CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Expediente N° 25000-23-42-000- 2014- 00555-02 Número interno: 1127-2020 Demandante: Lilly Yolanda Vega Blanco Luis Carlos González Velásquez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de noviembre de 2017 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Hechos y pretensiones Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez son magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, así: Lilly Yolanda Vega Blanco: el 2 de mayo de 2006 inició como Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia hasta el 25 de abril de 2007 y como Magistrada de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá desde el 30 de abril de 2007 hasta la fecha (por lo menos hasta la fecha de la demanda).

Luis Carlos González Velásquez: es Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá desde el 31 de agosto de 2007 hasta la fecha (por lo menos hasta la fecha de la demanda). El 9 de mayo de 2013 ejercieron derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (la DEAJ) para solicitar el reconocimiento de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. La DEAJ les negó esa solicitud a través de diferentes actos administrativos, aquí demandados, agotando la vía gubernativa el día 18 de septiembre de 2013, cuando fueron notificados los dos últimos actos administrativos: las Resoluciones de la DEAJ 4695 y 4694, ambas del 12 de septiembre de 2013.

Entonces el día 21 de noviembre de 2013 solicitaron adelantar el trámite de una conciliación extrajudicial en la Procuraduría General de la Nación, la cual resultó fallida el día 30 de enero de 2014. Ante esa situación, el 17 de febrero de 2014 recurrieron a la vía judicial, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, desatando el presente proceso.

En las pretensiones de la demanda se solicita declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: los Oficios DESAJ13-JR3302 del 27 de julio de 2013 y DESAJ13-JR3303 de 27 de junio de 2013, proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá; las Resoluciones 3545 del 24 de julio de 2013 y 3546 de 24 de julio de 2013, expedidas la Directora Ejecutiva de Administración de Judicial, Seccional Bogotá; y las Resoluciones 4695 de 12 de septiembre de 2013 y 4694 de 12 de septiembre de 2013, de la DEAJ, que resolvieron no acceder a la petición de los actores.

A título de restablecimiento del derecho, los demandantes solicitaron (i) condenar a la demandada a reconocer, reliquidar y pagar la diferencia entre el valor percibido y la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, así: Para Lilly Yolanda Vega Blanco del 2 de mayo de 2006 al 25 de abril de 2007 y del 30 de abril de 2007 hasta la fecha.

Para Luis Carlos González Velásquez del 31 de agosto de 2007 a la fecha. También se solicitó el pago de cesantías, las sanciones por mora en el pago de las mismas, el pago de intereses, la actualización de las sumas adeudadas, el reconocimiento de la prima especial de servicios, la inaplicación de varios decretos gubernamentales y la condena en costas.

Contestación de la demanda y trámite posterior El 21 de septiembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por conducto de Conjuez, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones y traslados de ley. La entidad demandada contesta la demanda y se opone a las pretensiones. Anota la DEAJ que actuó de conformidad con el marco legal vigente.

Agrega que al momento de la vinculación de los demandantes el Decreto 4040 del 2004 tenía vigencia, y fue sobre esta base legal que la entidad liquidó y realizó pagos correspondientes. Propone las excepciones de ausencia de causa petendi, prescripción trienal, cobro de lo no debido y la excepción innominada. El 4 de octubre de 2017 se lleva a cabo la audiencia inicial, de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en donde no hubo conciliación, se fijó el litigio, se resolvieron las pruebas y se siguió adelante con el trámite del proceso.

Tanto la parte demandada como la parte demandante presentaron alegatos de conclusión, en los cuales reiteraron las ideas que ya habían expresado. El Ministerio Público no intervino en este proceso (también se declaró impedido). La sentencia de primera instancia Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, estarse a la jurisprudencia y declarar no probadas las excepciones; a título de restablecimiento del derecho ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente:

CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR a favor de los señores LILLY YOLANDA VEGA BLANCO como Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral del 2 de mayo de 2006 hasta el 25 de abril de 2007 y como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral del 30 de abril de 2007 hasta la fecha, y al señor LUIS CARLOS GONZÁLEZ VELÁSQUEZ como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral desde el 31 de agosto de 2007 hasta la fecha, retroactivamente, la diferencia existente entre lo que percibió y lo dejado de percibir, teniendo como factores salariales la Bonificación por Compensación y la Prima Especial de Servicios, que deben tenerse en cuenta para liquidar y pagar todas las prestaciones sociales ( primas, que haya lugar) y la diferencia por concepto de Bonificación por Compensación conforme al Decreto 610 de 1998, es decir 80% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes.

Esta reliquidación debe efectuarse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a Prima Especial y la Bonificación por Compensación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO: La Nación- Rama Judicial dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado y conforme a los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Sin condena en costa de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual la DEAJ reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. En este momento procesal se realizó la audiencia de conciliación, de que trata el artículo 192, inciso 4° de la Ley 1437 de 2011, la cual resultó fallida, y se concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en esta instancia, visibles en los índices 27 (por la parte demandada) y 28 (por la parte demandante) del SAMAI.

El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tienen derecho Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerles la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes, y la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se estudiará el marco normativo; en tercer lugar, se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. El marco normativo de la bonificación por compensación En primer lugar, es necesario estudiar la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional sobre la bonificación por compensación. Para ello se presenta a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de su evolución normativa y jurisprudencial: En segundo lugar, en cuanto a la prescripción de la bonificación por compensación, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. Hay que recordar que la prescripción trienal está consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.

Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. En tercer lugar, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º.

Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta.

Expresado en otras palabras, no son incompatibles la bonificación por compensación y la prima especial de servicios. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume, la absorbe, la comprende.

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).

En cuarto lugar, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998. En quinto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Lilly Yolanda Vega Blanco: Que se encuentra vinculada a la rama judicial en los siguientes periodos: a. Magistrada Auxiliar de Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, desde el 1 de julio de 2006 al 29 de abril de 2007. b. Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, del 30 de abril de 2007 hasta la fecha.

Con relación al señor Luis Carlos González Velásquez: Que se encuentra vinculado a la rama judicial como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, desde el 31 de agosto de 2007 hasta la fecha. Que ambos demandantes perciben como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004.

Que el día 9 de mayo de 2013 solicitaron el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, así como de la prima especial del articulo 15 de la Ley 4ª de 1992. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez, tienen derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Magistrada Auxiliar (para el caso de Vega Blanco en un primer momento) y como Magistrados de Tribunal en segundo momento para ambos demandantes.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez tienen derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, en los siguientes períodos de tiempo: Para Vega Blanco, del 1° de julio de 2006 al 29 de abril de 2007 y del 30 de abril de 2007 hasta la fecha.

Para González Velásquez, desde el 31 de agosto de 2007 y hasta la fecha. Ello por cuanto en esos períodos de tiempo no corría la prescripción trienal, debido a la ausencia de exigibilidad del derecho que resultaba de la duplicidad de regímenes. Recuérdese que la prescripción corre “desde que el derecho es exigible”, pero si el derecho aplicable no es claro y cierto, entonces no es exigible.

Si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 9 de mayo de 2013, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el día 9 de mayo 2010, para este año 2010 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó. Hay que tener presente que el Decreto 4040 es del día 3 de diciembre de 2004 y que fue anulado por sentencia ejecutoriada el 28 de enero de 2012, de suerte que durante ese largo período (7 años, 1 mes y 25 días) no corrió la prescripción. En otras palabras, los dos demandantes se benefician de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Tercero, Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez, tienen derecho a la prima especial de servicios del 30%, de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.

Sin embargo, como se anotó, el Decreto 610 de 1998 reguló la materia y dispuso que, si bien la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, dicha bonificación operaría en los mismos términos que la prima, o sea que ambos institutos son compatibles, pero el emolumento mayor (la bonificación por compensación) subsume al menor (la prima especial de servicios).

Y, en todo caso, sumados ambos rubros, no pueden exceder el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. La Sala aclara que no es que la parte demandante carezca del derecho a la prima especial de servicios, derecho que ciertamente tiene, sino que el pago de dicha prima debe sumarse y articularse con el pago de la bonificación por compensación, para no sobrepasar el techo del 80%.

Expresado en otros términos, en ningún caso se puede arribar a un hipotético pago del 110% del techo, que resultaría de sumar el 80% de la bonificación más el 30% de la prima. Ello no sería acorde con la idea de justicia que inspiró la expedición de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos posteriores: la idea era cerrar la brecha salarial que había entre un magistrado de Alta Corte y un magistrado de tribunal, por razones de justicia. Esa justicia es un valor fundante del Estado social de derecho y le da sentido a la dignidad humana.

Pero esa idea de justicia nunca se entendió en el sentido de que un magistrado de tribunal (y cargos homólogos) no sólo cerrara la brecha salarial respecto de un magistrado de Alta Corte, sino que pasara de largo y llegase al extremo de superar dicha remuneración. Por cerrar una brecha, abriría otra, pero en sentido contrario, lo cual sería inaceptable.

Cuarto, tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la DEAJ, la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes de los respectivos rubros presupuestales. Quinto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se aclarará que en la misma se encuentra subsumida la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual, sumadas las dos, no se podrá superar el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte.

Este ochenta 80%, es un piso, pero también es un techo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de noviembre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Lilly Yolanda Vega Blanco y Luis Carlos González Velásquez en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO: ACLARAR el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que la prima especial de servicios, de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, es compatible con la bonificación por compensación, pero ya estaría incluida dentro del 80% de los ingresos que por todo concepto reciben los magistrados de Alta Corte, de suerte que en principio no sería necesario volverla a pagar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En todo caso, sumadas la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, no es posible sobrepasar el techo del 80% de los ingresos que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte.

TERCERO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

CUARTO: NO CONDENAR en costas.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA