Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Sancionado: CARLOS ALBERTO OSPINA DÍAZ Origen: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - SALA DISCIPLINARIA DE JUZGAMIENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a pronunciarse sobre la revisión integral de la actuación disciplinaria IUS E- 2021-527175 y IUC D- 2021-2087000 promovida contra el servidor de elección popular Carlos Alberto Ospina Díaz, concejal del municipio de Soacha, Cundinamarca adelantada por la Procuraduría General de la Nación, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, adicionado por la Ley 2094 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La actuación ante la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular 1. El 24 de septiembre de 20211, el director de Control Fiscal de la Contraloría Municipal de Soacha, Cundinamarca, trasladó a la Procuraduría Provincial la queja instaurada por la señora María Rojas, quien informó a esa entidad sobre presuntas irregularidades en los procesos de contratación de la vigencia 2020 por parte del señor Carlos Alberto Ospina Díaz. 2.
El 20 de octubre de 20212, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra el referido concejal y ordenó la práctica de pruebas. 3. Mediante auto de 10 de mayo de 20233, dispuso la prórroga del término de 1 Radicado E-21-527175. Expediente administrativo, archivo 005. 2 Expediente administrativo, archivo 005, Páginas 54-58. 3 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 88-100.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la investigación disciplinaria por 6 meses y decretó la práctica de algunas de las pruebas solicitadas por el investigado. 4.
Por auto del 29 de abril de 20244, se dispuso el cierre de la investigación para evaluar el mérito de esta y se concedió un término de 10 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación, para presentar alegatos precalificatorios. 5. El 5 de junio de 20245 la procuraduría formuló cargo único contra el señor Ospina Díaz por presuntamente incurrir en la falta disciplinaria gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, consistente en suscribir el contrato y participar en la etapa contractual, con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, y archivó la investigación por las demás faltas investigadas. 6.
Señaló que el investigado al parecer habría intervenido en la celebración y la actividad contractual del contrato CD-028-COM-001-2020, sin aplicar en forma completa el proceso de selección que correspondía, actuación con la que inobservó principios de transparencia, economía y selección objetiva. 7. La falta fue calificada provisionalmente como gravísima, en atención a lo dispuesto en el artículo 48 numeral 31 del CUD, bajo la modalidad de culpa gravísima, conforme al parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. 8.
El 17 de junio de 20246, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá remitió por competencia la actuación disciplinaria a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá. Dicho despacho, mediante proveído del 11 de julio de 20247, avocó conocimiento del asunto con radicación IUS E - 2021 - 527175 IUC D - 2021 - 2087000, de conformidad con lo establecido en la Ley 1952 de 2019 y concedió a los sujetos procesales el término de 15 días, para presentar descargos, aportar y solicitar pruebas.
El 2 de octubre siguiente, corrió traslado para presentar alegatos de conclusión8. 9. Mediante decisión del 18 de noviembre de 20249, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá sancionó al señor Carlos Alberto Ospina Díaz, en su condición de concejal de Soacha, período 2020-2023, con suspensión en el ejercicio del cargo por 6 meses, al hallarlo responsable disciplinariamente de la falta prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el 4 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 166-167. 5 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 176-210. 6 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 218-219. 7 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 229-232. 8 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 238-239. 9 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 256-280.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 articulo 2310 y el numeral 1 del artículo 34 ibidem11, aplicable para la época de los hechos. 10. Advirtió que el señor Ospina Díaz participó de forma activa en la suscripción del contrato CD-028-COM-001-2020 del 24 de noviembre de 2020 suscrito entre el Concejo Municipal de Soacha, Cundinamarca y MANGER INDUSTRIAL Y CIA SAS, aplicando la modalidad de contratación directa sin que se cumplieran los requisitos contemplados en la Ley 1150 de 2007 (artículo 2, numeral 4, literal g) que establece esa modalidad cuando no hay pluralidad de oferentes y el artículo 2.2.1.2.1.4. del Decreto 1082 de 2025, puesto que, por el contrario, lo que se indicó en la etapa precontractual era que se debía adelantar un proceso de selección de mínima cuantía que inició y se terminó de manera irregular. 11.
Consideró que la conducta observada era típica porque no se apegó al estricto cumplimiento de las normas y principios que regulan la contratación estatal, dado que el proceso contractual seguido por el disciplinado no cumplió con los parámetros y exigencias que determina la norma para acudir a dicha forma de selección. 12. Expuso que el procesado, en su calidad de concejal y presidente del Concejo Municipal de Soacha tenía la necesidad de adquirir unos elementos de dotación para los empleados de planta de la corporación que presidía (calzado y vestido de labor) y para el efecto llevó a cabo un estudio previo, a partir del cual se determinó que debía adelantar un proceso de selección de mínima cuantía, a través de una convocatoria pública, para garantizar la concurrencia de varios oferentes; sin embargo, el investigado decidió separarse del referido proceso de selección y, en su lugar, contrató de manera directa, bajo el argumento de que no existía pluralidad de oferentes, pese a que en los estudios previos no se hizo mención a esa situación particular y, al parecer, el contratista no era el único proveedor. 13.
El anterior análisis llevó a concluir que la conducta cometida era ilícita sustancialmente ya que, con ella, el investigado inobservó los principios de la función pública y la contratación estatal, entre ellos, los de economía y transparencia, sin que existiera prueba que justificara su comportamiento. 14. La conducta fue calificada en su aspecto subjetivo como grave, en aplicación 10 Artículo 23.
La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento. 11 Artículo 34.
Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 47 de la Ley 1952 de 201912, por tratarse de una falta gravísima cometida con culpa grave. 15.
En efecto, pese a que la conducta imputada fue calificada con culpa gravísima en el pliego de cargos, el despacho varió la calificación a culpa grave, en consideración a que en la celebración del contrato no detectó detrimento al patrimonio público. 16. Finalmente, impuso al concejal una sanción de suspensión por 6 meses, atendiendo la configuración de 2 de las circunstancias agravantes señaladas en el artículo 50 de la Ley 1952 de 2019, ya que la conducta fue realizada por el presidente de la corporación, con pleno conocimiento de su ilicitud, como consecuencia de la inobservancia de los principios que rigen la contratación estatal, y por existir un atenuante, relativo a la ausencia de antecedentes. 17.
El investigado interpuso recurso de apelación13 en el que indicó que en la etapa de pruebas no se accedió a valorar el Decreto 537 de 2020, un concepto de la Procuraduría General de la Nación y la sentencia C-181 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, con las que buscaba demostrar que estaba facultado para adelantar la contratación directa por la pandemia global ocasionada por Covid19. 18.
Alegó que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá, mediate auto del 10 de mayo de 2023 decidió prorrogar la etapa de investigación disciplinaria bajo el fundamento jurídico de los artículos 263 y 265 de la Ley 1952 de 2019 modificada por la ley 2094 de 2021, cuando ya habían pasado cerca de 7 meses desde que había fenecido el término de la investigación disciplinaria (el 20 de octubre de 2022). 19.
Refirió que el pliego de cargo se fundamentó en una norma ya derogada para la época de la estructuración, puesto que el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), en su parte sustancial y procedimental estaba derogado desde el 29 de marzo de 2022. 20. Narró que previo a la celebración del contrato CD-028-COM-001-2020 con el objeto «adquisición de dotación personal de planta del concejo municipal de Soacha» por valor de $1.704.480, se inició el proceso de selección de mínima cuantía MC-011-2020, publicado en la plataforma SECOP, el día 20 de octubre de 2020, al cual se presentó el proponente DEPORTIVOS FEDETEX, cuya propuesta tuvo que ser rechazada porque no cumplía con los requisitos habilitantes, lo que llevó a expedir la Resolución 374 del 29 de octubre de 2020 que declaró desierto el proceso. 12 Artículo 47.
Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta disciplinaria. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en la ley. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: (…) 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave. 13 Expediente administrativo, archivo 002, páginas 4-44.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21. Afirmó que, al momento de analizar la conducta imputada no se tuvo en cuenta que el investigado estaba facultado para acceder a la modalidad de contratación directa conforme a lo establecido en el Decreto 537 de 2020. 22.
Adujo que en la sentencia no se valoraron las declaraciones practicadas. Expuso que Jhon Henry Mendoza Mora, asesor en contratación del Concejo Municipal de Soacha para la vigencia 2020, indicó que se aplicó la contratación directa en aplicación del Decreto 537 de 2020, que lo autorizaba por la emergencia del Covid19, para la adquisición de bienes y servicios relacionados con la pandemia; como el caso estudiado, pues dentro de los elementos adquiridos en noviembre 24 de 2020 con el contrato CD-028-COM-001-2020 se encontraba el material antifluido para el personal de aseo a fin de prevenir el contagio del virus.
Indicó que tampoco se tuvo en cuenta, al momento de decidir sobre la responsabilidad del disciplinado, que según lo narrado por Sandra Camila Valencia Rojas era el área de contratación quien definía el proceso de selección a utilizarse y que el concejal no intervenía en dicha decisión. 23. Alegó que en el pliego de cargos no se siguieron los criterios señalados en el numeral 1 del artículo 34 del CDU, los elementos determinantes de la culpabilidad y si esta puede ser vencible o invencible y sus efectos jurídicos, o los motivos por los que se descartaría la imputación dolosa, dado que al investigado le asiste el derecho de conocer, no solamente el comportamiento y las faltas que se le imputan, sino los motivos que llevan a la instancia disciplinaria a evaluar la falta de una determinada manera y el valor probatorio que se asigna a la prueba allegada y que le permite conferirle la suficiente entidad como para sustentar la decisión en cuestión. 24.
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, por medio de fallo del 3 de julio de 202514, confirmó la decisión de primera instancia en cuanto a la responsabilidad disciplinaria, pero modificó la sanción a 1 mes de suspensión en el ejercicio del cargo. 25. Resolvió los argumentos presentados por el disciplinado, en primer lugar, negó la solicitud de nulidad elevada, al considerar que la prórroga ordenada con auto del 10 de mayo de 2023 tuvo como finalidad resolver la petición probatoria presentada por el disciplinado.
Además, consideró que el vencimiento del término de la investigación o de cualquier otra etapa procesal no conlleva la nulidad de la actuación ni la privación de la competencia del servidor público que la conduce, a menos que, se hubiere ocasionado una vulneración insalvable de los derechos fundamentales de los sujetos procesales, lo que no sucedió en este caso. 26.
Explicó que los fundamentos de la decisión de primera instancia, tanto en lo sustancial como lo procesal, se encuentran ajustados a los presupuestos normativos del caso. 14 Expediente administrativo, archivo 002, páginas 58-91. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27.
Señaló que para la fecha de la notificación del pliego de cargos estaba vigente el CGD, por tanto, el juicio debía seguir con esas normas procesales, pero como quiera que los hechos tuvieron ocurrencia en vigencia del CDU, en lo sustancial se regía por dicho estatuto. 28. Indicó que la contratación directa en la contratación estatal es una modalidad excepcional y taxativa, es decir, solo se puede acudir a aquella en los eventos que la ley (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios) ha definido expresamente, entre los cuales no se encuentra la declaración de desierto de un proceso de selección (sea de mínima cuantía, selección abreviada o licitación pública). 29.
Expuso que, cuando se declara desierto un proceso de mínima cuantía a través de un acto administrativo motivado, la entidad debe decidir cómo avanzar para satisfacer la necesidad, por lo que puede revisar las condiciones de la invitación inicial (presupuesto, alcance, plazos, requisitos) para hacerla más atractiva o realista y, luego, convocar nuevamente un proceso similar bajo la misma modalidad de mínima cuantía. 30.
Refirió que, aunque la Ley 1150 de 2007 establece entre las causales de contratación directa que no exista pluralidad de oferentes en el mercado respecto a los bienes o servicios a adquirir, los que fueron adquiridos a través del contrato CD- 028-COM-001-2020, no revisten las características técnicas para determinar que en el mercado no existe pluralidad de oferentes, menos, considerando la ubicación y la categoría de un municipio como Soacha, pues no se trata de aquellos que deban ser suministrados por un proveedor exclusivo. 31.
Indicó que la contratación directa de las entidades públicas debía tener conexidad directa y probada con la emergencia, es decir, la existencia de una relación clara y demostrable con la atención, prevención, contención y mitigación la pandemia, como aquellos cuyo objetivo era salvar vidas, proteger la salud pública, como ambulancias y transporte sanitario, personal de salud, alimentos y mercados, elementos de aseo e higiene personal, entre otros. 32.
Precisó que, aunque los argumentos defensivos eran reiterativos en que la modalidad de contratación directa se dio con ocasión al estado de emergencia decretado por la Covid-19 y por autorización expresa del Decreto 537 de 2020, de la lectura integral de la Resolución 416 de 2020, por la cual se autorizó contratar directamente y del texto del contrato no se advierte consideración alguna sobre ello, por el contrario, se señaló expresamente que se optó por dicha modalidad de selección debido a la declaratoria de desierto del proceso de mínima cuantía MC- 011-2020, justificación que no cuenta con sustento legal. 33.
Finalmente determinó, que la conducta del disciplinable estuvo dada por la culpabilidad, conducta enmarcada en la negligencia o el descuido, lo cual se Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 contrapone a un comportamiento con el conocimiento de la ilicitud y la voluntad de no adecuar su conducta a las exigencias legales; de manera que, el agravante del literal e) del artículo 50 del Código General Disciplinario no era aplicable, lo que llevó a reducir el término de suspensión impuesto como sanción. 34.
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que, en el término de 30 días, contados a partir del día siguiente de la notificación de la decisión15, ejercieran su derecho de defensa y que, una vez vencido este término, se remitiera a esta Corporación para cumplir con el control integral de las actuaciones disciplinarias IUS E- 2021-527175 y IUC D- 2021- 2087000 de acuerdo con lo establecido en el auto de unificación del 3 de diciembre del 2024. 35.
De acuerdo con el expediente administrativo, el señor Carlos Alberto Ospina Díaz no presentó escrito alguno16. 36. Mediante oficio SDJ- SEP núm. 466 del 3 de septiembre de 2025, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular remitió el expediente disciplinario a esta Corporación para que se tramitara el recurso extraordinario de revisión automático. 1.2.
Del trámite ante el Consejo de Estado 37. El 4 de septiembre de 202517, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación remitió el expediente disciplinario a esta Corporación con el fin de surtir el trámite del recurso extraordinario de revisión, conforme a lo previsto en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, cuyo alcance fue modulado por la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional y, posteriormente, precisado en sus reglas de procedencia y trámite por el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado. 38.
Mediante auto del 22 de septiembre de 202518, el despacho del magistrado ponente avocó conocimiento de la revisión automática e integral respecto de la sanción disciplinaria impuesta por la mencionada Sala Disciplinaria, dentro del proceso radicado US E- 2021-527175 y IUC D- 2021-2087000, promovido contra el servidor de elección popular Carlos Alberto Ospina Díaz.
En la misma providencia, se ordenaron las notificaciones de rigor. 15 La cual fue notificada el 7 de julio de 2025, según consta en los documentos visibles en el índice No. 02 del aplicativo Samai en el folio 92 del archivo 002ED. 16 Conforme a la constancia secretarial del 27 de agosto de 2025, el término corrió del 8 de julio al 21 de agosto de 2025, sin pronunciamiento alguno. 17 Samai, índice 02. 18 Samai, índice 04.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 39. Dentro del término conferido, el apoderado del señor Carlos Alberto Ospina Díaz manifestó que la Procuraduría General de la Nación no valoró de forma integral las pruebas, en especial, el Decreto 537 de 2020 y la sentencia C-181 de 2020. 40.
Expuso que el Decreto 537 de 2020, expedido durante la emergencia económica y social por la pandemia de Covid-19, autorizaba a las entidades del orden municipal a recurrir a la contratación de urgencia o contratación directa para la adquisición de bienes y servicios con el fin de prevenir y mitigar los efectos del virus. 41. Refirió que el contrato en cuestión se llevó a cabo bajo la modalidad de contratación directa después de que un proceso de mínima cuantía previo (MC-011- 2020) fuera declarado desierto y que su objeto consistía en la dotación a los funcionarios de la corporación que incluía materiales antifluido para el personal de aseo, aspecto relacionado con la mitigación del virus que justificaban la urgencia manifiesta. 42.
Alegó que, según las declaraciones de asesores jurídicos y la secretaria general (Jhon Henry Mendoza Mora y Sandra Camila Valencia Rojas) la decisión de utilizar la contratación directa fue tomada por el Comité Jurídico, Financiero y Administrativo, y no por el disciplinado, quien solo actuó como ordenador del gasto firmando el contrato. 43.
Sostuvo que hubo un vencimiento de términos y una aplicación indebida del régimen de transición, dado que la investigación se abrió el 20 de octubre de 2021 bajo la Ley 734 de 2002, que establecía un término de 12 meses, el cual venció el 20 de octubre de 2022; sin embargo, 7 meses después de vencido el término inicial, la Procuraduría Provincial prorrogó la etapa de investigación (el 10 de mayo de 2023) basándose en las nuevas disposiciones del Código General Disciplinario (CGD, Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021). 44.
Expresó que, según el régimen de transición (que entró a regir el 29 de marzo de 2022), los procesos en etapas anteriores a la notificación del pliego de cargos debían ajustarse al procedimiento del CGD, el cual reduce el término de investigación a 6 meses, por tanto, la prórroga fue ilegal al darse cuando el término original ya había fenecido. 45.
Aseveró que los términos procesales no se pueden revivir caprichosamente bajo el argumento de que no se pudieron recaudar todas las pruebas decretadas en el auto de apertura de la investigación disciplinaria, por tanto, se debía cerrar la etapa, dar traslado para presentar alegatos previos y, posteriormente, evaluar la investigación y, en caso de que no existiese prueba para formular pliego de cargos, dar por terminado el proceso y ordenar el archivo definitivo. 46.
Por su parte, la apoderada de la Procuraduría General de la Nación señaló que las decisiones disciplinarias se encuentran ajustadas a derecho, que no Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 vulneraron las garantías del sancionado y que en el proceso se logró demostrar la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad de la conducta imputada. 47.
Aseguró que para que el recurso prospere, el recurrente debe cumplir con la carga mínima de fundamentar alguna de las causales previstas en el artículo 238 C del Código General Disciplinario y en este caso el sancionado no sustentó el recurso de revisión dentro del término legal de 30 días, por lo que no hay argumento que permita establecer la configuración de alguna causal. 48.
Adicionalmente, reafirmó su competencia constitucional para investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular, conforme los artículos 118, 277 y 278 de la Constitución Política que le atribuyen las funciones de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, incluyendo los de elección popular, y de ejercer preferentemente el poder disciplinario. 49.
Mediante auto del 10 de octubre de 202519, se decretó como prueba el expediente disciplinario remitido por la Procuraduría General de la Nación, por cumplir con los requisitos de conducencia y pertinencia. Asimismo, se negó la declaración solicitada por el apoderado del disciplinado en consideración a que la referida prueba fue practicada y valorada al momento de proferir las sentencias de primera y segunda instancia. 50.
Finalmente, se ordenó correr traslado a las partes por el termino de 3 días. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 51. Esta Sala Especial de Decisión es competente para decidir de fondo la revisión automática e integral de la sanción disciplinaria impuesta en el presente asunto, conforme a lo previsto en el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021. 2.2.
Características del recurso extraordinario de revisión contra los fallos sancionatorios de los funcionarios de elección popular 52. El recurso extraordinario de revisión introducido por la Ley 2094 de 2021 constituye un mecanismo de control judicial diseñado para garantizar que las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación a servidores públicos de elección popular sean sometidas al examen integral de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Su configuración responde al estándar fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y desarrollado 19 Samai, índice 14. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 posteriormente por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en aras de asegurar el respeto por la reserva judicial, la protección de los derechos políticos de elegir y ser elegido, y la plena vigencia de las garantías del debido proceso en el ámbito disciplinario. 53.
En ese marco, resulta pertinente recordar que la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos en Colombia ha sido una función asignada históricamente al Ministerio Público20, como expresión del poder sancionatorio del Estado. Esta atribución, de larga tradición normativa, se encuentra hoy constitucionalmente reconocida en los artículos 117, 118 y 275 de la Constitución Política, los cuales confieren al Procurador General de la Nación la dirección de la «vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular»21. 54.
La consagración de esta competencia responde, a su vez, al propósito de asegurar la correcta marcha de la función administrativa, en consonancia con los principios de moralidad, eficacia, igualdad y responsabilidad que rigen la gestión pública. De allí que el derecho disciplinario se configure como una herramienta esencial para garantizar que el ejercicio de la función pública se oriente al servicio de la comunidad y a la protección de los derechos fundamentales de los asociados, tal como lo ha reiterado la Corte Constitucional, como se observa a continuación: 3.
En múltiples decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209).
Por ello, el derecho disciplinario ‘está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6º)22. 55.
De manera concordante, el Consejo de Estado también ha resaltado los principios constitucionales que justifican el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de los servidores públicos. En su jurisprudencia, ha precisado que dicha función se fundamenta en el ius puniendi del Estado y encuentra sustento en los postulados de la Constitución Política y la ley, como se advierte del siguiente aparte: 20 Ley del 10 de mayo de 1830 «Que detalla las funciones del Ministerio Público». «Artículo 1o: El ministerio público es un cuerpo de funcionarios i empleados encargados de defender los intereses del Estado, de promover la ejecución i cumplimiento de las leyes, disposiciones del gobierno i sentencias de los tribunales; de supervigilar la conducta oficial de los funcionarios i empleados públicos; i de perseguir los crímenes, delitos ó contravenciones que turban el órden social» (sic a toda la cita – negrillas adicionales).
Consultada en: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll10/id/602/rec/3. 21 Constitución Política, artículo 277, numeral 6a). 22 Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2001. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.
El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley. Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desarrollo de sus funciones, cumplan con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan la función administrativa, según se indica en el artículo 209 de la Constitución Política.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, en contra del ordenamiento superior y legal, y por tal razón, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria23. 56. El control disciplinario de los servidores públicos ha tenido un desarrollo progresivo en el ordenamiento jurídico.
Inicialmente estuvo regulado por la Ley 200 de 1995, primer Código Disciplinario Único, posteriormente por la Ley 734 de 2002, que consolidó el régimen disciplinario aplicable a todos los servidores públicos y se mantuvo vigente por casi 2 décadas. Finalmente, con la expedición de la Ley 1952 de 2019 «por la cual se expide el Código General Disciplinario»24, se redefinieron las reglas sobre competencia, procedimiento, faltas y sanciones, así como los presupuestos dirigidos, por un lado, a garantizar el debido proceso del investigado y, por otro, a proteger los bienes jurídicos que fundamentan la existencia misma de esta potestad estatal. 57.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 238A de la referida Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 54 de la Ley 2094 de 202125, estableció el recurso extraordinario de revisión contra los fallos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación, con el fin de asegurar que la decisión definitiva sea adoptada por una autoridad judicial, como se precisó en la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos26. 58.
Si bien este recurso fue previsto por el legislador para todos los destinatarios del régimen disciplinario27 y diseñado con un procedimiento y formalidades específicas28, la Corte Constitucional, en sentencia C-030 de 202329, al ejercer el control de constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021, precisó que su procedencia 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, auto de 5 de agosto de 2021, Rad. 11001- 03-06-000-2021-00049-00(C), MP.
Edgar González López. 24 Antes Código Disciplinario Único, contenido en la Ley 734 de 2002, bajo el cual se rigió el caso concreto. 25 Corregido por el artículo 6 del Decreto 1656 de 2021. 26 La Corte IDH consideró que una autoridad administrativa no puede imponer sanciones que limiten los derechos políticos a elegir y ser elegido, teniendo en cuenta que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) admite su reglamentación «por razones de ( ) condena, por juez competente, en proceso penal». 27 Así se advierte en la exposición de motivos del proyecto de ley 423 de 2021 Senado, «por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Ver: Gaceta del Congreso 234 de 7 de abril de 2021. 28 Ley 2094 de 2021, artículos 238A a 238E. 29 Magistrados ponentes: José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 debía entenderse respecto de los funcionarios de elección popular, identificó ciertas limitaciones en su configuración legal y fijó pautas de corrección, como se expone a continuación: 335.
Como se puede ver, el recurso de revisión permite el ejercicio de las garantías sustanciales del debido proceso. Lo expuesto, porque le permite al sancionado que, dentro de los 30 días siguientes a la decisión del órgano de control, pueda ejercer todas las actuaciones procesales que le permitan controvertir su legalidad, como por ejemplo solicitar pruebas, refutarlas, presentar las alegaciones correspondientes, etc.
Este mecanismo cumple entonces con los requisitos advertidos en la Sentencia C-091 de 2022, para que un instrumento de control sobre un acto administrativo sea conforme a la Constitución, porque permite ejercer razonablemente el derecho de defensa y someter a una revisión de pleno derecho el acto expedido por la PGN, para que sea el despacho judicial el que, conforme lo buscó el Legislador, adopte la decisión correspondiente. 336.
Adicionalmente, la Sala destaca que, por mandato de los artículos 1º y 57 de la Ley 2094 de 2021, cuando se trata de servidores de elección popular, el trámite del mecanismo de revisión suspende la ejecución de la decisión sancionatoria impuesta por la PGN, hasta tanto el juez de lo contencioso administrativo se pronuncie, lo que también asegura la reserva judicial definida por el estándar derivado del bloque de constitucionalidad y que fue materializada por el Legislador en la Ley 2094 de 2021.
Igualmente, por lo expuesto por esta Corte, dicha decisión no corresponde a la imposición definitiva de la sanción, la que será tomada por el juez de lo contencioso administrativo. 337. Se aclara que, dado el espíritu del artículo 23.2 de la CADH y su pretensión de impedir la posibilidad de que un funcionario de elección popular sea retirado por una entidad que ejerce funciones administrativas, es necesario entender que la activación del recurso automático de revisión exige que el sancionado esté en ejercicio del mandato popular, pues, de no ser así, deberá acudir a los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 338.
Sin embargo, esta Corporación evidencia que dicho instrumento de participación judicial tiene las siguientes limitaciones: a) Es un recurso, que conforme con lo prescrito en los artículos 54 a 60 analizados, es de carácter rogado; por lo tanto, de no interponerse, no habría intervención judicial material y efectiva respecto de la imposición de las sanciones restrictivas del derecho político de elegir y ser elegido de los funcionarios públicos de elección popular, con lo cual se desconocería el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humano. b) Al ser un recurso extraordinario, solo se puede interponer con fundamento en las causales específicas señaladas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021, lo cual es limitativo al derecho de defensa y, adicionalmente, podrían existir eventuales motivaciones para la imposición de sanciones restrictivas del derecho político de elegir y ser elegido de los funcionarios de elección popular, por fuera de las causales legales señaladas, que no podrían ser controladas por el juez competente. c) El recurso no ordena un examen integral de la decisión de la PGN dirigido a garantizar que aquella no tenga como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado. 339.
Ante las incompatibilidades o limitaciones advertidas sobre dicho medio judicial, que afectan su idoneidad y eficacia plena para garantizar los derechos políticos de Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 los servidores de elección popular en el ejercicio de la acción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, es necesario proferir una sentencia que module los efectos normativos del mencionado recurso en el siguiente sentido: a) El estándar de garantía constitucional exige que la intervención del juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada.
También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019.
Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad. b) Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo. c) Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo procederán los recursos de ley consagrados en el CPACA.
El sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular se complementará con las normas que se enuncian en el artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, entre las que está el artículo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del Código General del Proceso. 59. En síntesis, la Corte Constitucional reconoció que el recurso de revisión, tal como fue diseñado por el legislador, presentaba limitaciones que podían afectar su idoneidad y eficacia para garantizar los derechos políticos de los funcionarios de elección popular.
Por ello, precisó que este mecanismo debía operar de manera automática e integral, no como un recurso rogado ni restringido a causales taxativas, de forma que asegurara un control judicial pleno de las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación. 60. De igual manera, advirtió que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular no podían adquirir firmeza sin la intervención de un juez contencioso administrativo, quien debía ejercer un examen amplio de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación disciplinaria.
Con ello, se reafirmó la garantía de la reserva judicial y se fortaleció la protección de los derechos políticos de elegir y ser elegido, en consonancia con los estándares de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 61. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 202430, precisó las reglas de procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión, con el fin de armonizar la regulación contenida en la Ley 2094 de 2021 con los parámetros fijados por la Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a saber: Primera regla: Procedencia: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
Segunda Regla: Suspensión de la sanción: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve el recurso de revisión. Tercera regla: Intervención directa del sancionado: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.
En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. Cuarta regla: Auto que avoca conocimiento del trámite de revisión El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.
El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021. Quinta regla: Procedencia, oportunidad y trámite del recurso de doble conformidad 30 Radicado 11001-03-15-000-2023-00841-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Sexta regla: Competencia para resolver el recurso de doble conformidad El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico. Séptima Regla: Control integral: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular. 62.
De esta manera, el auto de unificación delimitó con claridad los elementos esenciales del recurso extraordinario de revisión y delimitó su procedencia únicamente frente a las sanciones que restringen derechos políticos de los servidores de elección popular suspendiendo sus efectos hasta tanto se produzca la decisión judicial, con el fin de garantizar la intervención efectiva del disciplinado dentro de un marco de contradicción y defensa.
A su vez, reguló la forma de avocar conocimiento, la procedencia del recurso de doble conformidad y la competencia para resolverlo, concluyendo con la exigencia de un control integral por parte del juez contencioso administrativo. 63. En particular y en lo atinente al control integral previsto en la séptima regla, la providencia efectuó las siguientes precisiones: Así las cosas, el control integral, supone que el juez al decidir el asunto no está sometido únicamente a los cargos o alegaciones señalados por el servidor público sancionado, sino que [la] garantía de la reserva judicial impone un análisis más amplio que incluye i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus31, entre otros aspectos32. 31 Libro I. Parte General.
Título I. Principios y normas rectoras de la Ley disciplinaria Ley 1952 de 2019. 32 Ibidem. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 64. De esta forma, el control integral implica que el juez contencioso administrativo no se limite a verificar los cargos formulados o las alegaciones del disciplinado, sino que debe efectuar un examen amplio y sustantivo de la actuación administrativa, a la luz de los principios rectores del derecho disciplinario y de los estándares internacionales en materia de derechos humanos. De esta manera, se garantiza que las sanciones disciplinarias impuestas a los servidores de elección popular respondan a un juicio judicial completo, que puede incluso modificar la calificación jurídica de la falta y la sanción impuesta, siempre que se respete el principio de non reformatio in pejus. 65.
Adicionalmente, el artículo 238G de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 60 de la Ley 2094 de 2021, establece que la sentencia deberá proferirse dentro de los 6 meses siguientes a la admisión del recurso, con prelación sobre otros asuntos, salvo los de naturaleza constitucional. 66. Igualmente, la referida disposición prevé que el fallo que declare fundado el recurso dejará sin efectos la decisión recurrida y dictará en su lugar la providencia que corresponda. 67.
En síntesis, el diseño y aplicación del recurso extraordinario de revisión ha sido objeto de un proceso de consolidación jurisprudencial en el que confluyen las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. La primera, mediante la sentencia C-030 de 2023, al efectuar el control de constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021, precisó que el mecanismo debía operar de manera automática e integral, y no como un recurso rogado o limitado a causales taxativas, con el propósito de asegurar la reserva judicial y la protección de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular.
