CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: BLANCA INÉS LESMES GÓMEZ Y OTROS Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES – CAPRECOM Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA De entrada, debe advertirse que el Consejo de Estado es competente para conocer el presente recurso, de conformidad con los artículos 257 y 259 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante, CPACA y el artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, que previeron que las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo a su especialidad, decidirán los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia interpuestos contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos.
A su vez, el artículo 265 de la codificación citada, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, precisa que el magistrado ponente es competente para resolver respecto de la admisión y de su rechazo. Frente al requisito del numeral quinto ejusdem, es decir, si se superan los 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición del recurso, en línea con la posición pacífica y mayoritaria del Pleno, se tiene que en el presente asunto no se cumple con el requisito de cuantía. Efecto, en el caso bajo estudio, hubo sentencia condenatoria.
En ella se condenó a CAPRECOM al pago de perjuicios morales, fijados en 4 SMLMV para cada hijo1 y 2 SMLMV para cada nieto2 de la víctima, en total 68 SMLMV, lo cual, claramente, no supera la cuantía arriba advertida. 1 Fueron ocho en total. 2 Dieciocho en total. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 Por tanto, en apego y cumplimiento de la posición reiterada de la Corporación, se impone dejar sin efectos el auto del 16 de junio de 2025, por medio del cual se admitió el presente recurso, para en su lugar, rechazarlo.
No obstante, propongo en esta oportunidad, al menos de manera ilustrativa, que bien pudiera interpretarse de manera diferente el requisito de la cuantía, cuando el objeto del recurso es una sentencia condenatoria que no alcanza el umbral mínimo (450 S.M.L.M.V.), pero el recurso versa, precisamente, como en este caso, sobre la aplicación de una sentencia de unificación que versa sobre topes de indemnización, y que de resultar fundada la inconformidad, alcanzaría dicho tope.
El Proyecto de Ley n.° 198 de 2009, que terminaría con la expedición del CPACA, introdujo, en su artículo 251, el recurso extraordinario de anulación, que finalmente se denominaría extraordinario de unificación de jurisprudencia. En el artículo 252 ejusdem fijó su procedencia frente a sentencias de segunda instancia y a los autos que impidieran continuar con la actuación, dictados por los Tribunales Administrativos y que superan las cuantías allí determinadas3.
Como se observa, la redacción inicial del proyecto de ley era poco clara en cuanto a la manera cómo se habría de determinar la cuantía. Esto se superó al acoger la propuesta de la Comisión de Reforma al C.C.A., tal como lo recomendó esta Corporación4. Fue así como en los artículos 256 y s.s., además de cambiar la denominación por el de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se propuso que su procedencia, en otros, se determinaría por “la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda”, como finalmente quedó aprobado5.
La expresión “la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda”, que se reproduce de la misma forma en el CPACA y en la reforma introducida por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, aplicable al presente asunto, se ha interpretado de manera pacífica, como dos hitos para determinar la cuantía de procedencia del recurso extraordinario de unificación, así: (i) cuando exista 3 Gaceta del Congreso n.° 1.173 del 17 de noviembre de 2009. 4 Gaceta del Congreso n.° 63 del 23 de septiembre de 2010, Informe de Ponencia para Primer Debate, p. 11. 5 Ibíd, p. 70.
Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 sentencia condenatoria será esta la que la fije o, a falta de ésta, lo serán las pretensiones de la demanda6.
La interpretación según la cual cuando exista sentencia condenatoria esta será la que determine la cuantía para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pone de presente los siguientes supuestos: (i) Que la condena sea superior a las cuantías del artículo 257 del CPACA, evento en el cual, sin lugar a dudas, es procedente el recurso.
En este supuesto resulta irrelevante el reparo que se haga frente a la sentencia condenatoria. (ii) Que la condena sea inferior a las cuantías del artículo 257 del CPACA, pero el incremento que se pide de la misma esté atado a la prosperidad de la decisión en temas diferentes a la cuantía misma. Esto, claramente, pone de presente la improcedencia de dicho instrumento procesal por no cumplir la cuantía exigida.
(iii) Que la condena sea inferior a las cuantías exigidas en el pluricitado artículo 257, pero que la modificación que se proponga de ella, a través del recurso extraordinario tenga por objeto el incremento de la cuantía por corresponder, justamente, como en este caso, a la aplicación de la sentencia de unificación que fija unas cuantías por indemnización. En este último evento puede ocurrir que en el recurso se plantee una pretensión menor a la cuantía, pero que esa condena, sumada a la condena original (acumulativa) cumplan con la cuantía. O que la sola reforma propuesta en el recurso supere dicho límite.
Frente al último supuesto, considero que, entender, automáticamente, que, en todos los casos en que exista sentencia condenatoria, esta determina, simple y llanamente, la cuantía, puede hacer inoperante el recurso frente a la aplicación de sentencias de unificación que versen sobre cuantías. En efecto, el hecho de que el monto mismo de dicha providencia sea parte del cuestionamiento del recurso extraordinario de unificación –no de forma inane como ocurre en los supuestos (i) y (ii), sino relevante y determinante, no como una mera 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 27 de febrero de 2025, exp. 59.699, M.P. Alberto Montaña Plata.
Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 liberalidad del recurrente–, revela una paradoja que hace inoperante el recurso frente a la sentencia de unificación que se pide aplicar.
La corrección que se pretende, con independencia de que esté llamada o no a prosperar, pone de presente un asunto con una relevancia económica suficiente, que es lo que se persigue con el factor de cuantía. Tanto es así que puede ocurrir que de tenerse en cuenta la modificación de la condena propuesta por el recurrente sería posible constatar, sin más, el cumplimiento de dicha exigencia. Vale recordar que en sede de admisión, no es la prosperidad efectiva de lo que se pretende lo que determina el factor de la cuantía, sino, simplemente, lo pretendido fundadamente.
Entonces, en dicha sede, el análisis debe ser formal y no material, toda vez que esto último está reservado para la decisión final, pero sin querer decir que lo sea de manera infundada. Así, tampoco se patrocina que los recurrentes inflen artificialmente sus reclamaciones para lograr la procedencia del recurso. Vale advertir que las pretensiones de las demandas y de las condenas originales y sobre las cuales podría recaer el recurso en estudio, están reguladas y limitadas por el CPACA y entre ellas de manera interdependiente y correlativa.
Además, el recurso extraordinario lo está por la sentencia de unificación que se cite como desconocida para fundar el aumento de la condena, como exigencia mínima formal para su admisión. Con la interpretación propuesta también se evita que se frustre la procedencia del recurso extraordinario a través de una condena que se muestra irrisoria.
Entonces, en casos como el que se analiza se muestra más razonable y acorde con el acceso efectivo a la administración de justicia, que el monto se determine por la pretensión de corrección de la sentencia condenatoria que se busca a través del instrumento extraordinario. Lo anterior pone de presente que se está ante una aplicación razonable de la norma, frente al cual podría eventualmente, formularse una excepción de inconstitucionalidad, puesto que en la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no están acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” 7.
En los anteriores términos, aunque la sentencia condenatoria seguirá siendo la regla general para determinar la competencia en estos asuntos, existe una excepción que gira alrededor de dicha providencia, pero no en el monto de la condena, sino del cuestionamiento que se haga de ella en esta sede. En lo demás, deberá aplicarse lo señalado por la Corte Constitucional frente a los requisitos formales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es decir, verificarse con base en las solas reglas de los artículos que lo regulan y con la sumatoria de todas las pretensiones8.
Además, debe ponerse de presente que no se trata de una interpretación exótica. En efecto, el Pleno de la Sección ha sujetado la interpretación de la cuantía a tres condiciones: (i) que no sea restrictiva, (ii) que no afecte el derecho de igualdad y (iii) que no imponga una operación equivocada. Con estos ejes, la Sala impuso la actualización de las pretensiones de la demanda, con todo y que el artículo 257 del CPACA, con y sin reforma, no lo estableció expresamente9.
Otras Secciones han inaplicado la cuantía para los recursos extraordinarios de unificación, en materia laboral, interpuestos en vigencia del CPACA y cuyo artículo 257 original la exigía, pero que desapareció con la reforma introducida por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, porque de hacerlo así se violaría el acceso a la administración de justicia o tutela efectiva10.
La Corte Constitucional también ha precisado que la cuantía de las pretensiones de la demanda debe determinarse únicamente con base en el pluricitado artículo 257, el cual, a su juicio, “no establece ninguna distinción respecto de las pretensiones de la demanda para la contabilización de la cuantía del recurso extraordinario de 7 Sentencia T-681 del 5 de diciembre de 2016. 8 Sentencia T-308 del 11 de agosto de 2023, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 27 de febrero de 2025, exp. 59.699, M.P. Alberto Montaña Plata. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 28 de marzo de 2019, exp. 15001-23-33-000- 2003-00605-01 (0288-15)CE-AUJ”-005-19, M.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 unificación de jurisprudencia” y, por lo tanto, dicho requisito se determina con base en la sumatoria de todas las pretensiones, sin distinción alguna, para garantizar así el acceso a dicho instrumento11.
Como se observa, la lectura del artículo 257 del CPACA, en punto de la cuantía, no podría hacerse de manera literal, sino material, con el fin de honrar el acceso efectivo a la administración de justicia, hasta el punto que tiene efectos sustanciales en el sub lite, comoquiera que la sentencia condenatoria, en total, fue por 68 SMMLV, lo cual evidentemente no cumpliría con la cuantía exigida; con todo, la pretensión de corrección que se busca con el recurso es de 100 SMMLV por cada hijo (ocho en total) y 50 SMMLV por cada nieto (son 18).
Así, es claro que el requisito de cuantía estaría más que satisfecho. Sin embargo, se reitera, en esta oportunidad, el Despacho acoge el criterio uniforme y pacífico de la Sala y se limita a formular una propuesta solo a título ilustrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO: DEJAR sin efectos el auto admisorio del 16 de junio de 2025, por medio del cual se admitió el recurso en estudio, en los términos de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En su lugar, RECHAZAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante en contra la sentencia de 30 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. 11 Sentencia T-308 del 11 de agosto de 2023, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00056-00 (72742) Actor: Blanca Inés Lesmes Gómez y otros Demandados: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace:https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada