Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-01944-00 Accionantes: Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita, y Comunidades Pijaos El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, ubicados en el departamento del Huila. Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por el Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita, en nombre propio y en representación de otras comunidades indígenas, en contra de la Presidencia de la República y otras autoridades.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Camilo Manuel Quiroga Páez, Esmeralda Quiroga Páez, Lizcano Basto Amézquita y Luz Marina Vargas Espinosa, en nombre del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita, y en representación de las Comunidades Pijaos, El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, ubicados en el departamento del Huila, presentaron solicitud de amparo de sus derechos a la autonomía, a la autodeterminación, a la diversidad cultural de los pueblos indígenas, a la vida, a la salud, al agua, al ambiente, a la etnoeducación, a la seguridad y soberanía alimentaria, a la vivienda digna, entre otros, que consideraron vulnerados por la Presidencia de la República, el departamento del Huila, Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, Autoridad Nacional de Consulta Previa, Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías y Agencia Nacional de Tierras, para que coordinen, articulen, financien y ejecuten programas, proyectos y las acciones que sean necesarias que, en términos generales, garanticen su existencia en condiciones dignas. 1.2.
Hechos y argumentos de tutela 1.2.1. La parte accionante expuso en su escrito de amparo la historia, características y desarrollo de los pueblos Pijaos y Tamaz Dujos, y afirmó que están siendo víctimas de expresiones y conductas modernas del mundo occidental que se imponen y homogenizan la cultura propia de los territorios indígenas, como la esclavización al idioma español, la espiritualidad y el pensamiento; y que no tienen financiación para el desarrollo de sus planes de vida, lo que implica la vulneración de su derecho a la libre autodeterminación y la exclusión de sus planes de vida.
Explicó la faceta prestacional y progresiva de los derechos constitucionales a la autonomía, a la diversidad étnica y a la participación, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional; la estructura y composición de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del poder público; y el régimen especial indígena, su funcionamiento y la relación de este con el Estado.
Sostuvo que el Gobierno Nacional brinda una participación excluyente, impositiva y de sometimiento que viola el derecho constitucional de los resguardos y pueblos indígenas. Aseguró que las autoridades nacionales, departamentales y municipales no dan aplicación al derecho constitucional con eficacia y eficiencia, pues como pueblos indígenas están “sobreviviendo, resistiendo al exterminio”, y no son destinatarios de presupuesto, recursos y logística para que funcione como institucionalidad.
Citó apartes del Decreto 1088 de 1993 y del Decreto 2164 de 1995, los artículos 286 y 288 Superiores y algunas normas de derecho internacional como el Convenio 169 de la OIT sobre la materia, entre otros. De otra parte, manifestó que la Mesa Permanente de Concertación (MPC) contribuye con el menoscabo y pérdida de las tradiciones, usos, culturas, costumbres, espiritualidad, territorialidad, jurisdicción político-administrativa propia de los pueblos indígenas, y que causa la falta de acceso al mecanismo de consulta previa libre e informada y de responsabilidad del Gobierno Nacional en su homogenización. Por lo anterior, estimó que dicha mesa es ilegítima, pues no es garante de la aplicación del marco constitucional de la comunidad y es quien les impone a las verdaderas autoridades indígenas decisiones, presupuestos, programas y actividades contrarias a sus decisiones.
Expuso que en el Plan Nacional de Desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida no reflejó los 115 planes de vida de los pueblos indígenas ni estableció las metas para cada una de estas, y, por el contrario, busca su homogenización. Por otro lado, que las autoridades departamentales no realizaron la consulta previa con los pueblos indígenas para el Plan de Desarrollo Huila Crece, pese a que lo solicitaron, y solo negociaron con el Consejo Regional Indígena del Huila (CRIHU) el arreglo de la sede en Neiva como compromiso electoral y con recursos del SGP, pero no materializaron el acuerdo de construcción de malocas en 5 comunidades indígenas.
La parte tutelante también afirmó que el Programa de Alimentación Escolar, el Plan de Ordenamiento Departamental del Huila, el Plan de Seguridad Alimentaria, el Plan Departamental de Aguas, entre otros, son medidas administrativas materia de consultas previas que no se han realizado y que están causando impactos negativos en los pueblos indígenas y de sus derechos.
Además, que el Decreto 1397 de 1996 y el Decreto Departamental del Huila 0075 de 2019 están incidiendo de manera nociva en la jurisdicción indígena, por lo que esta primera norma debe ser actualizada, modificada y reformada. Expresó que el Gobierno Nacional contrata la realización de las consultas previas con las organizaciones que pertenecen a las MPC y estas las manipulan, lo que vulnera el debido proceso.
Asimismo, que las leyes y medidas administrativas no reflejan los resultados de las consultas previas, porque no se garantiza un mínimo vital y un enfoque diferencial cultural territorial indígena por falta de coordinación y articulación directa con cada pueblo en cuestión. Sostuvo que la MPC está mal diseñada, enfocada, orientada y representada, está regida bajo un sistema político, económico y coyuntural descompuesto, y se convirtió en un obstáculo para el fortalecimiento y desarrollo de los planes de vida de los pueblos indígenas.
Como pretensiones, la parte accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la autonomía, a la autodeterminación, a la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y demás derechos conexos, y, en consecuencia, se ordene: A los gobiernos Nacional, Departamental y Municipal y a todas las autoridades estatales que coordinen, articulen e incluyan el plan de vida integral o su equivalente del pueblo Tamaz Dujos Pijaos y demás pueblos indígenas a los planes de desarrollo de las entidades territoriales. a las autoridades antes mencionadas y dependencias del sector administrativo, a los ministerios Agricultura y Desarrollo Rural, de Salud y Protección Social, de Educación Nacional, de Cultura, del Deporte, de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Transporte, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Igualdad y Equidad; y a los Departamentos Nacional de Planeación, Administrativo de la Presidencia de la República, Administrativo de la Función Pública, Administrativo de la Prosperidad Social y Administrativo Nacional de Estadística, que coordinen, financien y ejecuten planes, programas, proyectos y actividades de planes de vida, con enfoque diferencial cultural, espiritual, étnico y territorial indígena, para que restauren los derechos invocados. a la Presidencia de la República y a los ministerios de la Igualdad y la Equidad y del Interior, que coordinen las jurisdicciones ordinaria y especial indígena para que inserten los planes integrales con sus respectivos presupuestos. a los gobiernos Nacional, Departamental y Municipal que ejecuten bajo el debido proceso las consultas previas en los pueblos indígenas en relación con las leyes y los planes de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida y el Huila Crece, en materia de políticas públicas en salud mental y de la mujer, entre otros. al Ministerio del Interior, a la Presidencia de la República y el Departamento del Huila modifiquen, actualicen y restauren los Decretos 1397 de 1996 y 0075 de 2019 y demás normas para que garanticen los derechos invocados. la democratización y el cambio de objetivos, funciones y representación de la Mesa Permanente de Concertación, para que sus delegados articulen y coordinen con las autoridades de los pueblos indígenas el respeto a los planes de vida propios. a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Agencia de Desarrollo Rural adscrita al mencionado ministerio, garanticen sus derechos a la tierra, a la seguridad y a la soberanía alimentaria, con la compra y financiación de predios para la ampliación del resguardo indígena. a los Ministerios de Educación Nacional y Salud y a las Secretarías de Educación y de Salud del Huila que presupuesten y financien de sus planes de desarrollo la construcción de los sistemas indígenas propios de educación y de salud acorde a sus costumbres y tradiciones. a la Autoridad Nacional de Consulta Previa que tenga en cuenta en la certificación de existencia de la población indígena el ámbito de influencia de dichos resguardos, y que ejecute y realice seguimiento a las consultas previas y sus acuerdos con eficiencia y eficacia, dado que la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena no cumplió los compromisos impuestos en la sentencia T-1080 de 2012 en relación con el Rio Arenoso y sus afluentes. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El asunto correspondió al Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Neiva, autoridad que, en providencia del 19 de abril de 2023, resolvió remitir el expediente al Consejo de Estado, con fundamento en el inciso 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 1.4.2.
Al interior de esta Corporación, la Secretaría General realizó el respectivo reparto y fue asignado al despacho del magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, autoridad que emitió auto, el 21 de abril de 2023, en el que: i) admitió la acción; ii) vinculó a todos los ministerios y departamentos administrativos de la Rama Ejecutiva mencionados en las pretensiones; iii) requirió a la parte tutelante para que identificara las acciones u omisiones concretas por las que consideraba que cada una de las autoridades cuestionadas y vinculadas vulneraron sus derechos fundamentales; y para que explicaran los motivos que los legitimaban para actuar en representación de las Comunidades Pijaos El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, ubicados en el departamento del Huila; y iv) suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.3.
