Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios Demandado: Superintendente Financiero de Colombia - Cesar Attilio Ferrari Tema: Tutela contra acto administrativo –subsidiariedad Sentencia primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Juan de Jesús González Palacios, contra el Superintendente Financiero de Colombia - Cesar Attilio Ferrari de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 10 de junio de 2026, el señor Juan de Jesús González Palacios, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Superintendente Financiero de Colombia - Cesar Attilio Ferrari, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, así como los principios de confianza legítima y libre asociación. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: TUTELAR La protección de mis derechos fundamentales al Debido proceso art 29 CP, la seguridad social art. 48 CP de la libertad de afiliación arts. 13 y 271 Ley 100 de 1993, a la igualdad (art13 CP) a la confianza legítima y seguridad jurídica Artículos 2 y 83 de la Constitución Política.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS o SUSPENDER la Orden Administrativa T- 2026022597-6061646 en lo que impide a CAXDAC administrar las prestaciones del SGP respecto de sus afiliados y ordena una afiliación obligatoria a Colpensiones, por ser violatorio de derechos fundamentales y por fundarse en una ponencia sin fuerza de ley y con violación al debido proceso.
TERCERO: ORDENAR a la Superintendencia Financiera de Colombia SE RESPETE MI VOLUNTAD DE SEGUIR AFILIADO A CAXDAC administradora del sistema general de pensiones tal y como reza en el literal b) del artículo 6 del Decreto 692 de 1994.
CUARTO: ORDENAR a la Superintendencia Financiera de Colombia ABSTENERSE de imponer nuevas medidas que impidan a CAXDAC seguir recaudando y administrando mis cotizaciones de ley 100 de 1993 conforme al marco legal vigente y permitir el ejercicio al debido proceso de cualquier actuación que ella emita. QUINTA: ORDENAR la vinculación de CAXDAC por ser la administradora a la cual me encuentro afiliado.» 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor González Palacios indicó que hace parte de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (en adelante CAXDAC), que es una entidad de seguridad social encargada de administrar los fondos de pensiones y las prestaciones de los aviadores civiles bajo el régimen de prima media.
Explicó que la Ley 100 de 1993 integró expresamente a CAXDAC al Sistema General de Pensiones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de conformidad con el artículo 52 de la referida ley y el Decreto 692 de 1994, que reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993. Además, afirmó que la Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC - CAXDAC al ser de aquellas cajas de previsión social existentes antes del 1º de abril de 1994, que tenía sus propios afiliados por la administración del régimen de los aviadores con ocasión del Decreto 1015 de 1956, la Ley 32 de 1961, y el Decreto 60 de 1973 puede operar como administradora privada del Régimen de Prima Media con Prestación Definida para administrar dicho régimen hasta que esa entidad subsista, mientras no se ordene su liquidación. El actor indicó que el 5 de febrero de 2026, la Delegatura de Pensiones de la Superintendencia Financiera de Colombia profirió la Orden Administrativa T- 2026022597-6061646 mediante la que ordenó a CAXDAC suspender cualquier administración relacionada con el Sistema General de Pensiones, y realizar un traslado obligatorio de sus afiliados a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
En dicho acto administrativo la Superintendencia puntualmente dispuso: «Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Superintendente Delegado para Pensiones (E), en uso de las facultades previstas en el literal (a) del numeral 5 del artículo 326 del EOSF, en el numeral 7o del artículo 11.2.1.4.33 y el numeral 1 del artículo 11.2.1.4.57, ambos del Decreto 2555 de 2010,
ORDENA A LA CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE ACDAC- CAXDAC, proceder a realizar las actividades que se relacionan a continuación: 6.1. Suspender de manera inmediata la práctica ilegal y no autorizada, de conformidad con lo señalado en el numeral 3° de este acto administrativo y se abstenga en lo sucesivo de realizar actividades relacionadas con la administración del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993. 6.2.
En los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente orden, la Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC “CAXDAC” deberá informar a través de su página WEB, de un medio de amplia circulación y de manera individual a cada uno de los aviadores civiles que continúan vinculados con la caja bajo las normas del Sistema General de Pensiones, y a sus empleadores, lo siguiente: a. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 1o de Decreto Ley 1283 de 1994 y 7o del Decreto Ley 1282 de 1994, CAXDAC solo se encuentra legalmente habilitada para administrar el régimen especial de los aviadores civiles. b. Que los aviadores que actualmente se encuentren realizando cotizaciones a CAXDAC, en el evento de que no tengan derecho a percibir una pensión de transición (prevista en el artículo 3 del Decreto 1282 de 1994) o a una pensión especial transitoria (de las que trata el artículo 6o del Decreto 1282 de 1994), serán trasladados a Colpensiones como entidad administradora del Régimen de Prima Media de la Ley 100 de 1993, con el objeto de que sea normalizada su afiliación en el Sistema General de Pensiones. 6.3.
Una vez realizada la des-marcación en el RUAF por parte de CAXDAC y efectuada la afiliación en Colpensiones, el representante legal de la Caja deberá certificar a esta Superintendencia la ejecución de esta actividad, allegando los comprobantes documentales que así lo acrediten. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para dar cumplimiento a lo anterior, CAXDAC deberá efectuar las actividades a que haya lugar de forma coordinada con COLPENSIONES con el fin de mitigar cualquier afectación de los derechos de los afiliados.
De igual manera, CAXDAC deberá informar las actividades llevadas a cabo por la entidad para la normalización de la afiliación de los pilotos civiles de aviación, y remitir los soportes documentales en los que se evidencie el cumplimiento de lo indicado en los numeral 6.1 y 6.2 del presente acto administrativo. La información deberá contener como mínimo los siguientes parámetros: 4.
CAXDAC deberá remitir a esta Superintendencia la información del valor que deberá trasladar a Colpensiones por concepto de bonos A1 o cuotas partes de bonos A2, traslado de aportes o de cualquier otro mecanismo de financiación pensional a que haya lugar y que por competencia debe pagar. Para los anteriores efectos, CAXDAC en los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente orden deberá hacer entrega de un cronograma de trabajo que contemple como mínimo las actividades mencionadas en los numerales precedentes, el cual no podrá exceder de dos meses contados a partir de la notificación del presente acto administrativo.
Finalmente, se considera relevante manifestar que este Despacho se encuentra en total disposición a adelantar las reuniones necesarias con la Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC “CAXDAC” y COLPENSIONES, a efecto de garantizar un adecuado entendimiento de lo señalado en la presente orden administrativa. En la siguiente sesión de Junta Directiva la Caja de Auxilios y de Prestaciones de ACDAC “CAXDAC” deberá proceder con la lectura de esta orden de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3° del Artículo 74 del EOSF.(…)» 3.
Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la libertad de afiliación, a la igualdad, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica. Argumentó que la afectación es directa, actual e inminente, toda vez que la Orden Administrativa T-2026022597-6061646 impone a CAXDAC la obligación de trasladarlo forzosamente a Colpensiones, lo que desconoce su voluntad y su derecho a la libre escogencia de administradora.
Adujo que esta imposición anula la autonomía individual protegida por el artículo 48 de la Constitución Política, el cual garantiza que la seguridad social pueda ser prestada por entidades públicas o privadas. Explicó que los artículos 13 y 271 de la Ley 100 de 1993 protegen la facultad de elegir y permanecer en la entidad administradora de preferencia, por lo que cualquier traslado exige el consentimiento expreso e informado del afiliado.
En consecuencia, reprochó que la Superintendencia Financiera sustituyera su voluntad y ordenara un traslado en su contra, lo que altera de forma abrupta su expectativa pensional y vulnera su debido proceso. Además, señaló que no ha manifestado su voluntad de traslado a ninguna administradora de pensiones y conforme con lo dispuesto por la Superintendencia deberá trasladarse sin escuchar su posición como usuario.
Número de Documento Total de tiempo servido antes el 1/04/1994 Empresa en la que prestó servicios antes de1/04/1994 Total de tiempo cotizado después del 1/04/ 1994 Ultima cotización en CAXDAC Selección de Administradora Administradora Seleccionada Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, manifestó que la Superintendencia Financiera sustentó la supuesta ilegalidad de CAXDAC en la ponencia técnica y en el Acta 002 de 2025 expedida por la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media.
Sin embargo, advirtió que dicho órgano (integrado exclusivamente por entidades públicas del orden nacional, conforme al Decreto 2380 de 2012) carece de facultades legislativas; por consiguiente, sus conceptos constituyen meros criterios auxiliares que no son vinculantes para CAXDAC ni tienen la entidad normativa para suprimir derechos legítimamente adquiridos.
Asimismo, destacó que la habilitación legal de CAXDAC para administrar pensiones ha sido avalada pacíficamente por la jurisprudencia. Para ello, invocó decisiones de la Corte Constitucional (tales como las sentencias SU-891 de 2007, C-179 de 1997, C-191 de 2006, C-056 de 2010 y C-228 de 2011), así como la providencia proferida por el Consejo de Estado en febrero de 2020 (rad. 11001-03-24-000-2005-00068-01), las cuales reconocen a la Caja como una entidad plenamente autorizada para operar y administrar prestaciones dentro del sistema pensional.
Finalmente, para acreditar la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio frente a un perjuicio irremediable, el actor advirtió que el mecanismo judicial ordinario ya fue activado. En este sentido, precisó que cursa una demanda de nulidad simple promovida por el señor Jairo Toro Meneses contra la misma orden administrativa. A su juicio, esta circunstancia supera el requisito de subsidiariedad, dado que el medio ordinario de defensa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya fue activado por un tercero. Adicionalmente, indicó que el 6 de febrero de 2026, CAXDAC presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado contra la Superintendencia Financiera de Colombia y la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (integrada por los ministerios del Trabajo, de Hacienda y Crédito Público, y de Salud, así como por la UGPP y Colpensiones).
Explicó que dicha acción tiene como propósito anular la ponencia que sirvió de fundamento a la decisión adoptada por la Superintendencia. 4. Trámite previo Inicialmente la solicitud de amparo fue presentada ante el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá. No obstante, mediante providencia del 10 de junio de 2026 declaró su falta de competencia para conocer de la solicitud de amparo y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado.
En atención a dicha determinación, y con el fin de garantizar la celeridad y eficacia que orientan el trámite de tutela, mediante auto del 19 de junio de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes, a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en calidad de terceros con interés a quienes remitió copia de la demanda. 5.
Oposición La Superintendencia Financiera de Colombia solicitó, en primer término, la remisión del expediente al Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá en aplicación de la regla de reparto sobre tutelas masivas (artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1069 de 2015). Explicó que dicho despacho fue el primero en conocer una acción con identidad de partes, Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa y objeto, originada en la expedición de la Orden Administrativa T-2026022597- 6061646, la cual dispuso que CAXDAC debía suspender la administración del Sistema General de Pensiones y trasladar a sus afiliados a Colpensiones.
En cuanto al fondo del asunto, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo por incumplimiento del principio de subsidiariedad, pues la orden cuestionada es un acto administrativo de carácter particular (expedido en ejercicio de facultades preventivas según el artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), cuyo debate de legalidad corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Destacó que dicho mecanismo es idóneo y eficaz, al punto que ya fue activado mediante demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y de nulidad simple, promovidas por CAXDAC y por un tercero, respectivamente. Finalmente, desvirtuó la existencia de un perjuicio irremediable. Precisó que la medida no tiene naturaleza sancionatoria sino preventiva, orientada a conjurar una situación carente de cobertura legal para proteger los derechos pensionales de los afiliados.
Concluyó que los plazos otorgados para normalizar la afiliación descartan la inminencia, urgencia y gravedad de un daño que justifique la intervención excepcional del juez de tutela. 6. Intervención de los terceros con interés La Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) coadyuvó la acción y se adhirió a la totalidad de las pretensiones del actor.
Solicitó suspender la orden de la Superintendencia Financiera como medida provisional, con fundamento en que el traslado forzoso a Colpensiones genera un perjuicio irremediable al crear una «barrera de retorno» que impediría a los afiliados regresar a la caja. Sostuvo que la orden administrativa es ilegal, viola la libertad de elección y desconoce que, desde la Ley 100 de 1993, CAXDAC opera legítimamente como administradora del Régimen de Prima Media (caja cerrada) para sus afiliados históricos.
Advirtió que la ejecución de la medida perjudica gravemente a los aviadores y pone en riesgo la sostenibilidad del sistema por las siguientes razones: (i) Afectación financiera: Interrumpe abruptamente la estructura de financiación (bonos pensionales, cuotas partes, cálculos actuariales y aportes) sin establecer un mecanismo legal de transferencia, omitiendo además un estudio de impacto fiscal previo.
(ii) Pérdida de tiempos no cotizados: A diferencia de Colpensiones, CAXDAC computa periodos trabajados en empresas que no aportaron, cubriéndolos con recursos propios. Con el traslado, los afiliados tendrían que acudir a procesos judiciales para reclamar esos tiempos. (iii) Desmejora en la calificación de invalidez: Los aviadores perderían el derecho a ser evaluados por una junta médica especializada en su profesión y pasarían a juntas regionales ordinarias que podrían aplicar criterios generales y reducir el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Riesgo operativo: La complejidad de las historias laborales del sector aeronáutico y el alto volumen de usuarios de Colpensiones incrementarían las demoras en el reconocimiento de las prestaciones.
