Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Demandado: E. S. E. Hospital de Ponedera Temas: Reconocimiento de prestaciones sociales.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1. ° de junio de 2016, proferida por el Tribunal de Administrativo del Atlántico que declaró probada de oficio la excepción de caducidad. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Carmen Silvera Meriño por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo expreso que dio respuesta a la petición presentada el 18 de marzo de 20132 y el acto ficto que resolvió el recurso de apelación contra la decisión anterior. 3.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, peticionó el pago de acreencias salariales y prestacionales. Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. La señora Carmen Silvera Meriño se encuentra vinculada a través de una relación legal y reglamentaria a la E. S. E. Hospital de Ponedera, inscrita en carrera administrativa, desde el 8 de abril de 1991. 1 Folio del 1 al 11 del expediente físico. 2 Dicho así en la demanda.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. A la fecha de presentación de la demanda y a pesar de continuar laborando en la entidad, esta no ha pagado las cesantías correspondientes a los años 2010 a 2012, intereses de cesantías, la sanción moratoria por retardo en su consignación, los aportes a seguridad en pensión, salud y ARL, subsidios, la prima de servicios de 2011, la prima de navidad de 2009 a 2012, las vacaciones de 2009 a 2011, las bonificaciones por recreación y servicios y los salarios de junio a diciembre de 2005. 7.
El 18 de marzo de 2013 peticionó a la entidad las acreencias antes descritas, solicitud que fue resuelta en oficio del 26 de marzo de 2013 de manera incompleta, «por lo que operó el silencio administrativo negativo contra el acto expreso de carácter negativo». 8. El 26 de agosto de 2013 presentó recurso de apelación contra el acto anterior, que fue decidido de manera negativa en forma ficta. 9.
Los hechos narrados causaron perjuicios morales, con ocasión al detrimento patrimonial sufrido. 10. Respecto del «agotamiento de la vía gubernativa», expuso: «Se ha dado por agotada la reclamación administrativa, por no haber dado resolución de fondo y completa de lo solicitado en la petición calendada 18 de marzo de 2013, operando el silencio administrativo de carácter negativo contra el acto expreso expedido por la ESE, también con la presentación del recurso calendado 26 de agosto de 2013, el cual nunca fue resuelto por la ESE, operando el silencio administrativo de carácter negativo, en los términos del artículo 67 del CPACA»3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. 11. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 6, 25, 53 y 90 Superior; 10 y 1757 del Código Civil; 45 del Decreto 1045 de 1978; 13 de la Ley 344 de 1996; 99 de la Ley 50 de 1990, el Decreto 1582 de 1998, Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 12. Al desarrollar el concepto de la violación, adujo que los actos demandados infringieron las normas en las que debían fundarse, pues negaron las acreencias laborales y prestaciones a las que, de conformidad con las normas invocadas, la demandante tenía derecho.
Contestación de la demanda. 13. La E. S. E. Hospital de Ponedera no contestó la demanda4. Sentencia de primera instancia. 3 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 4 Conforme se lee de la sentencia de primera instancia. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 1. ° de junio de 20165, declaró de oficio la excepción de caducidad. Para ello, expuso que: 15. La petición del 18 de marzo de 2013 dio lugar al oficio de 26 de marzo del mismo año, que, al no tener constancia de notificación, el término de 4 meses para presentar el medio de control debe ser contabilizado a partir del 26 de agosto de 2013, fecha en la que la demandante presentó el recurso de apelación contra el acto anterior. 16.
Por lo cual la actora tenía hasta el 27 de diciembre de 2013 para radicar el escrito introductorio, lapso que fue suspendido por la solicitud de conciliación extrajudicial desde el 30 de octubre de 2013 hasta el 27 de enero de 2014, restando 2 meses del término inicial hasta el 27 de abril ese año, no obstante, la demanda solo fue presentada el 14 de mayo de 2014. 17.
Contra el oficio del 26 de marzo de 2013 no procedía el recurso de apelación, pues ello no se extrae de su lectura, por lo que la interesada debía acudir a la jurisdicción para solicitar su nulidad. 18. Y en todo caso, el aludido oficio es un acto administrativo de trámite, por lo que no es susceptible de ser enjuiciado. Recurso de apelación. 19.
El apoderado de la señora Carmen Silvera Meriño, inconforme con la decisión, presentó el recurso de apelación6 y solicitó, en su lugar, sea revocada, con fundamento en los siguientes: «Que en fecha 18 de marzo de 2013 la demandante presento petición ante la ESE HOSPITAL DE PONEDERA, que mediante acto expreso fechado 26 de marzo de 2013 a demandada ESE HOSPITAL DE PONEDERA supuestamente contesto la petición mediante escrito sin fecha alguna, NO es menos cierto, que la misma NO ES CLARA, NI COMPLETA y tampoco resuelve de fondo sobre las pretensiones – solicitadas OBLIGACIONES LABORALES) y mucho menos señalan una fecha para pagar dichas prestaciones y su monto.»7 20.
Además, el acto no fue notificado personalmente o por aviso. 21. El 26 de agosto de 2013 la demandante presentó el recurso de apelación contra el acto anterior, el cual fue resuelto de manera negativa en forma ficta. 22. El recurso anterior sí era procedente en tanto que el oficio del 26 de marzo de 2013 no fue proferido por el representante legal de la entidad, conforme lo dispone el artículo 74 del CPACA. 5 Folios 83 al 97 del expediente físico. 6 Folios 103 al 109 del expediente físico. 7 Transcrito con los errores que ahí aparecen.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Y comoquiera que el acto aludido fue suscrito por un asesor jurídico externo, sin competencia ni facultad para hacerlo, la entidad demandada nunca dio respuesta a la reclamación del 18 de marzo de 2013, originando un acto ficto respecto del que no opera la caducidad.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 24. Mediante auto del 28 de marzo de 20178 se admitió el recurso de apelación y el 27 de octubre del mismo año9 se corrió traslado para alegar de conclusión. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 25. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES Competencia. 25. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. 26. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó el recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.
Problema jurídico. 27. Le corresponde a la Subsección determinar si operó la caducidad del presente medio de control. En caso negativo, si a la demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y salariales reclamadas en la demanda, así como la sanción moratoria por retardo en la consignación de las cesantías. 28.
A fin de dar respuesta al problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: I) Régimen prestacional y salarial de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado del nivel territorial II) Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional y III) Caso concreto. 8 Folio 120 del expediente físico. 9 Folio 125 del expediente físico. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Régimen prestacional y salarial de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado del nivel territorial. 29. De conformidad con el numeral 5. ° del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, «[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990», norma que en su artículo 30 dispone, que «a los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional.»11 30.
Asimismo, el Decreto 1045 de 1978, establece las prestaciones sociales de las que son beneficiarios los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional12. 31. De conformidad con la normativa transcrita, a los empleados públicos de las empresas sociales del Estado del nivel territorial les asiste derecho a las prestaciones descritas en el artículo 5. ° del Decreto 1045 de 1978. 32.
En el caso de la prima de servicios13, esta no fue enlistada en el aludido decreto como prestación social, solo «más adelante, el Decreto 2351 de 2014 estableció que los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del nivel territorial 11 «ARTÍCULO 30. Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo.
A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley.» (Subrayado fuera de texto) 12 «ARTÍCULO 5. De las prestaciones sociales.
Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2 de este Decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: a) Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b) Servicio odontológico; c) Vacaciones; d) Prima de vacaciones; e) Prima de navidad; f) Auxilio por enfermedad; g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h) Auxilio de maternidad; i) Auxilio de cesantía; j) Pensión vitalicia de jubilación; l) Pensión de retiro por vejez; m) Auxilio funerario; n) Seguro por muerte.» 13 Decreto 1042 de 1978.
Artículo 58. La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a 15 días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año […]. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tendrían derecho a la prima de servicio prevista en el Decreto 1042 de 1978, a partir del año 2015»14. 33.
En alusión a la prima de navidad15 esta es «equivalente a un mes de sueldo que corresponde al cargo en 30 de noviembre de cada año, y será pagada en la primera quincena del mes de diciembre»16. 34. El literal e) del artículo 12 de la Ley 6 de 194517, modificado por el artículo 5 de la Ley 64 de 1946, establece el derecho del trabajador a quince días continuos de vacaciones remuneradas, por cada año de servicio, monto que deberá liquidarse de acuerdo con el salario percibido al momento de disfrutarla. 35.
Respecto de los aportes a la seguridad social – pensión y salud – los artículos 1718, 2219 y 16120 de la Ley 100 de 199321 consagran el deber legal del empleador de realizar las cotizaciones por estos conceptos en favor del trabajador, para lo cual deberá consignar las sumas correspondientes a los respectivos fondos y a las entidades promotoras de salud. 36.
Asimismo, el artículo 2 de la Ley 1562 de 201222, que modificó el artículo 13 del Decreto-ley 1295 de 1994, estableció las obligaciones del empleador de afiliar al Sistema General de Riesgos Laboral a los servidores públicos. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 12 de junio de 2025, C. P. Juan Camilo Morales Trujillo, núm. Interno: 3238-2019. 15 Decreto 3148 de 1968 Artículo 11. […] Todos los empleados públicos y los trabajadores oficiales, tendrán derecho a una Prima de Navidad equivalente a un (1) mes del sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. 16 Artículo 11. 17 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.» 18 ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. Salvo lo dispuesto en el artículo 64 de esta Ley, la obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.
Lo anterior será sin perjuicio d e los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en el caso del régimen de ahorro individual con solidaridad. (…) 19 ARTÍCULO 22. Obligaciones del Empleador. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará es tas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. 20 ARTÍCULO 161.
Deberes de los Empleadores. Como integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los empleadores, cualquiera que sea la entidad o institución en nombre de la cual vinculen a los trabajadores, deberán: 1. Inscribir en alguna Entidad Promotora de Salud a todas las personas que tengan alguna vinculación laboral, sea ésta, verbal o escrita, temporal o permanente.
La afiliación colectiva en ningún caso podrá coartar la libertad de elección del trabajador sobre la Entidad Promotora de Salud, a la cual prefiera afiliarse, de conformidad con el reglamento. 2. En consonancia con el artículo 22 de esta Ley, contribuir al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acciones como las siguientes: a) Pagar cumplidamente los aportes que le corresponden, de acuerdo con el artículo 204. b) Descontar de los ingresos laborales las cotizaciones que corresponden a los trabajadores a su servicio; c) Girar oportunamente los aportes y las cotizaciones a la Entidad Promotora de Salud, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno. 21 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 22 «Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional» Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Estos aportes o cotizaciones realizados al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de contribuciones parafiscales23, por lo cual no están sometidos al fenómeno de la prescripción24. 38. La Ley 6 de 1945 en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los empleados oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, tomando como base el último sueldo o jornal. 39.
Con el Decreto Ley 3118 de 1968, se creó el Fondo Nacional del Ahorro25, que se encargaría de administrar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional. Según el artículo 2726, se estableció un régimen anualizado, con consignaciones anuales. 40.
El Decreto 1582 de 199827 excluyó la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, por lo que no es dable el reconocimiento de la sanción moratoria por retardo en la consignación bajo este régimen de cesantías28. 41. Finalmente, de conformidad con el artículo 1. ° del Decreto 1647 de 196729, el pago de salarios o cualquier otra forma de remuneración de los empleados públicos se realizará por los servicios prestados, los cuales deberán ser debidamente comprobados.
Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional. 23 Corte Constitucional. Sentencia C-711 de 2001. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de julio de 2022, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, núm. Interno: 1843-2016. 25 Artículo 1° del mencionado Decreto. 26 Artículo 27. Liquidaciones anuales.
Cada año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, liquidarán las cesantías que anualmente se causen en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. 27 Artículo 1.
El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 27 de abril de 2017.
C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. núm. interno: 1389-2015. 29 «Por el cual se reglamentan los pagos a los servidores del estado.» Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Esta Corporación ha definido el acto administrativo como aquella expresión de la voluntad de la administración con la capacidad de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación particular o general30. 43.
Respecto de su control jurisdiccional, en principio solo los actos definitivos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»31 son pasibles de ser controvertidos judicialmente. Ocupándose está Jurisdicción únicamente de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen una actuación administrativa, en la medida en que tiene la virtualidad de impactar los derechos y obligaciones de los asociados.
Sin perjuicio de que excepcionalmente se permita el control jurisdiccional de las otras modalidades de acto administrativo. 44. Es oportuno precisar que, los actos fictos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente, en esos casos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia32.
Caso concreto. 45. Expone la apelante que el acto administrativo demandado oficio del 26 de marzo de 2013, no dio respuesta a la reclamación del 18 de marzo de forma clara, completa y de fondo, además, se configuró un acto administrativo ficto producto de la no respuesta del recurso de apelación contra el acto anterior, por lo que no operó la caducidad. 46.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala precisará los actos administrativos enjuiciados. 47. El 8 de abril de 201333 la demandante peticionó el pago de acreencias salariales y prestacionales ante la E. S. E. Hospital de Ponedera. En respuesta, el 26 de marzo de 201334 la entidad emitió oficio, del cual se transcribe: «El Gobierno Nacional con el propósito de blindar a las IPS Públicas expidió las leyes 1562 de 2012 y 1608 de 2013, así mismo expidió la resolución 154 de 2013 mediante las cuales establece mecanismos expeditos tendientes al fortalecimiento del sistema de riesgos laborales y saneamiento fiscal y financiero para las Empresas Sociales del Estado, a través de un programa integral, institucional, financiero y administrativo que cubre sus obligaciones, teniendo por objeto restablecer su solidez económica y 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Auto del 7 de mayo de 2018.
CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 52001-33-33-000-2015- 00650-01(1921-16). 31 Artículo 43 del CPACA. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 18 de noviembre de 2020, C. P. Rafael Francisco Suarez Vargas, núm. Interno. 2786-2018. 33 Folios 13 al 15 del expediente físico. 34 Folio 16 del expediente físico.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financiera, con el objeto de asegurar la continuidad en la prestación del servicio público de salud. Consagra la resolución 154 de 2013 el procedimiento a seguir para realizar el saneamiento de aportes patronales y lograr cancelar los créditos atrasados para con ustedes.
Para lo anterior es menester seguir en cabal forma el procedimiento allí señalado y en eso estamos trabajando para determinar esos pasivos y entrar a depurarlos instalar las mesas de saneamiento en el turno que se le asigno al departamento del Atlántico, y lograr a favor de usted y esta entidad, obtener esos recursos. […] Las pretensiones suyas que particularmente le crearon un derecho y que debe ser respetado estarán en las mesas antes citadas y de allí el tiempo es muy corto según indica la misma ley para que le efectúen su desembolso.»35 (Subrayando fuera de texto). 48.
Por considerar que el acto anterior no dio respuesta clara y completa de la petición, la interesada interpuso el recurso de apelación el 26 de agosto de 2013, el cual no fue contestado, operando el silencio administrativo negativo36. 49. Se concluye, entonces, que el oficio del 26 de marzo de 2013, lejos de ser un acto administrativo de trámite como lo consideró el tribunal, en él la entidad demandada reconoció la existencia del derecho de la demandante a las acreencias peticionadas en la reclamación administrativa, no obstante, no precisó el alcance del reconocimiento y las condiciones o fecha para el pago, por lo que, como lo consideró el apelante fue una respuesta incompleta, frente a la cual, sí procedía el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 74 del CPACA37.
El cual a la fecha de presentación de la demanda – el 14 de mayo de 201438 – no se acreditó su resolución. 50. Visto que, la entidad demandada se abstuvo de resolver de manera completa el derecho petición, pese a su reiteración a través del recurso de apelación, es claro que los actos administrativos enjuiciados reflejaron la voluntad de la administración de abstenerse de realizar el reconocimiento y pago de los emolumentos peticionados, y, en ese sentido, son pasibles de control jurisdiccional. 51.
Ahora bien, contrario a lo señalado por el a quo, los actos demandados no se encuentran sometidos al fenómeno de la caducidad, pues versan sobre prestaciones periódicas, dado que, de conformidad con lo señalado en el escrito introductorio, a la 35 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 36 «Revocar la respuesta dado por la ESE HOSPITAL DE PONDERA; mediante la cual la entidad no da una respuesta clara y de fondo a fin de conseguir el pago total y oportuno de las obligaciones laborales causadas hasta la fecha.» (Visible en folio 17 y 18 del expediente físico) 37 Artículo 74.
Recursos contra los actos administrativos Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. […] 38 Folio 22 del expediente físico.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha de presentación de la demanda, la actora aún se encontraba vinculada a la entidad, ello con fundamento en el literal c) del artículo 164 del CPACA39. 52.
De acuerdo con lo anterior, la Sala entrará a estudiar si a la demandante le asiste el derecho a las acreencias reclamadas, veamos: 53. El 8 de abril de 199140 la señora Carmen Silvera Meriño se posesionó en el cargo auxiliar de enfermería al servicio del E.S.E. Hospital de Ponedera; y fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa en virtud de la Resolución núm. 10099 del 21 de agosto de 199241. 54.
El 18 de marzo de 201342 la empleada solicitó ante la entidad el pago de las acreencias que se relacionan a continuación, que coinciden con algunos de los rubros pretendidos en la demanda: Prestaciones solicitadas en sede administrativa Prestaciones solicitadas en la demanda «PRIMERO: RECONOCER Y PAGAR, las sumas y valores correspondientes CESANTIAS y la indemnización de un día de salario por cada día de atraso en el pago de estas, de las vigencias 2011, 2012 y 2013 causados y no consignadas al FONDO DE CESANTIAS, de la siguiente manera: […]
SEGUNDO: RECONOCER Y PAGAR, las sumas y valores correspondientes al 12% de las CESANTIAS, causados y no cancelados al fondo de cesantías de las vigencias 2011, 2012 y 2013.
TERCERO: RECONOCER Y PAGAR, lo correspondiente a SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, ARP, SEGURIDAD COMPENSACION SOCIAL EN PENSION, CAJA DE FAMILIAR, PRESTACIONES SOCIALES (PRIMAS, VACACIONES, CESANTIAS E INTERESES, HORAS EXTRAS Y RECARGOS NOCTURNOS, causados y no pagados por la ESE HOSPITAL DE PONEDERA desde que se inició la relación laboral hasta la fecha.
CUARTO: todas estas sumas y valores pedidas, indexadas a la fecha actual. Cabe anotar que estos valores se seguirán causando e incrementando hasta La actora en el proceso pretendió los siguientes: i) Las cesantías correspondientes a los años 2010, 2011 y 2012, junto con sus intereses. ii) La «indemnización» por el no pago de las cesantías de los años 2010, 2011 y 2012, desde el 16 de febrero de los años siguiente. iii) Cotizaciones a pensión, salud y ARL. iv) Los subsidios dejados de pagar «por concepto de cajas de compensación». v) Prima de servicios del año 2011. vi) La prima de navidad de los años 2009, 2010, 2011 y 2012. vii) Los salarios desde junio a diciembre de 2005. viii) Las vacaciones de 2009, 2010 y 2011. ix) Prima de vacaciones de 2009, 2010 y 2011. x) La bonificación por recreación durante toda la vida laboral. xi) La bonificación por servicios prestados durante toda la vida laboral. xii) Perjuicios morales causados con ocasión al desconocimiento de sus derechos laborales. 39 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; 40 Folio 66 del expediente físico. 41 Acto administrativo aportado por la entidad demandada previo a requerimiento en audiencia inicial.
Folio 68 del expediente físico. 42 Folios 13 al 15 de la demanda. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto se verifique las consignaciones al fondo o el pago total de dichos (sic) obligaciones.
QUINTO: Expedir copia de las planillas de pagos de aportes de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales.
SEXTO: Expedir certificación del pago de los aportes en la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR.
SEPTIMO: RECONOCER Y PAGAR, las sumas correspondientes a los incrementos salariales de los años 2005, 2006 y 2013.
OCTAVO: RECONOCER Y PAGAR, los salarios causados y no pagados por la ESE y que aún se me adeudan.»43 55. Comoquiera que solo puede ser objeto de pronunciamiento de fondo, aquellas prestaciones que hayan sido reclamadas en sede administrativa44, la Sala analizará el reconocimiento y pago de las siguientes pretensiones: i) Las Cesantías, intereses e indemnización por el no pago de las cesantías de los años 2011 y 2012. ii) Prima de servicios del año 2011. iii) Primas de navidad por el periodo comprendido entre los años 2009 a 2012. iv) Vacaciones y prima de vacaciones en el lapso de 2009 a 2011. v) Aportes a seguridad social integral - salud, pensión y riesgos laborales -, por todo el tiempo laborado hasta la fecha de presentación del medio de control. vi) Los salarios desde junio a diciembre de 2005. 56.
Tras requerir a la entidad, en proveído del 5 de diciembre de 202245, para que allegara pruebas del pago de las prestaciones aludidas, en dicha oportunidad, solo fue aportado el extracto de cesantías de la actora expedido por el Fondo Nacional del Ahorro, que reporta consignaciones por el año 201146 y la certificación de afiliación al mencionado Fondo47. 57.
Así las cosas, encuentra la Sala que la E.S.E. Hospital de Ponedera no demostró haber sufragado las prestaciones antes enlistadas, con excepción de la consignación de las cesantías de la actora del año 2011, así como sus intereses. 43 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 44 Artículo 161 CPACA. Requisitos previos para demandar.
La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 3. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios […]. 45 Folios 130 al 131 del expediente físico. 46 SAMAI. 08001233300020140041901, Índice: 00024. 47 Ibidem.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. No sucede lo mismo con el auxilio de cesantías del año 2012, pues de las pruebas aportadas se advierte que no fue consignado en el Fondo Nacional de Ahorro, así como sus respectivos intereses, por lo que se ordenará ello comoquiera que la actora aún se encuentra afiliada. 59.
En todo caso, no hay lugar a acceder a la indemnización por retardo en la consignación, pues a la actora no le es aplicable el artículo 99 de la Ley 50 del 1990, por estar afiliada al Fondo Nacional del Ahorro. 60. Asimismo, no resulta procedente ordenar el pago de la prima de servicios del 2011, pues los empleados públicos del nivel territorial solo tuvieron derecho a ella a partir del 1 de enero de 2015, conforme a lo previsto en el Decreto 2351 del 2014. 61.
En relación con las primas de navidad de 2009 a 2012, la accionada no demostró su cancelación, por lo que resulta procedente su reconocimiento a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará con base en el salario devengado al momento de su causación. No obstante, comoquiera que esta prestación está sometida a la prescripción trienal48, y la reclamación administrativa fue presentada el 18 de marzo de 2013, la Sala advierte que las sumas por concepto de prima de navidad anteriores al 18 de marzo 2010 se encuentran prescritas, por lo que solo se reconocerá a título de prima de navidad las correspondientes al lapso entre el 18 de marzo 2010 y el 31 de diciembre de 2012. 62.
Situación similar sucede con las vacaciones y la prima de vacaciones de 2009 a 2011. Sin embargo, estas se supeditan a un término de prescripción de 4 años49, por lo que los dineros a título de vacaciones y su respectiva prima anteriores al 18 de marzo 2009 se encuentran prescritas. De modo que se reconocerán por este concepto el lapso entre el 18 de marzo 2009 y el 31 de diciembre de 2011. 63.
Asimismo, dado que no se acreditó el pago de los salarios desde junio a diciembre de 2005 en principio habría lugar a su reconocimiento, empero, respecto de ellos también operó la prescripción trienal, pues comoquiera que fueron reclamados el 18 de marzo de 2013, los salarios anteriores al 18 de marzo 2010 no son exigibles. 48 Decreto 1848 de 1969.
Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 49 Decreto 1045 de 1978.
Artículo 23. De la prescripción. Cuando sin existir aplazamiento no se hiciere uso de vacaciones en la fecha señalada, el derecho a disfrutarlas o a recibir la respectiva compensación en dinero prescribe en cuatro años, que se contarán a partir de la fecha en que se haya causado el derecho. El aplazamiento de las vacaciones interrumpe el término de prescripción, siempre que medie la correspondiente providencia. Solo se podrán aplazar hasta las vacaciones correspondientes a dos años de servicio y por las causales señaladas en este decreto.
( ) Artículo 31. De la prescripción de la prima vacacional. El derecho a percibir la prima vacacional prescribe en los mismos términos del derecho a vacaciones. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
En relación con los aportes a seguridad social - pensiones, salud y riesgos laborales - son de obligatorio pago y no están sujetos a la prescripción, razón por la cual se ordenará la cancelación de las cotizaciones no realizadas durante todo el tiempo laborado por la actora hasta la fecha de interposición de demanda, pues tampoco se demostró en el proceso el cumplimiento de la obligación. 65.
Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida el 1. ° de junio de 2016 por el Tribunal de Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se declarará la falta de requisito de procedibilidad frente a las pretensiones que no fueron objeto de reclamo en sede administrativa. 66.
La nulidad parcial de los actos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la E. S. E. Hospital de Ponedera a reconocer en favor de la demandante las cesantías de año 2012 con destino al Fondo Nacional de Ahorro. 67. Reconocer y pagar en favor de la actora la prima de navidad correspondiente al lapso entre el 18 de marzo 2010 y el 31 de diciembre de 2012 y las vacaciones y prima de vacaciones comprendidas entre el 18 de marzo 2009 y el 31 de diciembre de 2011. 68.
Además, pagar en condición de entidad nominadora, los aportes con destino a seguridad social integral (salud, pensión y riesgos laborales), previo descuento a la parte demandante del porcentaje que le corresponde por ley en su condición de empleada y en los respectivos fondos y entidades a las que se encontrase vinculada, causadas desde el 8 de abril de 1991 hasta el 14 de mayo de 201450, en los periodos en que no se hayan efectuado tales cotizaciones. 69.
Las sumas antes enunciadas deberán ser ajustadas de conformidad al artículo 187 del CPACA. 70. Y se negarán las demás pretensiones de la demanda por las razones antes expuestas. Condena en costas 71. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 50 Fecha de presentación de la demanda de conformidad al acta de reparto visible en el folio 28 del expediente físico.
Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar las actuaciones de la entidad demandada, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 73.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia proferida el 1. ° de junio de 2016 por el Tribunal de Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de caducidad, y, en su lugar: «SEGUNDO. Declarar de oficio la falta de requisito de procedibilidad respecto de las pretensiones que no fueron objeto de reclamación administrativa.
TERCERO. Declarar la nulidad parcial del oficio del 26 de marzo de 2013 y del acto ficto producto de la no respuesta al recurso de apelación contra el acto anterior. Y, como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, CUARTO. Condenar a la E. S. E. Hospital de Ponedera a reconocer las cesantías del año 2012 y sus respectivos intereses en favor de la señora Carmen Silvera Meriño y cancelarlas con destino al Fondo Nacional de Ahorro.
QUINTO. Condenar a la E. S. E. Hospital de Ponedera a reconocer y pagar en favor de la señora Carmen Silvera Meriño la prima de navidad correspondiente al lapso entre el 18 de marzo 2010 y el 31 de diciembre de 2012 y las vacaciones y su respectiva prima comprendidas entre el 18 de marzo 2009 y el 31 de diciembre de 2011, por haber operado la prescripción.
SEXTO. Condenar a la E.S.E. Hospital de Ponedera pagar en favor de la señora Carmen Silvera Meriño, en condición de entidad nominadora, los aportes con destino a seguridad social integral - salud, pensión y riesgos laborales previo descuento a la parte demandante del porcentaje que le corresponde por ley en su condición de empleada y en los respectivos fondos y entidades a las que se encuentre vinculada, causadas desde el 8 de abril de 1991 hasta el 14 de mayo de 2014, en los periodos en que no se hayan efectuado tales cotizaciones.
Las sumas antes enunciadas deberán ser ajustadas de conformidad al artículo 187 del CPACA.» Radicado: 08001-23-33-000-2014-00419-01 (3697-2016) Demandante: Carmen Silvera Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Negar las demás pretensiones de la demanda, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.