Micelio
50001233300020160022301Consejo de Estado · Sección Tercera (Subsección B)Sentencia2024-10-03

Radicación interna: 71907 · LEY 1437 REPETICION

Ponente: Fredy Hernando Ibarra Martínez

Actor: Municipio De Villavicencio·Demandado: Carlos Alirio Gómez Villaraga

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025). Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Demandante: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Demandado: CARLOS ALIRIO GÓMEZ VILLARRAGA Medio de control: REPETICIÓN Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – PRUEBA DE LA CALIDAD DEL AGENTE Síntesis del caso: se dirige la demanda en contra del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, de quien se afirma fue alcalde del Municipio de Villavicencio, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable, a título de culpa grave, con ocasión de la condena impuesta en contra del ente territorial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 50001-33-31-003-2011-00253-01 y en el cual se anuló de manera parcial el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2006 que, entre otros aspectos, declaró la insubsistencia del nombramiento del señor César Alexis Cifuentes Marín en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones de dicho ente territorial.

La Sala confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 en contra de la sentencia del 25 de julio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta2 mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: No CONDENAR en COSTAS y AGENCIAS EN DERECHO al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta diligencia.

TERCERO: En firme esta providencia, vuelva el expediente al Juzgado de origen para continuar con el trámite correspondiente, predio DESANOTACIÓN en los libros respectivos” (fl. 18 del PDF “025Sentencia anti” índice 18 SAMAI de la primera instancia - mayúsculas sostenidas y negrillas del original). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 29 de marzo de 20163, el Municipio de Villavicencio (Meta) por intermedio de apoderado judicial promovió el medio de control de repetición en contra del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga4 con las siguientes pretensiones: 1 Índice 44 SAMAI de la primera instancia. 2 Índice 39 SAMAI de la primera instancia. 3 Fl. 100 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 4 Fls. 3 a 16 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 2 “PRIMERO: DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsable al señor CARLOS ALIRIO GÓMEZ VILLARRAGA, de los perjuicios económicos ocasionados al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - NIT: 892099324-3, Entidad condenada administrativamente por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO con fecha de 15 de marzo de 2013 y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META con fecha el 16 de diciembre de 2014, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 50001-33-31- 003-2011-00253.

SEGUNDA. CONDENAR al señor CARLOS ALIRIO GÓMEZ VILLARRAGA a cancelar la suma de MIL DOSCIENTOS MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE. ($1.200.839.386,00) a favor del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO; que pagó esta Entidad al demandante CESAR ALEXIS CIFUENTES MARÍN para hacer efectiva la condena proferida por El Tribunal Administrativo del Meta.

TERCERA: Que las sumas así causadas devengarán los intereses previstos en el artículo 192 de la ley 1437 de 2011 (Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), y se ejecutará en los términos establecidos en el artículo antes mencionado. CUARTA: Condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A en concordancia con el artículo 365 del C.G.P.” (fl. 3 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI - mayúsculas fijas y negrillas del texto original). 2.

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio (Meta), en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 50001-33-31-003-2011-00253, el 15 de marzo de 2013 dictó sentencia que fue confirmada el 16 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Meta y en la cual resolvió: i) anular de manera parcial el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2006, en concreto, la declaración de insubsistencia del nombramiento del señor César Alexis Cifuentes Marín en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones del Municipio de Villavicencio; ii) ordenar al ente territorial a reintegrar al señor César Alexis Cifuentes Marín al cargo que ocupaba en el momento de su retiro o a otro empleo con funciones afines y remuneración igual o superior y, iii) condenar a la administración municipal a reconocer y pagar al señor César Cifuentes todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento del retiro de su servicio hasta cuando fuera efectivamente reincorporado. 2) En cumplimiento de la anterior decisión, el Municipio de Villavicencio mediante Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 3 Resolución no. 1100-56-14-1429 del 3 de septiembre de 2015 reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por el señor César Alexis Cifuentes Marín por la suma de $980.241.021; asimismo, por Resolución no. 1100-56- 14-1710 del 30 de octubre de 2015 y modificada a través de acto administrativo no. 1100-56-14-1812 del 13 de noviembre de 1015 liquidó los intereses moratorios causados por valor de $149.507.663. 3) Como fundamentos jurídicos de la demanda, la parte actora invocó el artículo 90 de la Constitución Política, así como también lo dispuesto por la Ley 678 de 2001. 4) La demandante adujo que la conducta del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, quien para la época de los hechos fungió como alcalde encargado del Municipio de Villavicencio (Meta) a raíz de la suspensión del burgomaestre Germán Chaparro Carillo, es “gravemente culposa” por el hecho de haber expedido el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2006, el cual fue anulado por la justicia contencioso administrativo por “falsa motivación y violación de la Ley de Garantías Electorales – Ley 996 de 2005”5. 3.

Contestación de la demanda 1) La demanda de la referencia fue admitida el 21 de junio de 20196 (fls. 157 a 158 cdno. ppal.), providencia en la que se ordenó la notificación personal del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, quien fue notificado por emplazamiento y se encuentra representado por curador ad litem7. 2) Mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 20238, el curador ad litem del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga se opuso a las súplicas de la demanda, manifestó que no le constaban los hechos y se atuvo a lo que se probara en el proceso. 5 Fl. 14 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 6 Fls. 106 a 107 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 7 El Municipio de Villavicencio refirió que el demandado podía ser notificado en la calle 40 No. 33-64 de la ciudad de Villavicencio, sin embargo, toda vez que la oficina de correos devolvió los oficios porque el accionado no vivía en dicha dirección, el ente territorial manifestó que no conocía el lugar de domicilio del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, de modo que el a quo ordenó su emplazamiento (PDF “5_AUTOORDENAEMPLAZAMIENTO_EMPLAZAMIE” índice 9 SAMAI de la primera instancia), lo cual se hizo el 13 de abril de 2023 en el registro nacional de personas emplazadas (índice 13 SAMAI de la primera instancia) de conformidad con los artículos 200 del CPACA y 108 del CGP, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 2213 de 2022 (índice 15 SAMAI de la primera instancia). 8 Índice 26 SAMAI de la primera instancia. Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 4 4.

Trámite en primera instancia El a quo, en atención a lo dispuesto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, por auto del 30 de abril de 20249 decidió sobre las pruebas solicitadas por la parte demandante, fijó el litigio10 y corrió traslado para alegar de conclusión. 5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 25 de julio de 2024 (índice 39 SAMAI de la primera instancia) negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se acreditó la condición de exservidor público del demandado y, aun si en gracia en discusión se tuviera al señor Carlos Alirio Gómez Villarraga como exalcalde encargado del Municipio de Villavicencio11, lo cierto es que no se probó que actuó con dolo o culpa grave, con fundamento en los siguientes argumentos: 1) La parte demandante adujo que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fue alcalde encargado del Municipio de Villavicencio, empero, no allegó ninguna prueba para demostrar dicha circunstancia y, aunque en las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 50001-3331-003-2011-00253-01 se hizo alusión a que el Decreto 003 de 2006 fue suscrito por Gómez Villarraga, no lo es menos que las mismas no eran suficientes para acreditar la calidad de aquel como funcionario de la entidad. 2) Sin perjuicio de lo anterior, si en gracia de discusión se tuviera por acreditado que el demandado fue alcalde encargado del Municipio de Villavicencio, lo cierto es que no de demostró su responsabilidad; el ente territorial se limitó a aportar las sentencias judiciales en las que solo se anuló de manera parcial el Decreto 003 de 2006, sin embargo, no es posible establecer de las providencias ni el dolo ni la culpa grave del accionado, pues, “las conclusiones frente a la legalidad del acto administrativo, y que 9 Índice 30 SAMAI de la primera instancia. 10 En concreto, señaló que este se circunscribía a lo siguiente: ¿Se reúnen los requisitos y presupuestos para declarar responsable a CARLOS ALIRIO GÓMEZ VILLARRAGA, a título de culpa grave, del detrimento patrimonial generado por el pago de la condena impuesta al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, con ocasión del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por CÉSAR ALEXIS CIFUENTES MARÍN, identificado con el radicado 50001 33 31 003 2011 00253 00? (fl. 7 del PDF “021AUTODECIDE_DECIDE” índice 30 SAMAI de la primera instancia). 11 Es pertinente poner de presente que la magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez aclaró su voto para precisar que era suficiente motivo para negar las pretensiones de la demanda la ausencia de prueba respecto de la condición de exservidor público del demandado, pues, no se aportó ni el Decreto 033 de 2006 -cuya nulidad provocó la condena del municipio- ni otra prueba que demostrara que fue alcalde del ente territorial (índice 40 SAMAI de la primera instancia).

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 5 tienen que ver con vicios en la interpretación del funcionario y su desconocimiento respecto de prohibiciones por la vigencia de la Ley de garantías, no permiten valorar efectivamente el comportamiento del demandado, identificar su intención, conocimiento y grado de actuación, pues el juicio en sede de nulidad y restablecimiento del derecho se centra únicamente en el acto administrativo, y no en la responsabilidad del funcionario”12. 3) Aunado a lo anterior, la revisión de las decisiones judiciales dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho da cuenta que la administración municipal dictó el Decreto 003 de 2006 en cumplimiento de un fallo de tutela y, toda vez que no se cuenta con más pruebas, no es posible efectuar un verdadero análisis de la motivación de dicho acto administrativo ni mucho menos señalar que el demandado actuó de manera negligente, con una inexcusable interpretación errónea o mucho menos con dolo. 4) Para que las presunciones de dolo y culpa grave puedan operar se requiere de un mínimo probatorio que respalde las inferencias sujetadas a las mismas porque no se trata de una atribución automática de responsabilidad y, en el caso objeto de análisis, no es posible concluir que los supuestos de hecho de las presunciones se encuentren plenamente demostrados. 5) Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por estimar que la acción de repetición es un proceso en el cual se ventila un interés público. 6.

Recurso de apelación La parte actora (índice 44 SAMAI de la primera instancia) solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, con apoyo en el siguiente razonamiento: 1) Del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho y, en especial, de las sentencias condenatorias se tiene que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fue el alcalde municipal que firmó el Decreto 033 de 2006 por medio del cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor Cifuentes Marín en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones de Villavicencio y, en ese sentido, la sola comparación de los nombres y números de cédula de ciudadanía entre el aquí demandado y la persona que firmó el acto administrativo anulado da cuenta que se trata de la misma persona. 12 Fl. 14 de la sentencia impugnada, índice 39 SAMAI de la primera instancia. Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 6 2) De igual manera, se demostró que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga “desconoció el contenido de la Ley 678 de 2001, artículo 5, esto es, actuó con dolo, pues resulta evidente que cuando el accionado suscribió el acto administrativo de insubsistencia, era consciente de lo que estaba haciendo, de las consecuencias jurídicas de su actuar, que estaba separando de su cargo, no a cualquier funcionario, sino al Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones de Villavicencio (….) La excusa de que lo hizo en cumplimiento de una orden emanada de una acción de tutela, no es tampoco de recibo, pues el exalcalde y aquí accionado, sabía que estaba bajo el imperio de la ley de garantías, ley que no permite movimientos de personal ni presupuestales, con la finalidad de evitar que dichos actos afecte o beneficie a un aspirante político determinado, por tanto es palmario que SÍ quería actuar en dicho sentido, es decir, firmar el acto administrativo de insubsistencia, fue su voluntad, su querer”13. 3) Por su parte, si se considera que el demandado no actuó con dolo sino con culpa grave, esta se encuentra demostrada porque, precisamente, el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho anuló de manera parcial el acto administrativo por existir una violación directa de la ley de garantías, el cual se concreta en una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 4) Las presunciones de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 son de carácter legal, por tanto admiten prueba en contrario y quien tiene que desvirtuarlas es el funcionario o exfuncionario demandado; en consecuencia, toda vez que el accionado no invocó causal alguna para desvirtuar las presunciones, le asiste responsabilidad patrimonial. 7.

Actuación surtida en segunda instancia 1) En providencia del 6 de diciembre de 2024 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, durante el término de ley, el Ministerio Público rindió concepto en el cual deprecó la confirmación de la sentencia impugnada (índice 10 SAMAI), las partes por su parte guardaron silencio. 2) El 4 de febrero de 2025 (índice 11 SAMAI) ingresó el expediente al despacho para dictar sentencia, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 13 Fl. 5 del PDF “027_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION”, índice 44 SAMAI de la primera instancia. Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 7 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) prelación de fallo, 2) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 3) análisis del caso, 4) conclusión, y, 5) condena en costas. 1. Prelación de fallo En la actualidad, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado conoce de procesos que entraron para fallo con anterioridad, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en el turno estricto en el cual pasaron los expediente al despacho, no obstante, el artículo 18 también autoriza la modificación de la cronología de turno según “la naturaleza del asunto”14, de igual manera, el artículo 63 A de la Ley 270 de 199615 permitió que las denominadas altas cortes y los tribunales establecieran un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. En este asunto sometido a consideración de la Sala, el objeto del litigio corresponde a una repetición en contra de un supuesto exfuncionario público, tema que en virtud de su naturaleza la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sesión y en el acta no. 15 del 5 de mayo de 200516 consideró que debía dársele prelación, motivo por el cual, con fundamento en las normas previamente citadas y la referida acta, la Subsección se encuentra habilitada para emitir fallo de manera anticipada. 14 El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 preceptúa: “ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS.

Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social (…).”. 15 El artículo 16 A, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, prevé: “Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.

Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación (…) Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia (…)”. 16 Mediante la cual la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los eventos de repetición podían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 8 2. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) Presentada la demanda de manera oportuna17, el objeto de la controversia planteada consiste en determinar si se reúnen los requisitos necesarios para atribuirle responsabilidad patrimonial personal, a título de repetición, al señor Carlos Alirio Gómez Villarraga con ocasión de la expedición del Decreto 033 del 16 de febrero de 2006 mediante el cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela y -entre otros aspectos- se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor César Alexis Cifuentes Marín como Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones del Municipio de Villavicencio18; este acto administrativo fue parcialmente anulado en sentencia emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual la entidad demandante fue obligada a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el servidor afectado con el mencionado acto. 2) Para lo anterior, la Sala verificará si los elementos objetivos de la acción de repetición se hallan acreditados y, posteriormente, si se encuentra demostrado el supuesto de hecho para que opere la presunción alegada y que llevaron a la causación del daño antijurídico por el cual el Municipio de Villavicencio tuvo que pagar perjuicios en favor de un tercero y, si como consecuencia de ello se le debe reembolsar las sumas de dinero que aduce en su momento pagó. 3) Sobre esto último, se advierte que en la demanda solo se alegó la presunción de culpa grave19 y, si bien es cierto el tribunal de primera instancia la estudió de manera indistinta junto con las presunciones de dolo, lo cierto es que no se puede cambiar la causa para pedir del medio de control judicial de repetición, pues, hacerlo vulnera el derecho de contradicción y defensa de la parte contraria, en consecuencia, de 17 El literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en dicho código.

En este caso concreto, la sentencia dictada en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no. 2011-00253-01 por la cual se declaró la nulidad parcial del Decreto no 033 del 16 de febrero de 2016 quedó ejecutoriada el 29 de enero de 2015 (fl. 57 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI), de manera que el término de los 10 meses previstos en el artículo 192 del CPACA vencía el 29 de noviembre de 2015, el último pago que se acredita en el expediente, lo cual será explicado en apartes posteriores, se realizó el 23 de noviembre de 2015, esto es, antes del vencimiento del plazo máximo para pagar, de modo que el cómputo del plazo se hará a partir del 24 de noviembre de 2015, de manera que el medio de control debía presentarse a más tardar el 24 de noviembre de 2017 y como fue radicada el 29 de marzo de 2016 (fl. 100 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI), lo fue dentro del término establecido en la norma procesal para el efecto. 18 Es pertinente precisar que el objeto de la controversia es conforme lo expuesto en la demanda. 19 Tanto así que en la fijación del litigio se indicó que solo se estudiaría la culpa grave del demandado, sobre esto último, es pertinente destacar que la parte demandante no especificó a que causal de culpa grave se refería del artículo 5 original de la Ley 678 de 2001.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 9 encontrarse probados los elementos objetivos para la procedencia de la repetición, la Sala solo analizará la existencia de la culpa grave. 4) En ese sentido las pretensiones de la demanda serán negadas porque no se demostró la calidad de exagente del demandado. 3.

Análisis del caso 3.1 Generalidades de la acción de repetición El artículo 90 superior prevé que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño debe repetir contra su agente cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este20, de igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en la Ley 1437 de 2011 y en la Ley 678 de 2001.

En tal virtud la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición, a saber: i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular; ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, iii) la calidad de agente estatal de los demandados y, iv) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena. 3.2 La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio Para la Sala no hay duda de la existencia de una condena judicial impuesta en contra de la parte demandante consistente en pagar una suma de dinero, pues, obra en el expediente la copia de la sentencia del 16 de diciembre de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta21 en el proceso no. 50001-33-31-00-2011-00253-01 que, en segunda instancia, confirmó la sentencia proferida del 15 de marzo de 2013 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio22 que declaró la nulidad parcial del Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2016 en cuanto a la declaración de insubsistencia en el nombramiento del señor César Alexis Cifuentes Marín en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de la Secretaría de Comunicaciones del Municipio de Villavicencio y, en consecuencia, dispuso que aquel debía ser reintegrado al cargo que 20 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “…en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”. 21 La cual reposa en folios 44 a 55 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 22 Visible en folios 17 a 40 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 10 ocupaba para el momento de su retiro o a otro empleo con funciones afines y remuneración igual o superior, asimismo, se ordenó que el ente territorial debía reconocer y pagar al señor César Alexis Cifuentes Marín todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde su retiro hasta su efectivo reintegro. 3.3 La acreditación del pago Respecto del pago de la condena, la actuación se soporta en los siguientes documentos: 1) Resolución no. 100-56-14-1429 del 3 de septiembre de 2015, por medio de la cual la Secretaría de Desarrollo Institucional del Municipio de Villavicencio en cumplimiento de la sentencia dictada el 16 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Meta, dispuso el pago de mil ciento cincuenta y cuatro millones ochocientos cuarenta mil trescientos veintiún pesos ($1.154.840.321) en favor del señor César Alexis Cifuentes Marín por concepto de salarios y prestaciones sociales, aportes a pensión, salud y parafiscales23. 2) Orden de pago no. 7331 suscrita por la secretaría de hacienda y la directora de contabilidad del Municipio de Villavicencio, en el cual consta que el 15 de septiembre de 2015 se canceló “los salarios, prestaciones sociales, seguridad social y parafiscales decretados por sentencia judicial no. 50-001-33-31-003-2011-00253-01 en favor de César Alexis Cifuentes Marín (…) giro al abogado Miguel Piñeros Rey”24 por valor de $980.241.021, suma de dinero que se pagó luego de la deducción por retención en la fuente. 3) Comprobante de egreso no. 9659 del 24 de septiembre de 2015, a través del cual la tesorera municipal señaló que en cumplimiento de la sentencia judicial dictada en el 23 En concreto, en la resolución se dispuso que: i) $927.924.621 se pagaran al señor César Alexis Cifuentes Marín, a través de su apoderado, por concepto de salarios y prestaciones sociales; ii) $29.020.500 se giraran al fondo de pensiones para el cual cotizaba el César Alexis Cifuentes Marín y correspondían a las deducciones del empleado; iii) $23.295.900 se pagaran a Famisanar por concepto de aportes a salud; iv) $69.589.500 se giraran al fondo de pensiones para el cual cotizaba el César Alexis Cifuentes Marín y correspondían a los aportes del empleador, v) $49.326.700 que corresponden a los aportes a salud por parte del empleador y, vi) $55.683.100 se giraran a las entidades correspondientes que reciben los recursos por concepto de parafiscales (fls. 58 a 67 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 24 Fl. 72 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 11 expediente no. 50-001-33-31-31-2011-00253-01 se pagó la suma de novecientos ochenta millones doscientos cuarenta y un mil veintiún pesos ($980.241.021)25. 4) Resolución no. 1100-56-14-1710 del 30 de octubre de 2015 suscrita por la Secretaría de Desarrollo Institucional del Municipio de Villavicencio, por medio del cual se “ordena girar (…) el monto de ciento cuarenta y nueve millones quinientos siete mil seiscientos sesenta y tres pesos m/cte ($149.507.663), por concepto de intereses moratorios en el periodo comprendido entre el 30 de enero al 23 de septiembre de 2015”26. 6) Resolución no. 1100-56-14-1812 del 13 de noviembre de 2015 suscrita por la Secretaría de Desarrollo Institucional del Municipio de Villavicencio por la cual se modifica la Resolución no. 1100-56-14-1710 del 30 de octubre de 2015, para precisar que de los ciento cuarenta y nueve millones quinientos siete mil seiscientos sesenta y tres pesos m/cte ($149.507.663) que se pagaran por intereses moratorios “se descontaran al demandante la suma de doscientos dieciséis mil ochocientos pesos m/cte ($216.800) y serán girados a la sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías Porvenir”27, de modo que a aquel le será reconocida la suma de ciento cuarenta y nueve millones doscientos noventa mil ochocientos sesenta y tres pesos ($149.290.863). 7) Orden no. 9765 del 23 de noviembre de 2015 suscrita por la secretaría de hacienda y la directora de contabilidad del Municipio de Villavicencio, en la cual se deja constancia que en dicha fecha se pagó al señor César Alexis Cifuentes Martín a través de su apoderado, la suma de ciento cuarenta y nueve millones doscientos noventa mil ochocientos sesenta y tres pesos ($149.290.863)28. 8) Orden no. 9766 del 23 de noviembre de 2015 suscrita por la secretaría de hacienda y la directora de contabilidad del Municipio de Villavicencio, en la cual se deja constancia que en dicha fecha se pagó al fondo de pensiones y cesantías Porvenir SA la suma de la suma doscientos dieciséis mil ochocientos pesos m/cte ($216.800)29. 9) Los elementos antes reseñados, en su conjunto, constituyen elementos idóneos y suficientes para demostrar que se pagó al beneficiario de la sentencia dictada en el 25 En el comprobante de egreso se específica que se pagó la suma de $927.924.621 a través de cheque que se consignó en la cuenta de ahorros de Bogotá del apoderado del demandante, mientras que el resto de dinero se giró al fondo de pensiones y autoridad promotora de salud correspondientes (Fl. 70 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI). 26 Fls. 74 a 78 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 27 Fls. 81 a 83 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 28 Fl. 84 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI. 29 Fl. 85 del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 12 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 2011-00253-01 el monto de novecientos ochenta millones cuatrocientos cincuenta y siete mil cuatrocientos veintiún pesos ($980.457.821)30 que corresponden a los salarios, prestaciones sociales y aportes a parafiscales a los cuales fue condenado el ente territorial. 10) Por su parte, en relación con la suma dineraria equivalente a ciento cuarenta y nueve millones doscientos noventa mil ochocientos sesenta y tres pesos ($149.290.863) cuyo pago asumió la entidad demandante por concepto de intereses moratorios por el cumplimiento de la condena judicial, desde ya debe precisarse que en caso de encontrarse acreditada la responsabilidad patrimonial personal del demandado, no se incluirá en los valores objeto de reembolso por cuanto los intereses moratorios no son imputables al aquí demandado sino al deudor que no satisfizo la obligación en forma oportuna31. 3.4 La condición de agente estatal del demandado 1) El Tribunal Administrativo del Meta consideró que el ente territorial demandante no acreditó que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fungió como alcalde del Municipio de Villavicencio y, por ende, no se acreditó su condición de exservidor público. 2) La parte actora en el recurso de apelación estima que sí se encuentra acreditada la calidad del demandado, pues, así lo refieren las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 2011-00253-01, además, aduce que en el expediente de la referencia se aportó el acto administrativo que fue anulado de manera parcial, esto es, el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2016. 3) Sobre el particular, la Sala encuentra que, contrario a lo dicho por la demandante, no se acreditó que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fue alcalde del Municipio de Villavicencio, tal como se explica a continuación: a) El examen de las escasas pruebas obrantes en el proceso de la referencia, da cuenta que en relación con la persona que profirió el acto administrativo anulado, aunque la parte actora afirma que en el plenario reposa el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2016, lo cierto es que no fue allegado ni tampoco fue solicitado como 30 Que corresponden a la suma de novecientos ochenta millones doscientos cuarenta y un mil veintiún pesos ($980.241.021) pagada el 15 de septiembre de 2013, más el valor de doscientos dieciséis mil ochocientos pesos m/cte ($216.800) pagado el 23 de noviembre de 2015. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de mayo de 2011, expediente número 37.419, MP Danilo Rojas Betancourt; sentencia del 31 de mayo de 2024, expediente número 53.480, MP Fredy Ibarra Martínez, entre otras.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 13 prueba32, mientras que los demás elementos materiales probatorios se limitan a las sentencias dictadas en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no. 50001-33-31-00-2011-00253-01, esto es, el fallo dictado el 15 de marzo de 2013 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio que anuló parcialmente el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2016 y la providencia del 16 de diciembre de 2014 del Tribunal Administrativo del Meta que confirma dicha decisión. b) Ahora bien, en relación con las decisiones judiciales, esta Corporación ha referido que estas solo acreditan los hechos que le sirven de fundamento y no pueden reemplazar la labor probatoria que le asiste a la parte demandante, así: “ (…) en aras de fijar los criterios probatorios en el presente asunto, la Sala destaca que las providencias judiciales son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos que acreditan a su vez la decisión judicial y los actos procesales en ella contenidos; no obstante, no sirven para acreditar los hechos que le sirvieron de fundamento, de manera que según lo dispuesto en el artículo 164 del CGP, en cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo y las partes deberán tener la oportunidad para contradecirlas.

Adicionalmente, el principio de inmediación de la prueba es claro al determinar que, para obtener la verdad real de los hechos, solamente el juez que ha tenido contacto directo con la prueba recaudada es el facultado para proferir una decisión ajustada a derecho, de tal modo que se desconoce de manera flagrante ese principio, cuando no se toma en cuenta el medio probatorio directamente sino la valoración que ha hecho de él un operador judicial.

(…). Así las cosas, la Sala encuentra que la calidad de servidor público de Andrés Felipe Cuervo Tuberquia para la fecha en que ocurrieron los hechos, 21 de enero de 2003, no está acreditada dentro del medio de control de repetición. (…). aunque la parte actora aduce en el recurso de apelación que la calidad de servidor público de Andrés Felipe Cuervo Tuberquia quedó acreditada con las sentencias del 4 de junio de 2009 y 8 de abril de 2011, proferidas en su orden por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cierto es que, tal como se expuso ut supra, dichas sentencias sólo dan cuenta de las actuaciones procesales surtidas y la decisión judicial adoptada, más no acreditan los hechos que fundamentaron la acción de reparación directa incoada.

En ese sentido, dichas providencias no sirven para demostrar la calidad de servidor o ex servidor público de Andrés Felipe Cuervo Tuberquia, ya que, adicional a que en dicho proceso de reparación directa se juzgó la responsabilidad patrimonial de la Administración, frente a la calidad de servidor público del señor Cuervo Tuberquia apenas refieren lo manifestado en la demanda y aluden a una prueba testimonial que se practicó en aquel proceso, la cual que no fue trasladada al presente asunto (…). 32 El Municipio de Villavicencio en la demanda del medio de control de repetición solicitó que se decretaran como pruebas las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 50001-33-31-003-2011-00253-01 junto con los documentos que acreditaban el pago, en ningún momento solicitó ni allegó como prueba el Decreto no. 033 del 16 de febrero de 2016 (fls. 4 a 5 del del PDF “1_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO” índice 3 SAMAI).

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 14 En este sentido, se debe precisar que la calidad del agente estatal no puede simplemente inferirse o entenderse acreditada a partir de las afirmaciones contenidas en la sentencia de condena al Estado que da origen al proceso de repetición, pues al tratarse de un proceso declarativo de responsabilidad de la Administración, debe acreditarse plenamente la existencia de los diferentes elementos que permiten su establecimiento como garantía del derecho de contradicción y defensa del demandado, quien en el proceso primigenio no estuvo vinculado.”33 – negrillas de la Sala. c) De igual forma, en un asunto similar en el cual se pretendió acreditar la calidad del servidor público con las sentencias que sirvieron de fundamento para el proceso de repetición, esta Sala refirió lo siguiente: “10.- Para acreditar la calidad de agente estatal del demandado Hernán Antonio Vanegas Foronda, la entidad demandante aportó: (i) las sentencias proferidas dentro del proceso de reparación directa que los familiares del señor Luis Eduardo Guisao Higuita adelantaron con el fin de obtener una indemnización por los perjuicios generados por su muerte;

(ii) la certificación de que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Policía Nacional, en sesión del 30 de octubre de 2013, decidió repetir contra el demandado (…). 11.- No obstante, ninguno de estos elementos de juicio es capaz de probar que, en efecto, el demandado Hernán Antonio Vanegas Foronda se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional cuando ocurrió el accidente de tránsito del 27 de agosto de 2000. 11.1.- Las consideraciones de los fallos de primera y segunda instancia dictados dentro del proceso de reparación directa no son oponibles al demandado, ya que este no participó en dicho proceso y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas al presente trámite en su totalidad.

Por consiguiente, dichos fallos no pueden ser tenidos como prueba de la calidad de agente estatal del demandado Hernán Antonio Vanegas Foronda.”34 (se resalta). d) Además, es relevante precisar que las consideraciones de las sentencias de primera y segunda instancias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor César Alexis Cifuentes Martín no son oponibles al aquí demandado, pues, no participó en ese trámite judicial y las pruebas practicadas en dicha actuación no fueron trasladadas a este asunto en su totalidad, por lo cual, se insiste, dichas decisiones judiciales no pueden ser tenidas como prueba para indicar que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fue alcalde del Municipio de Villavicencio; de igual manera, tampoco pueden ser el sustento para referir que el aquí demandado fue la persona que profirió el Decreto 033 de 200635 -que fue objeto de anulación parcial por parte de la justicia contencioso administrativa-. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de enero de 2024, expediente no. 67.335, MP Nicolás Yepes Corrales. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2024, expediente no. 70.022, MP Martín Bermúdez Muñoz, de igual forma se puede consultar de la Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2024, expediente no. 71.477 MP Carlos Alirio Gómez Villarraga. 35 Contrario a lo dicho por la parte actora, dicho acto administrativo no fue aportado al expediente de la referencia. Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 15 e) Se debe resaltar que el medio de control de repetición es de carácter personal, por lo cual se encuentra dirigido única y específicamente en contra del servidor o exservidor que con su conducta dio origen a la condena, de manera que ante la falta de acreditación de una intervención del sujeto demandado en los hechos que dan origen a la condena, ninguna declaración o estudio podrá darse respecto a la actuación del supuesto servidor, por el hecho de no acreditarse su calidad. f) De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, el juez no puede suplir la actividad probatoria de estas y, para el caso particular, era imperativo acreditar que el demandado fue servidor público. 4) Por lo anterior, toda vez que no se acreditó uno de los presupuestos objetivos para la prosperidad del medio de control de repetición, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, sin necesidad de realizar un análisis sobre la conducta del demandado, que, en todo caso, tampoco se puede realizar porque para empezar no se allegó el acto administrativo que fue objeto de anulación ni los antecedentes administrativos que dieron lugar a la existencia del mismo. 4.

Conclusión No prosperan las pretensiones de la demanda formuladas en el proceso de repetición de la referencia por cuanto no se acreditó la calidad de exagente estatal del demandado, elemento objetivo exigido para repetir patrimonialmente contra aquel. 5. Condena en costas 1) El tribunal de primera instancia se abstuvo de condenar en costas en primera instancia por estimar que el medio de control de repetición corresponde a una acción en la cual se ventila un interés público y, por ende, no es susceptible de costas. 2) Al respecto, es importante referir que esta Sala en varias oportunidades36 ha explicado que la Ley 1437 de 2011 reguló el instituto de las costas en materia procesal y modificó el criterio subjetivo establecido por la Ley 446 de 1998 para acoger uno 36 Sobre este punto se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2024, expediente no. 69.509 MP Fredy Ibarra Martínez.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 16 objetivo37, el cual se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes, asimismo, esta Sala ha explicado38 que la expresión normativa “interés público” necesariamente debe ser asimilada a “acciones públicas, contencioso objetivo o de mera constitucionalidad y/o legalidad” en atención al principio de interpretación del efecto útil de las normas39 de modo que en los procesos contencioso subjetivos en los que se ventilen intereses particulares o individuales de las entidades públicas o de los particulares (v.gr. medios de control de nulidad y restablecimiento; controversias contractuales; reparación directa, repetición, entre otros) procederá la condena en costas a la parte vencida, sin importar si es demandante o demandada, en los términos establecidos por las normas procesales generales a las que remite la disposición. 3) En consecuencia, la razón por la cual no procede la condena en costas radica en el hecho la parte vencida estuvo representada por curador ad litem, de modo que no causaron agencias en derecho ni costas, motivo este por el cual se confirmará la decisión de primera instancia que se abstuvo de condenar a la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia proferida el 25 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta. 2º) Abstiénese de condenar en costas. 37 En concreto el nuevo precepto prevé: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 38 Ibidem. 39 “Si la interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple.

Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones -de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad - serían, en la práctica, equivalentes, siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre” Corte Constitucional, sentencia C-499 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

Expediente 50001-23-33-000-2016-00223-01 (71.907) Actor: Municipio de Villavicencio Repetición Apelación sentencia 17 3°) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.