(v) Confesión de incompetencia mediante proyecto normativo: Destacó una publicación de un proyecto de decreto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público orientado a reglamentar la conmutación pensional total entre CAXDAC y Colpensiones. A su juicio, la promoción de este proyecto normativo por parte del Gobierno evidencia que la Superintendencia Financiera carecía de facultades legales para ordenar traslados masivos a través de una simple orden administrativa.
(vi) Antecedente de suspensión: Puso de presente que, en un trámite de acción de tutela con identidad fáctica y jurídica, la jurisdicción constitucional ya concedió una medida cautelar idéntica. Sobre el particular, aportó auto del 23 de junio de 2026, dictado dentro del expediente con radicado 053763112001-2026-10193-00 (promovido por el señor Juan Manuel Giraldo Ángel contra la Superintendencia Financiera), en el cual el Juzgado Civil con Conocimiento en Procesos Laborales del Circuito Judicial de La Ceja (Antioquia) resolvió decretar como medida provisional la suspensión temporal del traslado a Colpensiones.
En esa oportunidad, la autoridad judicial sustentó dicha decisión al encontrar acreditada, prima facie, la necesidad de adoptar la medida cautelar «con el fin de evitar que se materialice un perjuicio que pueda tornar ineficaz la decisión que eventualmente se adopte en el presente trámite constitucional». Por su parte, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) solicitó la improcedencia del amparo por falta de subsidiariedad, al advertir que el accionante no agotó el trámite administrativo previo.
Precisó que el actor no se encuentra afiliado a dicha administradora (pues registra un estado de trasladado a otro fondo) y que no existe evidencia ni radicado de ninguna solicitud o petición interpuesta por él ante la entidad. Finalmente, aclaró que carece de competencia funcional y administrativa para pronunciarse sobre la suspensión o validez de la Orden Administrativa expedida por la Superintendencia Financiera.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cuestión preliminar de la solicitud de medida cautelar En el presente asunto, la parte actora solicitó como medida provisional que se ordene la suspensión inmediata de los efectos del acto administrativo cuestionado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, cuyo propósito es evitar la consumación de un perjuicio irremediable o la agravación de la vulneración de los derechos fundamentales mientras se adopta una decisión de fondo, la Sala se abstiene de emitir un pronunciamiento mediante auto separado sobre la medida solicitada, en atención a que el proceso se encuentra en etapa de fallo, razón por la cual la decisión correspondiente será adoptada en la presente sentencia. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si la Superintendencia Financiera de Colombia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, así como los principios de confianza legítima y libre asociación invocados por el señor Juan de Jesús González Palacios, mediante la expedición del acto administrativo que dispuso que CAXDAC debía suspender de manera inmediata la práctica ilegal y no autorizada, de conformidad con lo señalado en el numeral 3° de este acto administrativo y se abstenga en lo sucesivo de realizar actividades relacionadas con la administración del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, dado que esta se dirige contra un acto administrativo de carácter particular, sobre el cual cursa medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho y de simple nulidad. Para resolver el asunto, la Sala se referirá al requisito general de subsidiariedad y la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio frente al acto administrativo proferido por la Superintendencia Financiera.
Previo a pronunciarse sobre el fondo del asunto, la Sala analizará la solicitud de coadyuvancia propuesta por CAXDAC. Sobre la solicitud de coadyuvancia En relación con la calidad de coadyuvante en que acude la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC), la Sala anota que, en los términos de la sentencia T-1062 de 2010, «la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia».
Asimismo, el inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prevé que, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud. Sin embargo, en el presente caso la Sala advierte que la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) ya fue vinculada al presente trámite, en calidad de tercera con interés, desde el auto admisorio del 19 de junio de 2026, por lo que su intervención fue tenida en cuenta y, por ende, no se advierte necesario tenerlo como coadyuvante.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del requisito general de la subsidiariedad1 y la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio Dentro de los requisitos generales de procedencia se encuentra el de subsidiariedad, consistente en «(…) (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…)».
Dicho requisito consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la Ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en estos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
Ahora, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Para el caso concreto, es preciso hacer referencia al requisito general de la subsidiariedad como presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, porque existen medios ordinarios de defensa judicial para controvertir las decisiones de la administración. Para la Corte Constitucional, el principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado que «permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos»2. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para superar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada 1 Sentencia T-375 de 2018, Corte Constitucional. 2 Sentencia T-603 de 2015;
Sentencia T-580 de 2006, Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, la Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad3: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En cuanto a la primera hipótesis, que se refiere a la idoneidad del medio de defensa judicial al alcance del afectado, se tiene que esta no puede determinarse en abstracto, sino que, por el contrario, la aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto concreto4. El análisis particular resulta necesario, pues en éste podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.
En cuanto a la segunda hipótesis, cabe anotar que su propósito no es otro que el de conjurar o evitar una afectación inminente y grave a un derecho fundamental. De este modo, la protección que puede ordenarse en este evento es temporal, tal y como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Así mismo, dicha excepción al requisito de subsidiariedad exige que se verifique: (i) una afectación inminente del derecho (elemento temporal respecto del daño);
(ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir el perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio (grado o impacto de la afectación del derecho); y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo5. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de estos en el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados.
Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva. De este modo, cuando el amparo es promovido por personas que requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a partir de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos6.
Del incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto El actor alega que la orden administrativa 2026022597-001-000 dictada por la Superintendencia Financiera de Colombia desconoció la afectación causada en tanto la orden impartida obliga a CAXDAC a efectuar su traslado a Colpensiones bajo una afiliación obligatoria a esa administradora en contra de su voluntad, lo que desconoce 3 Sentencia T-662 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 4 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha establecido que “el medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales.
Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”. Sentencia T – 040 de 2016. 5 Sentencias: T – 225 de 1993, T – 789 de 2003, entre otras, Corte Constitucional. 6 Sentencias T-401 de 2017; T-163 de 2017; T-328 de 2011; T-456 de 2004; T-789 de 2003, T-136 de 2001, entre otras, Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el derecho fundamental a la libre escogencia y afiliación respecto a la administradora de pensiones a la cual desea pertenecer. Sin embargo, la Sala advierte que la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el ordenamiento jurídico prevé un medio de defensa idóneo y eficaz para controvertir la legalidad de los actos administrativos, escenario en el que además existe la facultad de ejercer medidas cautelares de urgencia de conformidad con el artículo 229 del CPACA7.
Dichos mecanismos no solo permiten cuestionar de fondo la validez del referido acto administrativo, sino que habilitan al demandante a solicitar, desde el momento de presentación de la demanda, medidas cautelares que ordenen la suspensión provisional de los actos administrativos mientras se resuelve el fondo del asunto. Con ello, se busca una protección judicial oportuna y efectiva que hace innecesaria la intervención del juez constitucional.
Aunado a lo anterior, se advierte que dichos medios de control ya fueron activados y se encuentran en trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por un lado, cursa una demanda de nulidad simple interpuesta por un tercero y, por el otro, la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es precisamente en estos escenarios judiciales donde se deberá analizar la legalidad del acto y definir la procedencia de su suspensión provisional, procesos en los cuales el accionante cuenta con plena legitimación para intervenir en defensa de sus intereses. Además, es necesario destacar que el actor tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia excepcional de la solicitud de amparo como mecanismo transitorio, pues aunque mencionó que el cambio de administradora de pensiones lo afectaría de manera irreparable, de la contestación de Colpensiones es claro que a la fecha dicho traslado no se ha efectuado, por lo que será el juez natural de la causa quien defina si es procedente o no lo dispuesto en el referido acto administrativo, lo cual implica per se que se refiera a si hay lugar o no al traslado de los afiliados, entre ellos el actor.
En consecuencia, se observa que en el caso objeto de debate no procede la tutela como mecanismo transitorio, porque no se argumentó de qué forma el medio de control no es el idóneo y eficaz. En suma, en el presente caso la acción de tutela no es procedente por falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad y, en todo caso, no se advierte una actuación vulneradora de derechos fundamentales por la parte demandada, que haga procedente el amparo solicitado de manera excepcional y en esa medida se declarará improcedente la solicitud de amparo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04470-00 Demandante: Juan de Jesús González Palacios 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Juan de Jesús González Palacios contra la Superintendencia Financiera de Colombia, acorde con las consideraciones expuestas. 2. Negar la solicitud de coadyuvancia elevada por la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) de conformidad con lo expuesto. 3.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VEL Á SQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO