Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01 (69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Reparación directa Radicación: 76001-23-33-000-2021-00681-01 (69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea Colombiana Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 2 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó por encontrar configurada la caducidad.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 8 de julio de 20211, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, Andrés Felipe Botero Bonilla, María Juliana Barrezueta Peña, Juanita Botero Bonilla y Luisa Fernanda Bonilla de Botero, presentaron demanda2 en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea Colombiana, en la que formularon como pretensión declarativa la siguiente (se trascribe literal, incluso con posibles errores): “2.2.

Solicito con respeto, se declare administrativamente responsable AL ESTADO – NACION – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA – FUERZA AÉREA COLOMBIANA (…) a fin de que se CONDENE A PAGAR LOS PERJUICIOS MATERIALES Y MORALES causados a los demandantes EL CORONEL ANDRES FELIPE BOTERO BONILLA, MARIA JULIANA BARREZUETA PEÑA, JUANITA BOTERO BARREZUETA Y LUISA FERNANDA BONILLA DE BOTERO, por causa y razón de los EVENTOS QUE CONSTITUYEN DAÑO ANTIJURIDICO Y HACEN RESPONSABLE ADMINISTRATIVAMENTE A LA DEMANDADA, 1 Archivo “4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ACTADEREPARTOPRIME(.PDF) NroActua 3” del índice 3 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2 La demanda y sus anexos se encuentran ubicados en los archivos “1_EXPEDIENTEDIGITAL_01DEMANDACORONELANDR(.PDF)NroActua3” y “3_EXPEDIENTEDIGITAL_03PRUEBASARADICARCON(.PDF)NroActua3”, respectivamente, del índice 3 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 2 CONSTITUIDOS POR EL ACOSO LABORAL, perpetrado en la persona del señor Coronel ANDRES FELIPE BOTERO BONILLA, LO CUAL, DESCONOCIÓ LA RESOLUCIÓN NÚMERO 790 DE 02 DE OCTUBRE DE 2019 EMITIDA POR LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA, LA LEY 1010 DE 2006, Y CAUSÓ EL RETIRO DEL SERVICIO ACTIVO DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA DEL CORONEL ANDRES FELIPE BOTERO BONILLA, CONFORME AL DECRETO 1057 DE 23 DE JULIO DE 2020, EMITIDO POR EL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, de acuerdo a lo previsto por los artículos 140 y 161 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el último precepto MODIFICADO por el artículo 34 de la Ley 2080 de 25 de Enero de 2021, en armonía con los artículos 23, 83, 90, 230 y 334 de la Constitución Política de Colombia” (resaltado y subrayado originales). 1.2.

Como fundamentos fácticos de las pretensiones, en síntesis, se señalaron los siguientes: El 12 de enero de 1993 el señor Andrés Felipe Botero Bonilla ingresó a hacer el curso de formación para oficial de la Fuerza Aérea Colombiana. Dicho oficial ascendió hasta el grado de coronel el 13 de diciembre de 2018, lapso durante el cual recibió diversas condecoraciones y reconocimientos.

En septiembre de 2018, el señor Botero Bonilla fue agredido verbalmente por el coronel Jaime Alberto Castañeda García con insultos y palabras ofensivas, conducta que constituye acoso laboral en los términos de la Resolución 790 de 20193 de la Fuerza Aérea Colombiana (artículo 4, literal b) y de la Ley 1010 de 20064, por tratarse de “expresiones injuriosas o ultrajantes sobre la persona, con utilización de palabras soeces (…)”, con desconocimiento de su rango militar y vulneración de su dignidad humana.

Este y otros eventos, entre los cuales se encuentran el quebrantamiento del conducto regular; el entorpecimiento en la realización de actividades propias del cargo; las acusaciones y los señalamientos infundados; los comportamientos tendientes a generar malestar y; el hostigamiento de que habrían sido objeto la esposa y la hija del señor Botero Bonilla por parte de varios miembros de la comunidad, tuvieron lugar entre octubre de 2018 y marzo de 2020, cuando el actor remitió informe5 al Inspector General de la Fuerza Aérea Colombiana en el que explicó el maltrato laboral que supuestamente padeció. 3 “Por la cual se dispone la conformación y funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral al interior de la Fuerza Aérea Colombiana” (folios 148 a 161 de los anexos de la demanda). 4 “Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo”. 5 Folios 71 a 77 de los anexos de la demanda.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 3 Con ocasión de estos hechos, la salud del señor Botero Bonilla y la estabilidad de su núcleo familiar se vieron afectadas, lo que llevó a que el 10 de marzo de 20206 solicitara el retiro del servicio activo con efectos desde el 1º de octubre de ese año -el cual se ordenó a través del Decreto 1057 de 20207-, con la consecuente pérdida de la oportunidad de llegar al grado de brigadier general y recibir los beneficios salariales y prestacionales previstos para ese rango militar.

Lo anterior, por cuenta del supuesto acoso laboral que sufrió, el cual originó el daño antijurídico cuya reparación pretende, pues en su criterio la parte demandada incurrió en falla del servicio por omisión en relación con las medidas que deben adoptarse ante situaciones de esa índole, al no cumplir los deberes contenidos en la Constitución Política de Colombia, la Ley 1010 de 2006, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Resolución 790 de 2019, ni acatar la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia. 2.

Auto recurrido En providencia del 2 de febrero de 20228, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, con fundamento en el artículo 171 de la Ley 1437 de 20119, y la rechazó por estimar configurada la caducidad, en virtud del artículo 169 (numeral 1) ejúsdem10.

Consideró que, dado que el origen del daño reclamado era el retiro del servicio del accionante y este se concretó en el Decreto 1057 de 2020, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el daño fue generado por un acto administrativo y no por acción u omisión administrativa. 6 Folio 79 de los anexos de la demanda. 7 Folios 84-85 de los anexos de la demanda.

Este acto administrativo le fue notificado al actor el 31 de julio de la misma anualidad (folio 82 de los anexos de la demanda). 8 Índice 5 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En esta decisión también se efectuó un reconocimiento de personería adjetiva (ordinal cuarto). 9 “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”. 10 “Artículo 169.

Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad”. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 4 En ese sentido, en vista de que el plazo para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados desde la comunicación del acto administrativo según el artículo 164 (numeral 2, literal d)) de la Ley 1437 de 201111, y en este caso dicho acto fue notificado el 31 de julio de 2020, concluyó que el término para acudir a la jurisdicción transcurrió entre el 1º de agosto y el 1º de diciembre de 2020, mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 15 de junio de 2021 y la demanda se formuló el 8 de julio de 2021, cuando ya se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.

Agregó que no era posible examinar las conductas constitutivas de acoso laboral, ni estudiar las consecuencias patrimoniales derivadas de la pérdida de la oportunidad de ascender, sin analizar la legalidad del acto administrativo que dispuso el retiro del servicio, el cual se presume legal e impide acceder a cualquier indemnización hasta que sea anulado en sede judicial. 3.

Recurso de apelación A través de memorial enviado el 9 de febrero de 202212, el extremo activo interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que sea revocada y se admita la demanda de reparación directa. Afirmó que, según lo narrado en la demanda, lo que dio lugar a que el señor Botero Bonilla solicitara el retiro de la carrera militar era el hecho administrativo constitutivo del acoso laboral del que fue objeto, razón por la cual el medio de control procedente era el de reparación directa de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular.

Resaltó que el señor Botero Bonilla no tenía la intención de volver a vincularse a la Fuerza Aérea Colombiana, por lo que no tendría sentido instaurar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que lo llevara a vivir de nuevo el acoso laboral que padeció y por el cual, precisamente, solicitó “la baja” del servicio activo. En auto del 28 de febrero de 202213, el Tribunal concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. 11 “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. 12 Índice 9 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 13 Índice 10 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 5 II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable Como la demanda se presentó el 8 de julio de 2021 y el recurso de apelación se formuló el 9 de febrero de 2022, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en la Ley 1437 de 201114, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202115; así como el Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa prevista en el artículo 306 del primer estatuto mencionado16. 2.

Competencia, procedencia y oportunidad del recurso de apelación De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 201117, el Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de los autos susceptibles de ese medio de impugnación que sean proferidos por los Tribunales Administrativos. En el sub examine, en decisión del 2 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad, de manera que el recurso de apelación es procedente al tenor de lo dispuesto en el artículo 243 (numeral 1) de la Ley 1437 de 201118. 14 “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia (…)”. 15 En concordancia con el artículo 86, la Ley 2080 de 2021 “rige a partir de su publicación”, la cual ocurrió el 25 de enero de 2021 (Diario Oficial No. 51.568), y “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011”, supuesto que se cumple en este caso. 16 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 17 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021].

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. 18 “Artículo 243. Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021].

Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma (…)”. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 6 Asimismo, en virtud del artículo 125 de la Ley 1437 de 201119, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación presentado en este asunto, por haberse interpuesto contra el auto que dispuso el rechazo de la demanda.

Finalmente, la providencia cuestionada se notificó por estado electrónico el 9 de febrero de 202220, al paso que la impugnación se formuló ese mismo día21, por lo que su interposición resultó oportuna. 3. Aspectos generales del acoso laboral El Congreso de la República expidió la Ley 1010 de 2006, con el objeto de “definir, prevenir, corregir y sancionar las diversas formas de agresión, maltrato, vejámenes, trato desconsiderado y ofensivo y en general todo ultraje a la dignidad humana que se ejercen sobre quienes realizan sus actividades económicas en el contexto de una relación laboral privada o pública” (artículo 1)22.

En el artículo 2 de dicha ley se define el acoso laboral como “toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo” (subrayas fuera del texto original).

Para la Corte Constitucional, “[e]l acoso laboral constituye una práctica, presente en los sectores público y privado, mediante la cual de manera recurrente o sistemática se ejercen contra un trabajador actos de violencia psicológica, que incluso pueden llegar a ser físicos, encaminados a acabar con su reputación profesional o autoestima, agresiones que pueden generar enfermedades profesionales, en especial, ‘estrés laboral’, y que en muchos casos, inducen al 19 “Artículo 125.

De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas”. 20 Ver registro No. 41 en el siguiente enlace: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2216175/96301827/LISTADO+ESTADO+No.+22+DEL +09+DE+FEBRERO+DEL+2022.pdf/ef7def88-c576-430e-ab40-7b2b33ac2c1f 21 Índice 9 de Samai - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 22 En esta disposición se definieron como bienes protegidos “el trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad, la intimidad, la honra y la salud mental de los trabajadores, empleados, la armonía entre quienes comparten un mismo ambiente laboral y el buen ambiente en la empresa (…)”.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 7 trabajador a renunciar”23 (se destaca). Así, para la Corte Constitucional “en el acoso laboral suelen encontrarse presentes los siguientes elementos: (i) Asimetría de las partes; (ii) Intención de dañar; (iii) Causación de un daño y (iv) Carácter deliberado, complejo, continuo y sistemático de la agresión”24 (se destaca).

Frente a este último aspecto, la Corte ha puntualizado que, “[a]l ser el acoso laboral un proceso de situaciones sistemáticas y continuas en el tiempo se pueden evidenciar una serie de fases que comprenden: un conflicto, una etapa de estigmatización, la posible intervención de la empresa o jefe inmediato, la posterior marginación de la víctima y, finalmente, la exclusión de la vida laboral o terminación del vínculo contractual”25 (se destaca).

Como modalidades de acoso laboral, el legislador consagró las siguientes: el maltrato laboral, la persecución laboral, la discriminación laboral, el entorpecimiento laboral, la inequidad y la desprotección laboral. En el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006 se determinan las conductas que constituyen acoso laboral, tales como: los actos de agresión física; las expresiones injuriosas o ultrajantes con utilización de palabras soeces o alusión a condiciones personales; los comentarios hostiles y humillantes de descalificación profesional; la imposición de deberes extraños a las obligaciones laborales; las exigencias desproporcionadas; el trato discriminatorio respecto a los demás empleados; la negativa a suministrar materiales e información indispensables para el cumplimiento de las labores; el envío de mensajes virtuales con contenido ofensivo o intimidatorio y el sometimiento a aislamiento social, entre otras.

El artículo 9 de la referida ley contempla las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral, que incluyen la definición de un procedimiento en el reglamento de 23 Corte Constitucional, sentencia T-882 de 2006, reiterada en la sentencia C-780 de 2007. Además de incluir la definición citada, dicha corporación judicial hizo referencia a la del psicólogo alemán Heinz Leymann, según la cual se trata de la “situación en la que una persona ejerce una violencia psicológica extrema, de forma sistemática y recurrente y durante un tiempo prolongado sobre otra persona o personas en el lugar de trabajo con la finalidad de destruir las redes de comunicación de la víctima o víctimas, destruir su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y lograr que finalmente esa persona o personas acaben abandonando el lugar de trabajo” (se destaca).

También recordó la definición de la OIT, conforme a la cual es “la acción verbal o psicológica de índole sistemática, repetida o persistente por la que, en el lugar de trabajo o en conexión con el trabajo, un grupo de personas hiere a una víctima, la humilla, ofende o amedrenta” (se destaca). 24 Corte Constitucional, sentencia T-882 de 2006, reiterada en las sentencias T-462 de 2015, T-293 de 2017, T-472 de 2017 y T-007 de 2019. 25 Corte Constitucional, sentencia T-317 de 2020, reiterada en las sentencias T-141 de 2024 y T-045 de 2025.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 8 trabajo que permita superar ese tipo de situaciones, la intervención de comités creados con ese fin, la posibilidad de denunciar los hechos ante las autoridades o intentar la conciliación y la realización de actividades dirigidas a mejorar las relaciones laborales.

Por su parte, el artículo 10 ibídem estipula las sanciones a imponer, entre las que se encuentra la calificación del acoso laboral como falta disciplinaria gravísima cuando el autor sea un servidor público (numeral 1). Finalmente, el artículo 12 prevé que cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la respectiva falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público en los términos señalados en la ley. 4.

Procedencia del medio de control de reparación directa respecto de daños generados en las relaciones laborales del sector público. Cómputo del término de caducidad ante posibles eventos de acoso laboral. El legislador creó diferentes medios de acceso a la jurisdicción con el fin de ejercer el control de las diferentes manifestaciones de la administración pública en cuanto produzcan perjuicios a los asociados, de acuerdo con la fuente del daño causado en cada caso: actos, acciones, omisiones, hechos, ocupaciones, entre otros26.

Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, una acción o una omisión de entidades públicas o de particulares en ejercicio de funciones públicas, el afectado debe promover el medio de control de reparación directa. Por el contrario, ante la existencia de actos administrativos generadores de daño, el interesado debe ejercer, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que difiere de la reparación directa tanto en los requisitos formales para su interposición, como en el término para presentar la demanda en tiempo27. 26 “De manera reiterada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que en las acciones contencioso administrativas la fuente o el origen del daño determina el medio de control procedente para examinar la controversia y ésta, a su vez, establece la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional, lo que descarta que la elección del medio de control para el ejercicio de la acción pueda obedecer al arbitrio del demandante”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 22 de noviembre de 2021, expediente: 65501. 27 “Si bien los medios de control referidos [nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa] comparten naturaleza indemnizatoria, no es menos cierto que difieren frente a la fuente generadora del daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

En efecto, si el menoscabo tiene origen en un acto administrativo que se considera ilegal, la pretensión procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 9 En esa línea, el Consejo de Estado ha explicado lo siguiente: “La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal, en este caso por acciones y omisiones imputables a una entidad pública, de conformidad con el artículo 140 del CPACA.

Por su parte, la nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para atacar la legalidad de un acto administrativo, tal como lo consagra el artículo 138 del CPACA. El análisis sobre la acción procedente para el caso concreto debe partir de la premisa que esta Corporación ya ha dejado sentada en ocasiones precedentes, según la cual ‘la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido’.

En el mismo sentido se ha dicho que ‘el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos’”28. A propósito de los daños que se pueden generar en el marco de las relaciones laborales del sector público, la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha ocupado de identificar la acción judicial procedente, así: “En consecuencia, cuando por acción u omisión del Estado como patrono ocurre un accidente de trabajo o se presenta una enfermedad profesional, la entidad pública responsable está obligada a indemnizar a su agente de manera integral, con arreglo al artículo 90 de la Constitución Política; el agente podría acudir a la justicia laboral o contencioso administrativa, con sustento en la relación laboral o legal o reglamentaria, según el caso, o ejercer la acción de reparación directa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa con fundamento en la responsabilidad atribuible a la entidad estatal por la acción u omisión que produjo el daño antijurídico (…) En este orden de ideas, en esta oportunidad la Sala rectifica su jurisprudencia para precisar que la acción de reparación directa es idónea para reclamar ante esta Jurisdicción (…) la indemnización por los daños sufridos por el servidor del Estado o sus causahabientes cuando la causa de los mismos es imputable a la entidad, con independencia de que los demandantes lo sean terceros afectados con el hecho o lo sea directamente el servidor o sus causahabientes y de que el hecho se haya producido con ocasión del desempeño laboral o con ocasión de situaciones externas y ajenas a ese desempeño”29 (se destaca). daño es un hecho, omisión u operación administrativa, y aún un acto administrativo cuando no se cuestiona su legalidad, la indemnización de los perjuicios se debe perseguir a través de la pretensión de reparación directa”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 13 de marzo de 2024, expediente: 69273. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2024, expediente: 68408. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 15967.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 10 Bajo ese entendido, sobre la base de que a través del medio de control de reparación directa es posible “reclamar la indemnización plena cuando la situación que originó el daño tiene su causa en hechos u omisiones del empleador (…) en circunstancias que, aunque ligadas a la relación laboral, son resultado de hechos u omisiones constitutivos de fallas en el servicio”, y en consideración a que las acciones u omisiones que dan lugar a acoso laboral tienen la entidad de generar daños a un funcionario público, se ha señalado que tal medio de control es procedente cuando se alega la falla del servicio por omisión en la implementación de medidas para evitar el acoso laboral en el contexto de la función pública30.

En esa dirección, al margen de que se verifique o no la existencia de acoso laboral según lo previsto en la Ley 1010 de 2006, toda vez que ese fenómeno no se agota en una sola actuación, se ha expresado que se trata de un hecho dañoso que se prolonga en el tiempo, lo que a su vez implica que solamente con su cesación el perjudicado puede percatarse del detrimento sufrido como consecuencia de sus manifestaciones, aunque para ese momento desconozca su magnitud.

Sobre el particular, esta Corporación ha establecido lo siguiente: “[E]n tanto se manifiesta a través de múltiples actuaciones, el acoso laboral es, por regla general, un hecho dañoso que se prolonga en el tiempo, es decir, es de aquéllos que se han denominado de tracto sucesivo (…) No obstante, independientemente del tipo de daños que una situación de acoso laboral pudiera causar, lo cierto es que el conjunto de los mismos sólo puede conocerse a ciencia cierta en el momento en que cesa dicha situación, en tanto que es allí que puede hacerse el balance de los detrimentos sufridos, al margen de que se desconozca su magnitud.

En ese sentido vale la pena advertir que aunque algunos de dichos daños pueden presentarse aun antes de que cesen las manifestaciones del acoso laboral, sería contrario al reconocimiento de la complejidad de este fenómeno el que se exigiera a las víctimas del mismo que acudieran inmediatamente a la jurisdicción para demandar su indemnización, cuando lo cierto es que, mientras subsista la situación de acoso, la causación de nuevos daños o la continuación de los ya 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, expediente: 47816.

En esa oportunidad, el problema jurídico que delimitó la Sala consistió en “determinar si se configuró falla del servicio de la entidad demandada, por omisión del deber de adoptar medidas para evitar acoso laboral y por no realizar acciones tendientes a prevenir la enfermedad profesional que adquirió la demandante en la Procuraduría Regional de Casanare”, bajo la óptica del medio de control de reparación directa, el cual consideró como idóneo en ese caso.

En otra ocasión se puntualizó que “la imputación fue dirigida exclusivamente a la omisión de la entidad demandada frente al acoso laboral que [la parte actora] denunció y, en ese sentido, solo reclamó indemnización de perjuicios inmateriales, motivo por el cual la acción de reparación directa ejercida fue la correcta”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de junio de 2022, expediente: 50837.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 11 manifestados es una posibilidad latente y la reparación integral de todos ellos debe poder ser abordada en un único proceso (…)”31 (se destaca). De este modo, la cesación del daño resultante de hechos constitutivos de acoso laboral, que por las particularidades que reviste tiene la connotación de tracto sucesivo, puede materializarse con eventos como la adopción de medidas para poner fin a la situación o la renuncia de la víctima y, en el sector público, el retiro del servicio, momento a partir del cual esta Corporación ha considerado razonable computar el término de caducidad del medio de control de reparación directa: “[L]a desvinculación del agente se ha comprendido como un criterio razonable para iniciar el conteo de la caducidad en los casos de acoso laboral, pues se entiende que desde ese momento cesa el evento dañoso.

Esta postura ha sido avalada por los jueces de tutela, quienes han considerado que se trata de ‘una interpretación razonada respecto de la aplicación de la norma que regula la caducidad’ en esta materia. Como en el presente caso el daño proviene de las posibles afectaciones del acoso laboral consistentes en los supuestos hechos y omisiones que contribuyeron a la persecución laboral que lo llevaron a renunciar, la Sala considera que el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que el funcionario de carrera administrativa se desvinculó laboralmente de la entidad” 32 (se destaca).

Asimismo, esta Corporación ha indicado que, si antes de la cesación del acoso laboral se acredita el conocimiento real o presunto del daño por parte del afectado, y se observa negligencia en su actuar para poner fin a esa circunstancia, el plazo de caducidad, excepcionalmente, debe contabilizarse desde ese momento: “En este orden de ideas la Sala considera que en las demandas indemnizatorias incoadas para obtener la reparación de daños derivados de situaciones de acoso laboral el término de caducidad de la acción debe empezar a computarse, en principio, desde el momento en que cesa dicho acoso, salvo que se demuestre que, pese a que la víctima conoció o debió conocer los daños que esta le estaba causando, se abstuvo negligentemente de hacer uso de los mecanismos con los que contaba para poner fin a dicha situación, caso en el cual el término de caducidad deberá computarse desde el momento en que, habiendo conocido o debiendo conocer dicho daño, tuvo la posibilidad de intentar poner remedio a la situación, sin hacerlo”33 (se destaca). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, expediente: 40496. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente: 50876. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, expediente: 40496; y sentencia del 3 de noviembre de 2020, expediente: 44674.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 12 5. Caso concreto Por auto del 2 de febrero de 2022, el Tribunal adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y la rechazó al encontrar probada la caducidad, por considerar que, como el daño reclamado era el retiro del servicio, este se materializó en el Decreto 1057 de 2020 y dicho acto administrativo le fue notificado a la víctima el 31 de julio de 2020, la parte actora podía ejercer tal medio de control hasta el 1 de diciembre de 2020 y, dado la demanda se formuló solo hasta el 8 de julio de 2021, para ese momento ya había operado la caducidad.

Por su parte, el extremo accionante destacó que el hecho administrativo constitutivo de acoso laboral fue lo que causó que la víctima solicitara el retiro de la carrera militar, lo que tornaba en procedente el medio de control de reparación directa y que, por lo demás, el señor Andrés Felipe Botero Bonilla no estaba interesado en promover una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto no pretendía vincularse nuevamente a la Fuerza Aérea Colombiana.

En las condiciones descritas, corresponde a la Sala definir si el medio de control de reparación directa es el procedente para ventilar las pretensiones resarcitorias elevadas en el escrito inicial y, de ser así, determinar si en el caso bajo examen se configuró el fenómeno procesal de la caducidad. De conformidad con el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, la reparación directa es el medio de control procedente cuando en los términos del artículo 90 de la Constitución Política se pretenda demandar “la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado” y la causa del daño corresponda a “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble (…)” (se destaca).

En el sub júdice, el señor Andrés Felipe Botero Bonilla y algunos miembros de su núcleo familiar solicitaron la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada por los perjuicios morales y materiales causados por cuenta de los eventos constitutivos del acoso laboral del que fue objeto el señor Botero Bonilla en su calidad de coronel de la Fuerza Aérea Colombiana entre octubre de 2018 y marzo de 2020, cuando solicitó el retiro del servicio activo.

A juicio de la parte actora, el daño antijurídico cuya indemnización se pretende Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 13 resulta atribuible a una falla del servicio de la entidad accionada al haber omitido el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales que le asistían en relación con las medidas que debieron implementarse con el fin de prevenir o mitigar el supuesto acoso laboral del que fue víctima, el cual afectó su calidad de vida y el bienestar de su núcleo familiar.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial anteriormente esbozado, es válido concluir que en el presente asunto el medio de control procedente es el de reparación directa, puesto que se persigue que la parte demandada sea declarada patrimonialmente responsable por la falla del servicio a título de omisión en que habría incurrido al no ejecutar acciones contundentes encaminadas a evitar el acoso laboral que habría padecido el señor Andrés Felipe Botero Bonilla, ponerle fin al mismo o aminorar sus consecuencias, lo que lo llevó a retirarse del servicio con la consiguiente pérdida de la oportunidad de ascender en la carrera castrense.

En este punto vale la pena anotar que, aunque el retiro del servicio activo del señor Andrés Felipe Botero Bonilla se concretó por medio del Decreto 1057 de 2020, en la demanda la parte accionante no cuestiona su legalidad ni persigue el reintegro laboral o el reconocimiento de emolumento alguno respecto del cargo que detentaba, lo que guarda lógica si se tiene en cuenta que la desvinculación laboral se efectuó en virtud de la solicitud que en ese sentido el actor presentó. Ante la evidencia de que el origen o la fuente del daño invocado en la demanda se identifica con una posible falla del servicio por omisión, y no con la voluntad de la administración plasmada en el mencionado decreto, en esta ocasión es posible descartar que el medio de control procedente sea el de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, como erradamente lo concluyó el Tribunal a quo.

En lo concerniente a la oportunidad para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa, el artículo 164 (numeral 2, literal i)) de la Ley 1437 de 2011 prevé que “la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 14 En consonancia con los parámetros jurisprudenciales del Consejo de Estado respecto del plazo para demandar la responsabilidad extracontractual del Estado por daños derivados de hechos u omisiones cometidas frente a situaciones de acoso laboral, el hito para iniciar la contabilización del término de caducidad es, por regla general, la cesación del acoso laboral, evento que en el contexto del sector público se puede entender que ocurre razonadamente con la desvinculación de la función pública, por ser el momento en que, con grado de certeza, cesa definitivamente el acoso laboral en tanto hecho dañoso de tracto sucesivo, y en que, fundamentalmente, la víctima está en condiciones de advertir los agravios padecidos como resultado de esa situación. En el asunto bajo análisis, está acreditado que, a través de escrito con fecha 10 de marzo de 202034, el señor Andrés Felipe Botero Bonilla pidió el retiro del servicio activo “‘POR SOLICITUD PROPIA’ con pase temporal a la reserva a partir del (01- 10-2020)” (se destaca), solicitud que, según oficio FAC-S-2020-045843-CI del 15 de mayo de 202035, sería considerada por el Comando de la Fuerza Aérea Colombiana a partir del 1° de octubre de ese año, comunicación que le fue notificada personalmente al peticionario el 19 de mayo siguiente36.

Igualmente, está demostrado que, mediante Decreto 1057 del 23 de julio de 202037, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso el retiro del servicio activo de la Fuerza Aérea Colombiana del entonces coronel Andrés Felipe Botero Bonilla “por SOLICITUD PROPIA”, “en forma temporal con pase a la reserva” y “con novedad fiscal 01 de octubre de 2020” (se destaca), acto administrativo que le fue notificado personalmente el 31 de julio de 202038.

En términos similares, en el recuento fáctico de la demanda la parte actora relató que el señor Andrés Felipe Botero Bonilla ocupó el rango de coronel de la Fuerza Aérea Colombiana “[d]e 13 de diciembre de 2018 a 1 de octubre de 2020, especialmente hasta la notificación del Decreto 1057 de 23 de julio de 2020, donde se especifica que labor[ó] hasta el 1 de octubre de 2020”39 (se destaca), en el 34 Folio 79 de los anexos de la demanda. 35 Folio 80 de los anexos de la demanda. 36 Folio 81 de los anexos de la demanda. 37 Folios 84 y 85 de los anexos de la demanda. 38 Folio 82 de los anexos de la demanda. 39 Folio 12 de la demanda.

En el mismo sentido, manifestó que “[d]esde el 26 de noviembre de 2018, el señor Coronel ANDRÉS FELIPE BOTERO BONILLA, reporto al SIAL, que la vivienda militar que Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 15 entendido de que se trata del momento en que, con ocasión de la fecha señalada al efecto en la solicitud formulada el 10 de marzo de 2020, el retiro se materializó. Por ende, en el sub lite el término de caducidad se contará a partir del 2 de octubre de 2020, día siguiente a aquel en que, según lo acreditado en el proceso, cesó el acoso laboral como hecho lesivo de carácter continuado que motivó la reclamación judicial, en virtud del retiro efectivo del servicio activo de la Fuerza Aérea Colombiana del señor Andrés Felipe Botero Bonilla.

Así las cosas, en el presente asunto el plazo para ejercer el derecho de acción transcurrió entre el 2 de octubre de 2020 y el 3 de octubre de 202240 y, como la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 15 de junio de 202141 y la demanda se interpuso el 8 de julio de la misma anualidad, esta se radicó dentro de la oportunidad legal, razón por la cual no operó la caducidad.

En virtud de lo anterior, la Sala revocará los ordinales primero, segundo y tercero de la providencia dictada el 2 de febrero de 202242, por medio de los cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, su rechazo por encontrar probada la caducidad y el archivo del expediente.

En ese sentido, el a quo deberá efectuar el examen de admisibilidad de la demanda en relación con el cumplimiento de los demás presupuestos procesales y le imprimirá el trámite que corresponda en los términos de los artículos 169 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, ocupaba con su familia, presentaba goteras, solicitando en 9 oportunidades se reparara el techo de la vivienda militar y hasta el 1 de octubre de 2020, en que se causa su retiro de las Fuerzas Militares, se omitió reparar las goteras de la vivienda militar (…)” (folio 40 de la demanda). 40 En vista de que el 2 de octubre de 2022 correspondió a un día inhábil (domingo). 41 Según se observa en la constancia emitida el 6 de julio de 2021 por la Procuradora 20 Judicial II para Asuntos Administrativos, el 15 de junio de 2021 los accionantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial y convocaron a la Nación - Ministerio de Defensa - Fuerza Aérea Colombiana, trámite que resultó fallido ante la ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes (folios 277 a 280 de los anexos de la demanda). 42 El ordinal cuarto de la decisión impugnada versa sobre el reconocimiento de personería adjetiva.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00681-01(69048) Demandante: Andrés Felipe Botero Bonilla y otros 16

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR los ordinales primero, segundo y tercero del auto proferido el 2 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante los cuales adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, la rechazó por encontrar configurada la caducidad y ordenó el archivo del expediente, por las razones anotadas en precedencia.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para que imparta el trámite de la demanda en los términos señalados en la parte motiva y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P25/EXPEDIENTEDIGITAL