La segunda, a través del auto de unificación de 3 de diciembre de 2024, fijó las reglas de procedencia y trámite del recurso, armonizó la regulación legal con los parámetros fijados por la Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y destacó la necesidad de un control judicial integral sobre las sanciones disciplinarias impuestas a funcionarios democráticamente elegidos. 2.3.
El caso en concreto 68. En el sub examine, se advierte que el disciplinado no interpuso recurso extraordinario de revisión; no obstante, esta Sala Especial de Decisión debe efectuar el control automático e integral de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente y la jurisprudencia modulada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 030 de 2023 y reglamentada por el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 69.
Como se advirtió previamente, esta revisión no se circunscribe a las causales previstas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021, sino que también comprende el examen de las causales de nulidad de los actos administrativos consagradas en el Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA. 70.
Ahora bien, el investigado se pronunció frente al recurso dentro del término de traslado de la providencia que avocó conocimiento. En resumen, argumentó lo siguiente: i) manifestó que la PGN no valoró de forma integral las pruebas, en especial, el Decreto 537 de 2020 y la sentencia C-181 de 2020; ii) expuso que el Decreto 537 de 2020, expedido durante la emergencia económica y social por la pandemia de Covid-19, autorizaba a las entidades del orden municipal a recurrir a la contratación de urgencia o contratación directa para la adquisición de bienes y servicios con el fin de prevenir y mitigar los efectos del virus; iii) refirió que el contrato en cuestión se llevó a cabo bajo la modalidad de contratación directa después de que un proceso de mínima cuantía previo (MC-011-2020) fuera declarado desierto y que su objeto consistía en la dotación a los funcionarios de la corporación que incluía materiales antifluido para el personal de aseo, aspecto relacionado con la mitigación del virus que justificaban la urgencia manifiesta; iv) alegó que, según las declaraciones de asesores jurídicos y la secretaria general (Jhon Henry Mendoza Mora y Sandra Camila Valencia Rojas) la decisión de utilizar la contratación directa fue tomada por el Comité Jurídico, Financiero y Administrativo, y no por el disciplinado, quien solo actuó como ordenador del gasto firmando el contrato; v) sostuvo que hubo un vencimiento de términos y una aplicación indebida del régimen de transición, dado que la investigación se abrió el 20 de octubre de 2021 bajo la Ley 734 de 2002, que establecía un término de 12 meses, el cual venció el 20 de octubre de 2022; sin embargo, 7 meses después de vencido el término inicial, la Procuraduría Provincial prorrogó la etapa de investigación (el 10 de mayo de 2023). 71.
En este contexto, la Sala Especial de Decisión analizará si la actuación administrativa adelantada por la Procuraduría General de la Nación contra el señor Carlos Alberto Ospina Díaz, dentro del expediente IUS E- 2021-527175 y IUC D- 2021-2087000, se ajustó a los parámetros constitucionales, convencionales y legales aplicables. 72.
Además, se abordarán, al momento de estudiar la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, los argumentos esbozados por el disciplinado. Finalmente, se estudiarán las alegaciones relacionadas con la prórroga de la investigación efectuada por la procuraduría, cuando se revise el trámite surtido en las actuaciones disciplinarias. 73.
Con fundamento en lo anterior y para efectos metodológicos, el control integral se desarrollará en el siguiente orden: 2.3.1. Aspectos procesales de la actuación disciplinaria 74. La Sala procede a examinar los aspectos procesales de las actuaciones disciplinarias sometidas a revisión, en particular: (i) las normas aplicables al Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 procedimiento;
(ii) la competencia de la autoridad que adelantó la actuación; (iii) la calidad del sujeto disciplinable y; (iv) las instituciones de la prescripción y la caducidad. (i) Las normas aplicables al procedimiento 75. De acuerdo con el expediente disciplinario, el reproche formulado al concejal sancionado se fundó en la presunta infracción de las normas que regulan las modalidades de selección en la contratación estatal, en la medida en que el investigado habría intervenido en la actividad contractual del contrato CD-028-COM- 001-2020, sin aplicar en forma completa el proceso de selección de mínima cuantía establecido en la Ley 1150 de 2007, actuación con la que inobservó principios de la contratación estatal como transparencia, economía y selección objetiva. 76.
Revisado el expediente disciplinario se encuentra que se llevaron a cabo las siguientes actuaciones: 77. El 20 de octubre de 202133, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra el referido concejal, quien para la época de los hechos investigados también desempeñaba ese cargo en la corporación municipal, la que además presidía, y ordenó la práctica de pruebas. 78.
Por auto del 29 de abril de 202434, dispuso el cierre de la investigación para evaluar el mérito de esta y concedió un término de 10 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación, para presentar alegatos precalificatorios. 79. El 5 de junio de 202435 formuló cargo único contra el señor Ospina Díaz por presuntamente incurrir en la falta disciplinaria gravísima prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en participar en la etapa contractual, con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y ordenó el archivo de la investigación por las demás faltas investigadas. 80.
El fallo de primera instancia fue proferido el 18 de noviembre de 202436, por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá; el disciplinado fue notificado el 12 de diciembre de 2024 y el término para interponer recursos transcurrió del 13 al 27 del mismo mes y año37. 81. Para determinar cuáles eran las normas aplicables al proceso seguido contra el concejal se debe partir del momento en que tuvo lugar la conducta investigada, en este caso, el 24 de noviembre de 2020, cuando se celebró el contrato CD-028- COM-001-2020. 33 Expediente administrativo, archivo 005, Páginas 54-58. 34 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 166-167. 35 Expediente administrativo, archivo 005, páginas 176-210. 36 Expediente administrativo, páginas 323 – 344.
Cuaderno 2. 37 Constancia de notificación, Expediente administrativo, archivo 005, página 288. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 82. Para esa fecha se encontraba en vigencia la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único.
Con posterioridad se expidió la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, cuya vigencia se reguló en los siguientes términos:
ARTÍCULO 263.
ARTÍCULO TRANSITORIO. Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código. 83.
Luego, con la expedición de la Ley 2094 de 2021 se prorrogó la entrada en vigor de la ley 1952 de 2019 al 29 de marzo de 2022, es decir, 9 meses después de su promulgación (29 de junio de 2021). Salvo el artículo 1 relativo a las funciones jurisdiccionales, que entró a regir de forma inmediata y el artículo 7 que inició su vigencia 30 meses después de su promulgación (29 de diciembre de 2023). 84.
De acuerdo con lo expuesto, para el 6 de junio de 2024, cuando se notificó pliego de cargos, ya estaba en vigencia el Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022); por consiguiente, el procedimiento debía adelantarse bajo la egida normativa, como acertadamente lo determinó la Procuraduría General de la Nación al surtir ambas instancias.
No obstante, los aspectos sustanciales siguieron regulándose por el Código Único Disciplinario, por ser la norma vigente al momento en que se llevó a cabo el comportamiento reprochado. 85. En consecuencia, el trámite surtido en el presente asunto se ajustó a las normas aplicables, pues se agotaron las etapas de apertura y cierre de la investigación38, alegatos precalificatorios39, formulación de cargos40, fijación del juicio a seguir, descargos, solicitud y práctica de pruebas41, alegatos de conclusión42, fallo de primera instancia43, e interposición y resolución del recurso de alzada44, conforme lo exige el CGD (Ley 1952 de 2019).
(ii) La competencia de la autoridad que adelantó la actuación 86. En lo que respecta al estudio de la competencia, la Sala advierte que, con ocasión de las reformas introducidas al proceso disciplinario por la Ley 2094 de 2021, se dispuso un ajuste en la estructura y funcionamiento de las dependencias de la Procuraduría General de la Nación, así como en su planta de personal.
Dichos 38 Artículo 211 del CGD. Expediente administrativo, archivo 005, páginas 54-58 y 170-172. 39 Artículo 220 del CGD. Expediente administrativo, archivo 005, páginas 170-172. 40 Artículo 221 – 225 del CGD. Expediente administrativo, archivo 005, páginas 176-210. 41 Artículo 225ª y 225B del CGD. Expediente administrativo, archivo 005, páginas 229-232. 42 Artículo 225E del CGD.
Expediente administrativo, archivo 005, páginas 238-239. 43 Artículo 225F del CGD. Expediente administrativo, archivo 005, páginas 256-280. 44 Artículo 225G del CGD. Expediente administrativo, archivo 002, páginas 4-44. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 cambios se materializaron a través del Decreto 1852 de 2021, vigente desde el 29 de marzo de 2022. 87.
En consecuencia, para la fecha en que se expidieron las actuaciones administrativas objeto de revisión, el mencionado Decreto ya se encontraba en vigor. De acuerdo con lo establecido en sus artículos 22 y 23, que modificaron, respectivamente, los artículos 76 y 76A del Decreto Ley 262 de 2000, las autoridades que intervinieron en este caso eran no solo material, sino también funcionalmente competentes. 88.
Lo anterior, se corrobora con lo actuado en el expediente en tanto la Procuraduría Provincial de Instrucción de Fusagasugá profirió el pliego de cargos contra el disciplinado mediante auto del 5 de junio de 2024. Posteriormente, el proceso fue remitido a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, despacho que avocó conocimiento y profirió el fallo de primera instancia. 89.
En lo que concierne a la decisión de segunda instancia, esta fue proferida el 3 de julio de 202545, por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular. Al respecto, el literal b) del numeral 3 del artículo 11 del Decreto 1851 de 2021, que modificó el artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, dispuso expresamente que dicha Sala debía «[c]onocer[ía] de los recursos de apelación y de queja, (…) en etapa de juzgamiento, en los procesos de conocimiento de los procuradores delegados, regionales, distritales y provinciales, en las actuaciones contra servidores públicos de elección popular». 90.
La Sala considera oportuno recordar que, en un ejercicio de armonización entre la Ley 2094 de 2021, la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, en particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte Constitucional ha sostenido que la Procuraduría General de la Nación es competente para imponer sanciones disciplinarias de suspensión, inhabilidad y destitución a los servidores públicos de elección popular, siempre que se respeten las garantías procesales y la reserva judicial de la imposición definitiva de las sanciones, dentro de las cuales se incluye la procedencia del presente recurso extraordinario de revisión46. 91.
Esta interpretación fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el citado auto de unificación del 3 de diciembre de 2024 radicado 11001-03-15-000-2023-00871-00, en el cual se señaló que el juicio efectuado por la Corte Constitucional respecto de la competencia47 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. 92.
Cabe advertir que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, la competencia orgánica de las dependencias de la Procuraduría 45 Expediente administrativo, archivo 002, páginas 58-91. 46 Al respecto revisar las sentencias C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C- 086 de 2019, C-030 de 2023. 47 Ibidem.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 se encontraba determinada por las modificaciones introducidas por la Ley 2094 de 2021 y desarrolladas en los Decretos 1851 y 1852 de 2021. 93.
De esta manera, la distribución interna de competencias correspondió a la estructura vigente al momento de las decisiones, en virtud de las reformas introducidas por la Ley 2094 de 2021 y sus decretos reglamentarios. Por lo tanto, la Sala concluye que la competencia de las autoridades que intervinieron en el proceso disciplinario se ajustó en su integridad al ordenamiento jurídico aplicable.
(iii) La calidad del sujeto disciplinable 94. En lo que concierne a la calidad del sujeto disciplinable, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 dispone: Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. 95.
A su turno, el artículo 123 de la Constitución Política dispone que son servidores públicos «los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». 96. El artículo 312 ibidem prevé que:
ARTICULO 312. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> En cada municipio habrá una corporación político- administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. (…). 97. De esta manera, conforme a la normativa citada y a lo probado en el expediente, el proceso disciplinario recayó sobre el señor Carlos Alberto Ospina Díaz, quien ejerció el cargo de concejal del municipio de Soacha, para el período 2020-202348, conforme al formulario E-27 del 2 de noviembre de 2019 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo tanto, ostentaba la calidad de servidor público, razón por la cual era destinatario del régimen disciplinario y, en consecuencia, podía ser investigado por la Procuraduría General de la Nación. Además, se desempeñó como presidente de la corporación durante el año 2020. 98.
Esta conclusión resulta concordante con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la sentencia C-030 de 2023 precisó que los servidores 48 Valga la pena aclarar que del mencionado estudio también se evidenció que el disciplinado se encuentra ejerciendo dicho cargo nuevamente para el periodo 2024-2027. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 públicos de elección popular, entre ellos los concejales, son destinatarios de la acción disciplinaria ejercida por la Procuraduría General de la Nación, siempre que se garantice la revisión judicial integral de las sanciones. 99.
Del mismo modo, en el referido auto de unificación del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reiteró que el juicio efectuado por la Corte Constitucional en esta materia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, despejando toda duda acerca de la sujeción disciplinaria de los servidores de elección popular.
(iv) Prescripción y caducidad 100. Por último, corresponde a la Sala examinar la prescripción y la caducidad de la acción disciplinaria en el presente caso. 101. Como se indicó en el numeral anterior, la actuación administrativa se adelantó correctamente bajo las reglas de la Ley 1952 de 2019, norma que podría resultar más favorable para el disciplinado en la medida en que reguló la prescripción de la acción disciplinaria en su artículo 7 (disposición que entró en vigor el 29 de diciembre de 2023) en el sentido de mantener el término general de 5 años e introducir una regla de interrupción vinculada a la notificación del fallo de primera instancia, además de establecer plazos adicionales para la decisión de segunda instancia, por lo que el estudio se realizará, primero, con la prescripción regulada en dicha disposición: Artículo 7.
Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años.
La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia49. 102. Así entonces, el citado artículo entró en vigor a partir del 29 de diciembre del 2023, de acuerdo con lo establecido por el parágrafo segundo del artículo 73 ibidem, fecha para la cual50 no se había proferido el fallo de segunda instancia en el proceso 49 Al respecto, se precisa que la redacción del texto original del artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 señalaba que el término de prescripción se contabilizaba «a partir del día siguiente del vencimiento para impugnar la decisión», no obstante, con la modificación de la Ley 2094 de 2021 este se computa «desde la notificación del fallo de primera instancia». 50 Esto es 10 de abril de 2025.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 disciplinario en revisión. 103. En efecto, la conducta endilgada al disciplinado tuvo lugar el 24 de noviembre de 2020, el fallo de primera instancia se profirió el 18 de noviembre de 2024 y se notificó el 12 de diciembre de 2024, es decir, dentro de los 5 años siguientes.
Mientras que el fallo de segunda instancia se dictó el 3 de julio de 2025 y se notificó el 7 del mismo mes y año, de modo que, observó el plazo de 2 años establecidos en la norma en cita. 104. Ahora bien, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, regulaba la prescripción y la caducidad de la acción disciplinaria de la siguiente forma: La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique. 105. De acuerdo con dicha norma, para que no se configure la caducidad de la acción disciplinaria, el auto de apertura de investigación debe ser expedido dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de la falta; y para que no opere la prescripción, el fallo de primera instancia debe proferirse dentro de los 5 años posteriores al auto de apertura. 106.
Ahora, si el cálculo se realizara con la Ley 734 de 2002, norma vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos y para el momento de inicio de la investigación, se tendría que el término de caducidad comenzó a contarse a partir del 24 de noviembre de 2020, fecha en que el sancionado suscribió el contrato cuestionado, el auto de apertura de investigación se dictó el 20 de octubre de 2021 (dentro de los 5 años siguientes). 107.
En cuanto a la prescripción, el artículo 33 señalaba que esta se interrumpía con la notificación del fallo de primera instancia. En el presente caso, el fallo se profirió el 18 de noviembre de 2024 y se notificó el 12 de diciembre de 2024, es decir, dentro de los 5 años siguientes a la apertura, de modo que la acción disciplinaria se interrumpió oportunamente. 2.3.2.
Violación indirecta de la ley sustancial por errores de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 108.
En este acápite, la Sala examinará el análisis que realizaron las autoridades competentes respecto de las pruebas obrantes dentro del proceso disciplinario, las cuales sirvieron de fundamento para adoptar la decisión cuestionada. 109. El CDU y el CGD establecen que toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa.
Además, asignan al Estado la carga de la prueba. 110. En el mismo sentido, consagran un estándar probatorio de certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del disciplinado para proferir fallo sancionatorio. 111. La búsqueda, práctica y valoración de la prueba, de acuerdo con el régimen disciplinario, debe observar, entre otros, principios como la imparcialidad, el aseguramiento, la contradicción, el cumplimiento de las formalidades sustanciales y derechos fundamentales en su recaudo, la libertad de medios probatorios y la apreciación integral. 112.
Revisadas las actuaciones adelantadas por la Procuraduría General de la Nación se encuentra que la etapa probatoria observó los anteriores lineamientos al momento de recaudar, practicar y valorar las pruebas solicitadas y decretadas. 113. En la investigación se formuló el siguiente cargo: «que el investigado intervino en la actividad contractual con la firma del contrato CD-028-COM-001-2020, y que, al parecer, lo hizo indebidamente al omitir principios de la contratación estatal (transparencia, economía y selección objetiva), ya que no se aplicó en forma completa el proceso correspondía, se colige que tal conducta encuadra expresamente en la falta consagrada en el artículo 48.31 de Ley 734 de 200251» (Negrilla fuera de texto). 114.
El reproche se fundamentó en que el concejal suscribió el contrato e intervino en el proceso contractual sin seguir la modalidad de selección procedente para la adquisición de las prendas de dotación que requería el personal de la corporación que presidía, esto es, la mínima cuantía y, en su lugar, optó por contratar de manera directa. 115.
La procuraduría explicó que en el texto del contrato se invocó la modalidad de contratación directa sin que se cumplieran los requisitos contemplados en la Ley 51 Artículo 48. Faltas gravísimas. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son faltas gravísimas las siguientes: 31. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 1150 de 2007 (artículo 2, numeral 4, literal g) y el artículo 2.2.1.2.1.4. del Decreto 1082 de 2025, que establece esa modalidad cuando no hay pluralidad de oferentes, puesto que, según lo determinado en la etapa precontractual, se debía adelantar un proceso de selección de mínima cuantía que inició y se terminó de manera irregular. 116.
Con dicha actuación desconoció los principios de economía, transparencia y selección objetiva. 117. Entre las pruebas legalmente allegadas al expediente, la Procuraduría General de la Nación destacó las siguientes: 118. Resolución 374 del 29 de octubre de 2020, suscrita, entre otros, por el presidente del concejo Carlos Alberto Ospina Díaz, mediante la cual se declaró desierto el proceso de selección de mínima cuantía MC-011-2020, que tenía por objeto: «la adquisición de dotación personal de planta del Concejo Municipal de Soacha». 119.
Resolución 416 del 20 de noviembre de 2020, firmada también por el disciplinado, por la cual, el Concejo Municipal de Soacha ordenó adelantar la contratación directa para «la adquisición de dotación personal de planta del Concejo Municipal de Soacha», como se observa en la siguiente imagen: Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 120.
Documento del 23 de noviembre de 2020, contentivo de estudios previos para la «adquisición de dotación»; en modalidad de selección de mínima cuantía, suscrito por el concejal investigado y otros funcionarios. 121. Contrato CD-028-COM-001-2020 del 24 de noviembre de 2020, para «la adquisición de dotación personal de planta del Concejo Municipal de Soacha», por un valor de $1.704.480,00, firmado por Carlos Alberto Ospina Díaz, en su condición de presidente del Concejo Municipal de Soacha, y la empresa MAGNER INDUSTRIAL Y CIA S.A.S. 122.
En el contrato se plasmaron las siguientes consideraciones52: a. Que de conformidad con la Ley 1150 de 2007, el artículo 2, numeral 5, literal g. Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado. b. Que por su parte el artículo 2.2.1.2.1.4. del Decreto 1082 de 2015, preceptúa las entidades estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa "Se considera que no existe pluralidad de oferentes cuando existe solamente una persona que puede proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial o de los derechos de autor, o por ser proveedor exclusivo en el territorio nacional.
Estas circunstancias deben constar en el estudio previo que soporta la contratación"53. c. Que la empresa MAGNER INDUSTRIAL Y CIA S.A.S, es la única interesada en participar en el proceso y suministrar la dotación. d. Que en cumplimiento de los establecido por el Decreto 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.2.1.4.1, se expide el acto administrativo que acompaña el presente contrato. e. Que existen los recursos presupuestales necesarios para atender el pago del valor de este contrato, de acuerdo con el CDP N° 258 de octubre 6 de 2020, por un valor de UN MILLON SETECIENTOS CUATRO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA PESOS M/CTE ($ 1.704.480,00), incluido IVA. f. Que habiéndose dado cumplimiento a los trámites y requisitos legales, es procedente la celebración del presente contrato de prestación de servicios, el cual se regirá por las siguientes clausulas (…). 123.
A partir del análisis de los anteriores elementos probatorios, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento determinó que la Resolución 416 de 2020, que ordenó la contratación en forma directa no se encontraba justificada en las causales de procedencia de dicha modalidad de contratación. 124. También precisó que la suscripción del contrato no se ajustó a lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.8 del Decreto 1082 de 201554 que regula la contratación directa cuando no existe pluralidad de oferentes, disposición invocada en la parte considerativa del aludido acto. 52 La norma a la que se hace referencia que consagra la contratación directa cuando no hay pluralidad de oferentes es el artículo 2, numeral 4, literal g. 53 Este contenido está consagrado en el artículo 2.2.1.2.1.4.8. del Decreto 1082 de 2015. 54 Artículo 2.2.1.2.1.4.8.
Contratación directa cuando no exista pluralidad de oferentes. Se considera que no existe pluralidad de oferentes cuando existe solamente una persona que puede proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial o de los derechos de autor, o por ser proveedor exclusivo en el territorio nacional. Estas circunstancias deben constar en el estudio previo que soporta la contratación. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 125.
En la decisión de segunda instancia, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular volvió sobre el contenido de dichos documentos y reiteró que el investigado cometió la falta gravísima señalada en el numeral 31 del artículo 48 del CDU, puesto que no adelantó el proceso de selección de mínima cuantía señalado en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. 126.
Explicó que, después de la declaración de desierto del proceso de mínima cuantía, lo que se debía hacer era reiniciar el proceso de selección, más no acudir a la contratación directa, por tratarse de una modalidad excepcional y taxativa, que no tiene entre sus causales, la declaración de desierto de un proceso de selección. 127. Indicó que tras haberse declarado desierto el proceso de mínima cuantía se debían revisar las condiciones de la invitación inicial (presupuesto, alcance, plazos, requisitos) para hacerla más atractiva o realista y, luego, volver a convocarlo, más no, realizar un cambio de modalidad. 128.
Además, explicó que los bienes adquiridos a través del contrato en cuestión no tenían las características técnicas para considerarse que en el mercado no existían otros oferentes que los comercializaran. 129. Advirtió también que, en el documento de estudios previos del 23 de noviembre de 2020, suscrito por el concejal y otros funcionarios, con la finalidad de adquirir los elementos de dotación, se definió que se debía adelantar un proceso de selección de mínima cuantía, por lo que no está justificado que, posteriormente, se celebrara el contrato de manera directa, bajo el argumento referente a que no existía pluralidad de oferentes, menos aún, teniendo en cuenta que en los estudios previos no se hizo mención a tal situación particular. 130.
Frente a la justificación planteada por el sancionado, relativa a que la contratación se adelantó de manera directa en aplicación de la autorización legal conferida por virtud del Decreto 537 de 202055 vigente hasta el 30 de junio de 2022, que reguló la contratación de urgencia con ocasión de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el Covid-19, encontró demostrado que dicho precepto no fue invocado para proferir la Resolución 416 de 2020, ni para suscribir el contrato; por el contrario, en ambos documentos se indicó expresamente que se optaba por dicha modalidad de selección debido a la declaratoria de desierto del proceso de mínima cuantía MC-011-2020. 131.
En este punto es importante señalar que, como lo precisó en su momento esta Corporación56, la contratación directa autorizada en el aludido decreto, a diferencia de la regulada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, parte de que se encuentran probados los supuestos de hecho que dan lugar a la declaratoria de 55 Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, consejero ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez, radicación: 11001-03-15-000-2025-00616-00.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 urgencia manifiesta durante el estado de excepción, lo que significa que para la celebración de contratos con dicha modalidad no se requería adelantar unos estudios previos específicos adicionales, pues el lugar de tales documentos lo tenía el mismo acto de declaratoria de emergencia. 132.
Sin embargo, lo que echó de menos la Procuraduría en este caso fue que, ni en el acto administrativo que determinó la modalidad a seguir ni en el contrato, se justificó la contratación en la emergencia sanitaria y ni siquiera se hizo referencia alguna a dicha circunstancia; aunado a ello, se realizó un documento de «estudios previos» que determinaba que la modalidad a seguir era la de mínima cuantía. 133.
Dichos elementos, a juicio de la autoridad disciplinaria, resultaban contradictorios y no permitían tener por acreditado que el proceso de selección se fundamentó en la autorización de contratación directa con ocasión de la pandemia. 134. Adicionalmente, en la segunda instancia se determinó que los elementos adquiridos a través del contrato CD-028-COM-001-2020 (vestidos sastre, blusas, zapatos y uniforme de servicios generales) no tenían relación con la necesidad de atender la emergencia sanitaria. 135.
En efecto, salvo el uniforme de microfibra antifluido, los demás elementos contratados destinados a dotación no tenían relación alguna con las medidas adoptadas frente al COVID-19. Con todo, es importante recordar que el Decreto 537 de 2020 fue expedido en el mes de abril de ese año, mientras que el proceso de mínima cuantía se abrió el 20 de octubre de 2020.
Por tanto, si el propósito hubiese sido atender la situación extraordinaria derivada de la emergencia sanitaria, no se habría acudido a un procedimiento ordinario de contratación de mínima cuantía, sino a alguno de los mecanismos excepcionales previstos para tal fin. 136. Frente a los testimonios practicados, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento, luego de hacer referencia a su contenido al momento de proferir el pliego de cargos, determinó que dichas declaraciones acreditaban que el investigado señor Carlos Alberto Ospina Díaz fungió como presidente del concejo en el año 2020 y que, en esa calidad, le correspondía firmar los contratos, pero que no obró con el debido cuidado y diligencia, máxime en este caso, en que ya en los estudios estaba definido el proceso de selección a aplicar, de lo cual no debió separarse. 137.
Por su parte, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular señaló que, aunque pueden dar cuenta de las circunstancias fácticas que rodearon la celebración del contrato, los testimonios no tienen la capacidad de suplir la exigencia legal de una solemnidad o requisito o sustituir el procedimiento que la ley exige para la selección de la modalidad establecida para escoger al contratista. 138.
En sede del recurso extraordinario, el despacho sustanciador negó la Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 declaración de la señora Sandra Camila Valencia Rojas, en atención a que lo que el investigado pretendía con dicha declaración era acreditar que el objeto del contrato se cumplió. En contraste, en el presente proceso se discute si la intervención del concejal en la celebración del contrato desconoció los principios de la contratación estatal y los fines de la función administrativa porque aplicó una modalidad de contratación diferente a la que contempla la ley para ese tipo de contratos.
Es decir, la falta atribuida no se refiere al incumplimiento del objeto contractual o a la ausencia de supervisión sobre su ejecución, sino a su celebración, que se adelantó sin observar la modalidad de contratación aplicable. 139. Del recuento probatorio antes realizado se extrae que la autoridad disciplinaria determinó que el sancionado incumplió los deberes funcionales que le eran exigibles en su condición de presidente del concejo municipal y ordenador del gasto de la corporación, al suscribir el contrato bajo la modalidad de selección de contratación directa sin que se cumplieran los presupuestos legales para su procedencia. 140.
Además, con dicho comportamiento vulneró los principios de transparencia y economía y el deber de selección objetiva en contratación estatal, sin que existieran pruebas que justificaran dicha trasgresión. 141. Como se observa, en el caso en concreto las decisiones de primera y segunda instancia se profirieron con base en un estudio en conjunto de las pruebas allegadas al proceso y de acuerdo con las reglas de la sana crítica57. 142.
En este contexto, la Sala concluye que los medios de convicción fueron apreciados de manera integral por las autoridades competentes, sin que se advierta error de hecho o de derecho en su valoración. Por el contrario, se verificó que las pruebas fueron analizadas conforme a las reglas de la sana crítica y a los principios probatorios que sustentan el ius puniendi. 2.3.3.
Congruencia entre el pliego de cargo y la decisión 143. Para determinar si en el proceso disciplinario se respetó el principio de congruencia, resulta necesario confrontar el pliego de cargos con la decisión sancionatoria, lo que implica analizar, dentro de ese marco, los elementos constitutivos de la responsabilidad disciplinaria: tipicidad, ilicitud sustancial, culpabilidad y causales eximentes de responsabilidad. 144.
El principio de congruencia «refleja la concreción del derecho a la defensa para quien ha sido investigado, de modo que tenga la certeza sobre los extremos fácticos, subjetivos y jurídicos, a partir de los cuales se estructuró el proceso disciplinario y que fueron el fundamento de la sanción. La congruencia constituye a la vez una garantía del sujeto pasivo de la acción y un límite para quien detenta la 57 Artículo 141 de la Ley 734 de 2002.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 potestad disciplinaria, pues la decisión no puede referirse a conductas que no hicieron parte de la imputación fáctica»58. 145.
En la investigación que se adelantó contra Carlos Alberto Ospina Díaz, concejal período 2020-2023 el cargo formulado fue el siguiente: «que el investigado intervino en la actividad contractual con la firma del contrato CD-028-COM-001- 2020, y que al parecer, lo hizo indebidamente al omitir principios de la contratación estatal (transparencia, economía y selección objetiva), ya que no se aplicó en forma completa el proceso correspondía, se colige que tal conducta encuadra expresamente en la falta consagrada en el artículo 48.31 de Ley 734 de 200259» (Negrilla fuera de texto). 146.
El reproche se fundamentó en que el concejal intervino en el proceso contractual sin seguir la modalidad de selección procedente para la adquisición de las prendas de dotación que requería el personal de la corporación que presidía, esto es, la mínima cuantía y, en su lugar, optó por contratar de manera directa, modalidad que no era procedente en ese caso.
Con dicha actuación desconoció los principios de economía, transparencia y selección objetiva. 147. Lo primero que se advierte al comparar el pliego y las decisiones es, que el comportamiento imputado, el fundamento normativo y el juicio de responsabilidad formulados, correspondió con el análisis efectuado en las providencias de primera y segunda instancia. 148.
Lo anterior implica que existe identidad sustancial entre las decisiones en relación con la infracción disciplinaria atribuida, es decir, el deber desconocido por parte del concejal, la forma de dicho incumplimiento, la ausencia de justificación válida y la culpabilidad. Vale la pena precisar que la variación en la calificación subjetiva de la conducta no afecta la congruencia procesal, porque además de haber sido sustentada, no vulneró el derecho de defensa ni el principio de legalidad, pues la degradación de gravísima a grave no perjudicó al investigado y corresponde a lo establecido en el artículo 47 de la Ley 1952 de 2019. 149.
Establecida la congruencia entre el pliego de cargos y las providencias, en lo que respecta a la tipicidad se encuentra que la falta gravísima imputada el cuestionado conforme al numeral 31 del artículo 48 del CDU se compone de 2 acciones: participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que 58 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de mayo de 2019, Rad. 11001-03-25-000-2011-00371-00(IJ), M.P. César Palomino Cortés. 59 Artículo 48.
Faltas gravísimas. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son faltas gravísimas las siguientes: 31. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley. 150.
De lo dicho se desprende que la estructura típica de la falta gravísima endilgada al concejal se consumaba con la participación en las etapas anteriores al contrato o las contractuales y la inobservancia de las normas que regulan la contratación estatal, en este caso, la Ley 1150 de 2007 (en el numeral 5 artículo 2). 151. Al concejal se le atribuyó desde el pliego de cargos, el comportamiento consistente en participar en la actividad contractual del contrato CD-028-COM- 001-2020 desconociendo el proceso de selección de mínima cuantía y contratando de manera directa de forma injustificada, con lo que inobservó los principios de transparencia, economía y selección objetiva en la contratación estatal, conforme los artículos 2360, 24 numeral 861 y 25 numeral 262 de la ley 80 de 1993 y los artículos 2 numeral 5 literales a, b, c y d y 5 de la Ley 1150 de 200763. 152.
Las pruebas aportadas y valoradas por la Procuraduría demuestran, primero, que el disciplinado participó en el proceso contractual, desde que suscribió los actos que declararon desierto el proceso de mínima cuantía y ordenaron la contratación directa, hasta la celebración del contrato. Además de firmar un estudio previo que determinó que era la mínima cuantía la modalidad aplicable para la adquisición de los productos, la cual finalmente desconoció para contratar de manera directa. 60 Artículo 23.- De Los Principios de las Actuaciones Contractuales de las Entidades Estatales.
Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo. 61 Artículo 24.- Del principio de Transparencia. En virtud de este principio: 8o.
Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley. Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto. 62 Artículo 25.-Del Principio de Economía. Reglamentado por el Decreto Nacional 287 de 1996.
En virtud de este principio: 2o. Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos o que permitan valerse de los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias. 63 Artículo 2o.
De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: 5. Contratación mínima cuantía. <Numeral modificado por el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas; b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil; c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas; d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 153. En segundo lugar, se encuentra acreditado que para la adquisición de dotación personal de planta del Concejo Municipal de Soacha se inició un proceso de mínima cuantía, con invitación pública, el día 20 de octubre de 2020 que cerró el 23 de octubre siguiente, con constancia de presentación de una propuesta por parte de DEPORTIVOS FEDETEX.
Según figura en los documentos aportados al proceso, al evaluar la propuesta se determinó que no cumplía los requisitos y se rechazó. 154. Mediante la Resolución 374 del 29 de octubre de 2020 se declaró desierto el proceso y, a través de la Resolución 416 del 20 de noviembre siguiente, el sancionado dispuso que la contratación se hiciera de forma directa. 155.
El 24 de noviembre del mismo año, el concejal suscribió el contrato CD-028- COM-001-2020. En la parte considerativa de este documento indicó que se celebraba de manera directa conforme al artículo 2.2.1.2.1.4.8. del Decreto 1082 de 2015, en consideración a que no existía pluralidad de oferentes. 156. El análisis de la Procuraduría General de la Nación se circunscribió a determinar si este cambio del proceso de selección de mínima cuantía a contratación directa (explicado en el texto mismo del contrato) se sustentaba en las causales legales que establece el numeral el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.8. del Decreto 1082 de 2015 (disposiciones citadas en el contrato). 157.
Luego de un estudio detallado de las pruebas practicadas y las normas que regulan ambos procesos de selección, identificadas desde el pliego de cargos, explicó que la contratación directa cuando no existe pluralidad de oferentes regulada en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 200764 y el artículo 2.2.1.2.1.4.8.65 del Decreto 1082 de 2015 se presenta cuando en el territorio nacional existe un proveedor exclusivo del bien (por razones técnicas, derechos de autor, patentes o exclusividad), características que no tenían las prendas de vestir para dotación laboral adquiridas por el Concejo Municipal de Soacha. 158.
En todo caso, de haberse presentado esta eventualidad, lo que debía era justificarse que tras el proceso de selección se logró determinar que el producto solo podía ser suministrado por un único proveedor en el mercado, lo que configuraría la 64 Artículo 2o. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: 4.
Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado; (…). 65 Artículo 2.2.1.2.1.4.8. Contratación directa cuando no exista pluralidad de oferentes. Se considera que no existe pluralidad de oferentes cuando existe solamente una persona que puede proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial o de los derechos de autor, o por ser proveedor exclusivo en el territorio nacional.
Estas circunstancias deben constar en el estudio previo que soporta la contratación. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 causal legal para aplicar la modalidad de contratación directa. 159.
La improcedencia de la contratación directa en este caso se sumó al hecho de que el proceso de selección de mínima cuantía, que era el procedente para la adquisición de los productos requeridos por la corporación, como lo determinaron los estudios previos practicados, había iniciado, pero fue modificado por otra modalidad de selección sin justificar la ausencia de pluralidad de oferentes, sin que estuviera justificada dicha alteración a la modalidad de contratación puesto que los objetos a adquirir no estaban directamente relacionadas con la emergencia sanitaria66. 160.
De lo expuesto se infiere que el comportamiento del señor Ospina Díaz encuadra en la descripción típica del numeral 31 del artículo 48 del CDU y, en consecuencia, en falta gravísima, al tenor de lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007, y en las demás disposiciones endilgadas por la Procuraduría; por lo que merece reproche disciplinario pues intervino en la celebración de un contrato con desconocimiento del principio de selección objetiva y otras normas rectoras de la función administrativa y la contratación estatal. 161.
Frente a la ilicitud sustancial la autoridad disciplinaria encontró que la conducta censurada del investigado es sustancialmente ilícita puesto que implicó el incumplimiento de los deberes funcionales que le eran exigibles en su condición de presidente del concejo municipal y ordenador del gasto de la corporación, comoquiera que aplicó la modalidad de selección de contratación directa y quebrantó los principios de transparencia y economía, así como el deber de selección objetiva de la contratación estatal. 162.
El artículo 5 de la Ley 734 de 2002 (artículo 9 de la Ley 1952 de 2019), establece que la conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional «sin justificación alguna». 163. La Corte Constitucional en la sentencia C-452 de 2016, señaló: «Este concepto opera no solo como una limitación constitucional del derecho disciplinario, sino también como una exigencia prevista por el legislador como presupuesto para la justificación de la falta disciplinaria.
En ese sentido, lo que se exige es que la conducta de la cual se predique ese juicio de desvalor deba estar necesariamente vinculada con la afectación del deber funcional. Así, en caso de que esa relación no se acredite, se estará ante un exceso en el ejercicio del poder disciplinario y, por la misma razón, ante la inconstitucionalidad de la norma legal correspondiente, al mostrarse contraria con el principio de proporcionalidad aplicable a las diferentes manifestaciones del ius puniendi del Estado». 164.
En este caso, la Sala concuerda con la conclusión a la que arribó la autoridad 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, consejero ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez, radicación: 11001-03-15-000-2025-00616-00. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 disciplinaria en la medida en que, con su comportamiento, el disciplinado quebrantó los deberes funcionales que le fueron encargados en razón de su cargo y con ello afectó los principios esenciales de la función pública, particularmente la transparencia, la economía y la selección objetiva. 165.
Así, se entiende configurada la ilicitud sustancial dado que las pruebas referidas anteriormente, analizadas en conjunto, llevan a constatar el incumplimiento por parte del disciplinado, de los deberes funcionales67 que le imponía el ordenamiento jurídico en su calidad de presidente del Concejo Municipal de Soacha y, desde el punto de vista axiológico, está acreditado que con su proceder negligente inobservó los principios de la contratación estatal y también comprometió el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública. 166.
Respecto a la ocurrencia de causales de justificación, la Procuraduría concluyó que en el caso objeto de estudio no ocurrió ninguna situación que justificara su proceder dado que, como ordenador del gasto y presidente del Concejo Municipal de Soacha no podía predicar el desconocimiento de la situación para justificar su omisión. 167.
La sala advierte que los argumentos presentados por el investigado no apuntan a sustentar alguna de las situaciones enumeradas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, por lo que se descarta la exclusión de responsabilidad por las causales legalmente consagradas. 168. En relación con el juicio de reproche en sede de culpabilidad, la autoridad disciplinaria señaló que el sancionado, en su condición de presidente del Concejo Municipal de Soacha, debió haber observado el cuidado necesario en orden de verificar y profundizar en el análisis que realizó para justificar la modalidad de selección, conducta exigible justamente, en la calidad el ordenador del gasto, por lo que su comportamiento fue producto de la culpa grave. 169.
En este punto acabe advertir, que el investigado señaló en el término de traslado de la providencia que avocó el conocimiento de la revisión integral y automática de la actuación disciplinaria seguida en su contra, que las declaraciones de los asesores jurídicos y la Secretaria General (Jhon Henry Mendoza Mora y Sandra Camila Valencia Rojas) indican que la decisión de utilizar la contratación directa fue tomada por el Comité Jurídico, Financiero y Administrativo, y no por él, quien solo actuó como ordenador del gasto firmando el contrato. 170.
Al respecto se tiene que el sancionado, en su calidad de ordenador del gasto del Concejo Municipal de Soacha (calidad que nunca fue desconocida por el investigado), era quien tenía la capacidad de contratar y comprometer a nombre de 67 Artículos 209, 312 y 313 de la Constitución Política y artículos 3-5 de la Ley 136 de 1994, artículos 3-4 de la Ley 489 de 1998.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 la corporación que preside y ordenar el gasto68, por tanto, los conceptos de los profesionales que conforman el comité jurídico de la corporación no eximen al investigado de la responsabilidad de observar los principios que rigen la contratación estatal al momento de su celebración. 171.
En este contexto, a partir de la verificación del nexo psicológico entre el sancionado y la conducta desplegada en contraste con el comportamiento que le era exigible, se concluye que la diferencia entre ambos obedeció a la falta al deber objetivo de cuidado por parte del concejal, quien intervino en la celebración del contrato sin revisar la modalidad de selección aplicable y omitió, de manera negligente, que el proceso de selección de mínima cuantía había iniciado y no era procedente modificarlo sin cumplir los presupuestos legales. 172.
En suma, del análisis realizado sobre los elementos de la responsabilidad disciplinaria, tipicidad, ilicitud sustancial, culpabilidad y ausencia de causales eximentes, la Sala constata que las decisiones se ajustaron a los límites fijados en el pliego de cargos, sin que se hubieran introducido hechos, fundamentos normativos o imputaciones diferentes a las originalmente formuladas.
En consecuencia, se encuentra acreditado que el proceso disciplinario respetó el principio de congruencia y que la decisión sancionatoria mantuvo plena correspondencia con la acusación inicial. 2.3.4. Nulidad originada en el curso del proceso 173. En lo que respecta a las nulidades dentro del proceso disciplinario, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 establece:
ARTÍCULO 143. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes: 1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
PARÁGRAFO. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento. 174. En relación con la primera causal, esto es, la falta de competencia del funcionario para proferir el fallo, la Sala reitera lo expuesto en apartados anteriores, en cuanto de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y de lo establecido en la Ley 2094 de 2021 y en los Decretos 1851 y 1852 de 2021, la Procuraduría General de la Nación ostenta competencia para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular. 175.
Del mismo modo, así como se señaló anteriormente, de acuerdo con la normativa aplicable en el presente asunto tanto la Procuraduría Provincial de 68 Artículo 110 del Decreto 111 de 1996. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 Instrucción de Fusagasugá, como la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá y la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de elección popular eran material y funcionalmente competentes para adelantar los trámites y proferir los fallos dentro del presente asunto disciplinario. 176.
En cuanto a las causales segunda y tercera69, la Sala también constata, como se expuso en acápites anteriores, que el proceso se adelantó bajo las reglas procesales del CGD con respeto de todas sus etapas procesales. 177. Frente a la prórroga de la investigación disciplinaria, se advierte que, como lo determinó la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, el vencimiento de los plazos de la investigación no conduce a anular automáticamente el proceso ni invalida la autoridad al funcionario que lo conoce, salvo que, con dicho plazo se hayan trasgredido los derechos fundamentales del procesado. 178.
En efecto, revisado en detalle el expediente se advierte que la prórroga se ordenó para practicar las pruebas solicitadas por el investigado, de modo que, con dicha decisión se buscó proteger sus garantías fundamentales y, en todo caso, la acción disciplinaria se adelantó dentro del plazo de prescripción, único fenómeno que legalmente puede extinguirla. 179.
Lo anterior significa que esta Sala no encontró que se hubiese vulnerado de manera alguna el derecho de defensa del señor Ospina Díaz, como tampoco advirtió irregularidades sustanciales que afectaran su debido proceso. 180. Por el contrario, de la lectura de las actuaciones disciplinarias se evidencia que el disciplinado contó con todas las oportunidades de defensa, las cuales ejerció de manera efectiva: fue notificado de las providencias, actuó mediante apoderado judicial, presentó descargos, solicitó pruebas, formuló alegatos de conclusión y apeló el fallo de primera instancia. 181.
Asimismo, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular en cumplimiento a lo ordenado por la sentencia C-030 de 2023 y el auto de unificación proferido por la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación70, corrió traslado por el término de 30 días para que los sujetos procesales ejercieran el derecho de defensa y todas las garantías procesales, previo a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conociera el control integral de la actuación disciplinaria. 182.
En conclusión, esta Sala descarta la configuración de alguna causal de nulidad en el curso de la actuación disciplinaria. 69 «Violación del derecho de defensa del investigado» y «la existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso». 70 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de diciembre de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2023-00841-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 2.3.5. Dosificación de la sanción disciplinaria y aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad 183.
En el caso concreto, como se ha expuesto, el proceso disciplinario se rigió por las normas del CGD, norma que en el artículo 50 establece los criterios para la graduación de la sanción. Entre los atenuantes se encuentra la ausencia de antecedentes (numeral 1 literal a)), y como agravantes, pertenecer el servidor al nivel directivo de la entidad y tener conocimiento de ilicitud (numeral 2 literal e) y f)). 184.
En este aspecto, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular modificó la dosificación de la sanción impuesta por la Procuraduría Provincial porque no encontró demostrado uno de los agravantes identificados por la primera instancia, referidos al conocimiento de la ilicitud. Para adoptar esa determinación, consideró que este elemento no operaba porque el comportamiento fue calificado subjetivamente como culposo. 185.
La Sala comparte la conclusión respecto a la dosificación de la sanción a la cual arribó la segunda instancia, en tanto, el estudio de culpabilidad arrojó que el investigado tuvo una actuación culposa por inobservancia al deber objetivo de cuidado, porque debido a su incuria, intervino en la etapa contractual sin aplicar la modalidad de selección procedente.
Sin embargo, dicho comportamiento no fue un acto que llevó a cabo el investigado aun a sabiendas de que podría producir una violación a los deberes funcionales y los principios de la función pública, sino que su proceder fue una consecuencia de una desatención a sus deberes constitucionales y legales. 186. Para dosificar la sanción la autoridad disciplinaria tuvo en cuenta los parámetros establecidos en el artículo 61 del Código Penal, de lo cual concluyó que al existir un atenuante y un agravante, la sanción debía ubicarse en el cuarto mínimo, es decir, 1 mes de suspensión. 187.
Conforme a lo visto, esta Sala considera que la determinación de la autoridad disciplinaria se apegó a lo establecido en el artículo 50 del CGD, en lo referente al examen de los criterios de atenuación y de agravación que dieron lugar a la modificación de la sanción de 6 meses de suspensión a la mínima, esto es, de 1 mes de suspensión. 188.
Además, se encuentra proporcionada, razonable y cumple con los fines preventivos y correctivos de la falta gravísima cometida por el disciplinado con la que infringió los deberes funcionales y afectó el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, de manera injustificada. 2.3.6. Otras causales previstas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021 189.
Procede la Sala a efectuar el estudio de las causales previstas en el artículo Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 56 de la Ley 2094 de 2021, el mismo se hará desde la causal 6 en adelante toda vez que los escenarios establecidos en los numerales precedentes ya han sido analizados a lo largo de la presente providencia. 190.
La causal 6 establece: «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión, documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de tercero». 191. En el presente asunto no se encontró configurada dicha causal, pues no obra en el expediente documento alguno recobrado o allegado con posterioridad a la decisión que hubiese podido modificar el sentido del fallo, ni el sancionado allegó elementos de convicción adicionales en sede de revisión. 192.
La causal 7 prevé: «Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos». 193. Se descarta la configuración de la causal señalada en tanto, del estudio del expediente disciplinario no se encontró que ninguno de los documentos analizados por las autoridades competentes careciese de autenticidad y validez, para sospechar que fuesen falsos.
En cambio, se encontró que todas las pruebas documentales fueron estudiadas de acuerdo con las reglas de la sana crítica al momento de tomar la decisión de segunda instancia, y que las mismas gozaban de armonía y coherencia entre sí. 194. La causal 8 contempla la procedencia de la revisión «cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que la profirió o de un tercero». 195.
Así como se indicó en el numeral anterior, también se descarta la configuración de la citada causal, en tanto, no existe prueba que demuestre que los funcionarios que profirieron los fallos disciplinarios, aquí revisados, hubiesen cometido conductas delictivas al momento de proferirlos, ni decisión en firme que así lo hubiese reconocido. 196.
Finalmente, la causal 9 prevé la revisión cuando «por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida». 197. En este aspecto, la Sala constata que para la fecha en la que se profiere la presente providencia que ni el tribunal Constitucional o esta Corporación hayan modificado los criterios bajo los cuales se analizaron las decisiones disciplinarias del presente asunto, así como tampoco se impuso su modificaron en el marco del recurso extraordinario de revisión, por lo cual es posible concluir que la presente causal tampoco está llamada a prosperar.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 2.3.7. Las causales previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 198. Finalmente, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, cuyo tenor literal dispone que los actos administrativos de carácter general pueden ser anulados cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de la autoridad que los profirió. 199.
Sobre el particular y tal como se advirtió al inicio de las consideraciones de esta providencia, el presente recurso extraordinario de revisión no se circunscribe únicamente a las causales del artículo 56 de la Ley 2094 de 2021, sino que también comprende el examen de las hipótesis de nulidad de los actos administrativos previstas en el artículo 137 del CPACA. 200.
No obstante, la Sala advierte que los supuestos de nulidad previstos en el referido artículo ya fueron examinados a lo largo de esta providencia, como se observa a continuación: • Al analizar la competencia de las autoridades disciplinarias (causal de nulidad por falta de competencia), se concluyó que las decisiones fueron proferidas por funcionarios material y funcionalmente habilitados. • Respecto del derecho de audiencia y defensa, se constató que el investigado contó con todas las oportunidades procesales para ejercerlo plenamente. • En cuanto a expedición irregular o la existencia de irregularidades sustanciales, se verificó que el trámite disciplinario observó las etapas y garantías establecidas en el CGD. • Adicionalmente, no se encontró acreditada falsa motivación, pues las decisiones se sustentaron en un acervo probatorio suficiente y debidamente valorado, ni tampoco desviación de poder, en tanto las sanciones se adoptaron en el marco de las competencias legales y con el fin de salvaguardar los intereses generales comprometidos. • Finalmente, el estudio efectuado sobre la dosificación de la sanción permitió constatar que esta fue impuesta con sujeción a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, atendiendo a la gravedad de la falta y a las circunstancias legales de graduación. 201.
De este modo, no se acreditan en el caso concreto las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 del CPACA. Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 2.4.
Conclusiones 202. De acuerdo con el control integral de legalidad efectuado a la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación en el marco del proceso con radicado IUS E- 2021-527175 y IUC D- 2021-2087000, la Sala Especial de Decisión 6 encuentra que las decisiones del 18 de noviembre de 2024 proferida por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá mediante la cual se declaró responsable disciplinariamente del cargo imputado al servidor de elección popular Carlos Alberto Ospina Díaz, concejal del municipio de Soacha, Cundinamarca, para la época de los hechos, con suspensión en el ejercicio del cargo por 1 mes, y la decisión dictada por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular el 3 de julio de 2025 que la confirmó, se ajustan al ordenamiento jurídico. 203.
De este modo, el estudio integral efectuado por esta Sala permitió verificar que el proceso disciplinario se adelantó dentro del marco normativo aplicable y con pleno respeto de los principios y garantías que orientan el derecho sancionador. 204. Asimismo, se constató que las decisiones adoptadas no adolecen de nulidad ni desconocen lo previsto en la Ley 734 de 2002, la Ley 1952 de 2019, la Ley 2094 de 2021 o el artículo 137 del CPACA En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: DECLARAR ajustada al ordenamiento jurídico la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación dentro del expediente IUS E- 2021-527175 y IUC D- 2021-2087000 que culminó con la providencia dictada por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular el 3 de julio de 2025, en la que se dispuso confirmar la decisión del 18 de noviembre de 2024 proferida por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Facatativá, mediante la cual se declaró responsable disciplinariamente del cargo imputado al servidor de elección popular Carlos Alberto Ospina Díaz, concejal del municipio de Soacha, Cundinamarca, para la época de los hechos, con suspensión en el ejercicio del cargo por 2 meses, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo: COMUNICAR a la Procuraduría General de la Nación, que, ejecutoriada esta decisión, informe al funcionario competente a fin de ejecutar la sanción impuesta y se proceda con el registro de que trata el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019.
Sancionado: Carlos Alberto Ospina Díaz Origen: Procuraduría General de la Nación Rad: 11001-03-15-000-2025-05540-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 Tercero: Ejecutoriada esta providencia ARCHIVAR el proceso dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Magistrado ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.