El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, contestó que de la lectura de la tutela no era posible identificar presupuestos fácticos que dieran cuenta de la vulneración de derechos fundamentales por parte de esa entidad, y que no tiene legitimación en la causa por pasiva porque ha dado cumplimiento a sus competencias legales y constitucionales, motivo por el que solicitó su desvinculación del trámite constitucional.
En los mismos términos rindieron su informe los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 1.4.4. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones explicó el proceso de adjudicación de emisoras comunitarias con enfoque étnico diferencial, y que el pueblo indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita presentó observaciones que no fueron aceptadas.
Indicó que el accionante cuenta con la posibilidad de solicitar una emisora Indígena de manera directa de acuerdo con el artículo 74 de la Resolución 2414 de 2022, o una emisora comunitaria étnica para lo cual se debe esperar a que se de apertura a un proceso de selección objetiva por parte de esa entidad. De otra parte, informó sobre los proyectos que dentro de sus competencias ha ejecutado, y expresó que los tutelantes pueden pedir, por conducto de los medios previstos para tal fin, su participación para ser beneficiarios de estos.
Requirió ser desvinculado del trámite constitucional y que se declare la improcedencia de la tutela. 1.4.5. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística relacionó las funciones que tiene asignado en el Decreto 262 de 2004 y sostuvo que no ha incurrido en acción u omisión que vulnere los derechos fundamentales invocados. Además, que los tutelantes cuentan con otro medio de defensa para controvertir la legalidad y constitucionalidad del Decreto 1397 de 1996, y que no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable.
Afirmó que no tiene legitimación en la causa por pasiva y solicitó negar las pretensiones de amparo. 1.4.6. El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social indicó su composición y las funciones que tiene legalmente asignadas, y aseguró que el escrito de amparo abordó asuntos relacionados con el territorio, la vivienda, la salud, el agua potable y la consulta previa, los cuales no están dentro de sus competencias.
Expuso que la tutelante cuenta con la acción de cumplimiento para obtener el acatamiento de las normas que invocó, y que, por lo anterior, no tiene legitimación en la causa por pasiva. Pidió que se negaran las pretensiones. 1.4.7. Heber Alberto Hurtado Pérez, en su condición de gobernador de la comunidad indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes, presentó memorial en el que delegó su representación en el presente trámite constitucional en la vocería del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y consintió los cargos de la tutela. 1.4.8.
En cumplimiento del auto admisorio del 21 de abril de 2023, la parte tutelante radicó memorial en el que aseveró que tenía legitimación para actuar en nombre de las Comunidades Pijaos El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, porque los derechos vulnerados son los mismos para todos derivado de la falta de institucionalidad que los proteja, al margen de que, en su oportunidad, cada uno se pronuncie al respecto.
En relación con la identificación de los hechos u omisiones que denuncia en tutela, además de reiterar los repartos del escrito de amparo, la parte interesada se limitó a exponer las funciones y competencias de cada entidad y a asegurar que estas no las están cumpliendo en relación con las necesidades de las comunidades indígenas. 1.4.9.
El Departamento Nacional de Planeación se opuso a las pretensiones de la tutela porque no era responsable de la presunta afectación de derechos fundamentales. Manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, para lo cual relacionó sus competencias funcionales. Pidió que se declare improcedente la acción. Posteriormente, radicó otro memorial en el que agregó que lideró la consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 en coordinación con el Ministerio del Interior y la Mesa Permanente de Concertación, en la que se llegaron a acuerdos que benefician a toda la comunidad indígena del país, para lo cual expuso el trámite agotado y los temas abordados.
Finalmente, que el Gobierno Nacional radicó el respectivo proyecto de ley ante el Congreso de la República. 1.4.10. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó que el gasto público está sujeto a unos procesos y requisitos establecidos en la ley, que no incurrió en acción u omisión que afectara los derechos invocados, y que no puede invadir las competencias asignadas a otras entidades.
Denotó que la tutela no es la vía judicial para ordenar que se adelanten trámites de coordinación, financiación y ejecución de planes, programas, proyectos y actividades, dentro del marco del enfoque diferencial, cultural, espiritual étnico territorial por cada pueblo indígena. Requirió que se negaran las pretensiones de la acción. 1.4.11.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respondió que una vez revisó sus registros, no encontró un requerimiento de actuación administrativa atinente a los hechos de la acción. Por lo tanto, se opuso a las pretensiones de amparo y expresó que no hay legitimación en la causa por activa y por pasiva. Destacó que el interesado no precisó algún proyecto que no hubiera garantizado la consulta previa, y que no existe vulneración de derechos fundamentales.
Pidió declarar improcedente la tutela. 1.4.12. El Ministerio del Interior expresó que la tutela no identifica de manera concreta en qué consiste la vulneración de derechos fundamentales, puesto que el escrito de amparo carece de claridad o narración lógica que permita comprender la situación fáctica que la motiva, es denso e incongruente y expone muchos temas inconclusos.
En memorial posterior, adicionó sus argumentos de defensa, en particular, al exponer sus funciones, las de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y de la Mesa Permanente de Concertación. Afirmó que la Autoridad Nacional de Consulta Previa actúa de manera oficiosa y que en su momento, conceptuó que el proceso de formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental – Huila no era una medida administrativa sujeta al desarrollo del proceso consultivo con comunidades étnicas; y que frente a la política pública de primera infancia, infancia, adolescencia y familia en el mismo territorio, conceptuó que si el ICBF Regional insistía en la procedencia del trámite consultivo, debía aportar el texto definitivo de dicha política pública.
Informó que, además de las anteriores actuaciones, no ha recibido solicitudes de determinación de procedencia y oportunidad de la consulta previa para los proyectos mencionados por la parte tutelante con el PAE y el Plan de Desarrollo. Solicitó que se declare improcedente la acción por no existir prueba de la vulneración de derechos fundamentales o de un perjuicio irremediable, o en su defecto, ordenar su desvinculación del trámite constitucional. 1.4.13.
El Ministerio de Justicia y del Derecho comunicó que no tiene dentro de sus dependencias a la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas ni tiene competencias para determinar su representatividad institucional o la constitucionalidad del Decreto 1397 de 1996. 1.4.14. El Departamento Administrativo de la Función Pública se opuso a todas las pretensiones de amparo, en tanto consideró que no ha amenazado o violado los derechos fundamentales de las comunidades accionantes.
Expresó que los tutelantes cuentan con otros medios judiciales como las acciones populares, de grupo y de cumplimiento para cuestionar los presuntos infracciones a la ley y la Constitucional. Sostuvo que no está superado el requisito de inmediatez, pues conforme a los hechos de la tutela, la supuesta vulneración es de “antaño”. Agregó que el Gobierno Nacional está adelantando la concertación de la política educativa de los pueblos indígenas en Colombia, conforme al marco de la consulta previa y demás normas que rigen la materia, de manera tal que ha ejecutado 53 sesiones ordinarias.
Expuso los distintos programas y acciones que ha desarrollado relacionados con pueblos indígenas, y aseveró que no se probó la configuración de un perjuicio irremediable. 1.4.15. La Agencia Nacional de Tierras contestó que no tiene competencia para tramitar reformas a decretos o normas, y expuso el trámite impartido a la solicitud formulada por la gobernadora del cabildo indígena El Vergel, y las funciones asignadas a dicha entidad.
Pidió que se nieguen las pretensiones de la tutela por improcedentes frente a la Agencia, por cuanto no es la responsable de las presuntas violaciones de derechos fundamentales, y, en consecuencia, que se ordene su desvinculación del trámite constitucional. 1.4.16. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó que dio respuesta a la petición que radicó la parte accionante en abril de 2023, en el sentido de informarle que esa autoridad no tenía competencia para pronunciarse sobre los temas de su interés, y que dio traslado a las entidades correspondientes.
Afirmó que no tiene conocimiento de los hechos expuestos en la tutela y que los asuntos controvertidos incumben al Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del Interior, entre otras. Consideró que, por las anteriores razones, no tiene legitimación en la causa por pasiva, en particular, porque no es la encargada de hacer procesos de consulta previa o de analizar propuestas para ser incluidas en los planes de desarrollo nacional, departamental o municipal.
Tampoco puede decidir sobre los modelos de salud que deben recibir los interesados, temas de primera infancia o asignaciones presupuestales. De otro lado, indicó que la parte accionante no ejerció los mecanismos judiciales previstos para cuestionar los Decretos 1397 de 1996 y 0075 de 2019, por lo que no está superado el requisito de subsidiariedad.
Asimismo, que no incurrió en acción u omisión que vulnerara derechos fundamentales. Pidió su desvinculación del trámite constitucional, o, en consecuencia, que se nieguen las pretensiones de amparo. 1.4.17. La parte tutelante radicó memorial el 28 de abril de 2023, en el que reiteró sus argumentos, que se resumen en lo siguiente: “cada ministerio y departamento administrativo aquí incoados, desarrollan una función pública, que de hecho y en derecho dependen de la estructura político administrativa de la nación, dependen del plan de desarrollo nacional, y están regladas por la constitución nacional y sus leyes y normas reglamentarias para el funcionamiento de la nación, así en derecho sobre cada una de estas incoadas directas, segundos, terceros vinculadas aquí; recae una responsabilidad constitucional, jurídica, fiscal y político administrativa de acuerdo a sus funciones; la cual es de inclusión directa del plan de vida de cada pueblo indígena”; y que “aquí se configura una corresponsabilidad compartida del gobierno entre todas las instituciones, ministerios, departamentos administrativos dependencias, y demás que la conforman; para con nuestros pueblos indígenas accionantes y otros”. 1.4.18.
El Ministerio de Minas y Energía afirmó que la tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad del Decreto 1397 de 1996, y que no está probado un perjuicio irremediable que haga viable el trámite. Además, los hechos fundamento de la solicitud de amparo son del 2019 y por lo tanto no está superado el requisito de inmediatez.
Denotó que los accionantes no aportaron prueba de la calidad de representante en la que actuaron, por lo que no tiene legitimación en la causa por activa, y que no existe alguna pretensión relacionada con sus competencias, por lo que tampoco existe legitimación por pasiva. 1.4.19. Los Ministerios de Cultura, del Trabajo y del Transporte aseguraron en escritos separados, que los hechos de la tutela no formulan asuntos dirigidos en su contra, se opusieron a las pretensiones de la acción porque no amenazaron o vulneraron los derechos fundamentales invocados y adujeron su falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual relacionaron sus funciones. 1.4.20.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio explicó sus competencias y funciones a partir de las leyes 3 de 1991 y 1955 de 2019, el Decreto 1341 de 2020 y la Resolución 0536 de 2020, normas relacionadas con las políticas públicas de viviendas de interés social rural, la metodología de focalización y el subsidio familiar de vivienda rural.
Expresó que está desarrollando distintos frentes de trabajo y que no puede asignar subsidios a quienes no se han postulado con el cumplimiento de los requisitos preestablecidos. Recomendó que los hogares interesados en ser beneficiarios de los subsidios en vivienda estén atentos a los programas que se encuentren en ejecución para aplicar con el lleno de los requerimientos exigidos en la ley.
Así, aseveró que no tiene competencia para suministrar ayudas humanitarias y que no ha vulnerado derechos fundamentales, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. Solicitó que se nieguen las pretensiones de la tutela. 1.4.21. El Despacho del magistrado ponente emitió auto el 23 de mayo de 2023 en el que vinculó al trámite constitucional a la Agencia de Desarrollo Rural y a la Mesa de Concertación Permanente, dado que el escrito de amparo formuló reparos en su contra, y para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. Además, corrió traslado a los sujetos procesales del escrito presentado por la parte tutelante el 28 de abril de 2023. 1.4.22.
La parte tutelante radicó nuevo memorial en el que explicó que a partir de la Ley 89 de 1990 y el Decreto 1088 de 1993 se crearon las figuras político administrativas de cabildos o autoridades propias para los territorios, reservas o resguardos indígenas; que por asuntos de organización, las comunidades indígenas se agruparon en cabildos, los cabildos en instituciones regionales, y a su vez, estos en nacionales, con el objetivo de visibilizarse y reivindicar sus derechos; y que, en un principio, surgieron de hecho, pero luego obtuvieron personería jurídica para tener acceso a contratos y representación política.
Relacionó las organizaciones que existen a nivel nacional (ONIC, CIT, AICO, AISO) y afirmó que estas no los representan, en la medida en que tienen funciones distintas a las que poseen las autoridades indígenas en sus respectivos territorios. Es decir, son intermediarias que deberían buscar la defensa, recuperación y fortalecimiento de los pueblos indígenas, reivindicando su autonomía, su autodeterminación administrativa, su economía y lo sociocultural; no obstante, sus dinámicas se dirigieron a ejecutar contratos para obtener sus propios intereses.
Sostuvo que dichas organizaciones deberían estar al servicio de las autoridades indígenas, pero que ocurre lo contrario, ya que manipulan y ordenan a las autoridades indígenas, y se reparten los recursos de los programas, de las consultas previas y demás negociaciones que realizan con el Gobierno Nacional, razón por la que actualmente no existen sistemas Indígena de Salud Propio Intercultural y educativo indígena propio entre los 115 pueblos indígenas de Colombia.
También informó cómo está compuesta la Mesa Permanente de Concertación y aseguró que sus acciones han contribuido con el desconocimiento y menoscabo de los pueblos y resguardos indígenas. En concreto, la parte tutelante reclamó que las autoridades indígenas sean reconocidas y escuchadas, para que se garanticen sus derechos fundamentales, y no que los recursos y demás ayudas se disipen en intermediarios. 1.4.23.
El Ministerio del Deporte expuso sus funciones y los distintos programas, proyectos, contratos, actividades e inversión que ejecuta relacionados con el deporte en la población indígena, a través de la Mesa Permanente de Concertación, organizaciones indígenas y la Mesa Campesina del Cauca, entre otras, en respuesta a movilizaciones sociales, planes de desarrollo, e, incluso, sentencias judiciales.
Afirmó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, que no avizoró alguna conducta reprochable que le hubiera sido atribuida y que las pretensiones de tutela son abstractas, y solicitó su desvinculación del trámite constitucional. 1.4.24. La Mesa Permanente de Concertación contestó que su función es mediar entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Autónomos de las comunidades indígenas para llegar a acuerdos, es decir, es solo una instancia de negociación y concertación que depende de la voluntad política de las partes, y que ha tenido una importante acogida en los procesos de consulta previa.
De otra parte, destacó el significado de las consultas previas, y expresó que han extendido la invitación a participar en la mesa permanente de concertación a todos los pueblos y comunidades indígenas de Colombia, bajo las reglas previstas en el Decreto 1397 de 1996 y la Ley 21 de 1991, para lo cual deberán establecer comunicación con las organizaciones que tienen espacio en la mesa.
Coincidió con la parte tutelante en que en Colombia existen 115 pueblos indígenas y que el 62.7% de estos están en vía de extinción, situación reconocida en distintas oportunidades por la Corte Constitucional y las Naciones Unidas. Denunció que el Gobierno Nacional concede indiscriminadamente títulos mineros sobre terrenos ancestrales y sagrados, sin avisar o consultar a las comunidades y con estudios ambientales imparciales y realizados a conveniencia de las empresas interesadas.
Así mismo, que los procesos de consulta previa no ofrecen garantías mínimas para la protección de las comunidades afectadas, son clandestinos, amañados, desinformados, desequilibrados, liderados sin presencia de órganos de control y con incumplimiento de los acuerdos pactados, asuntos que generan corrupción y suplantan la representación de las personas.
En tal sentido, sostuvo que el Gobierno Nacional no ha cumplido su papel de garante del derecho a la consulta previa. Por ese motivo, solicitó que se inste a las entidades accionadas sus obligaciones constitucionales para con las comunidades indígenas, que son sujetos de especial protección, para que actúen en favor de todos los pueblos indígenas que habiten en el territorio colombiano. 1.4.25.
La Agencia Nacional de Desarrollo indicó su componente normativo orientador como entidad de naturaleza especial del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y que su objeto es ejecutar la política de desarrollo rural a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos, así como mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país. Manifestó que las afirmaciones de la parte tutelante fueron imprecisas al tener en cuenta que no tiene funciones para llevar a cabo programas de asistencia básica alimentaria, otorgar subsidios o entregar líneas de crédito.
Se opuso a las pretensiones de la acción porque no ha amenazado o vulnerado derechos fundamentales invocados. Adujo que no es la entidad que debe resolver las problemáticas formuladas por la parte accionante, y que no quedó probada la supuesta vulneración, motivo por el que no tiene legitimación en la causa por pasiva. Afirmó que no quedó superado el requisito de subsidiariedad, y que lo pretendido con el escrito de tutela es adelantar y modificar el proceso de restitución de derechos territoriales agotado ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de Restitución de Tierras de Ibagué con radicado núm. 73001-31-21-002-2021-00334-00. 1.4.26.
El Ministerio de Salud y Protección Social expuso que es el órgano regulador del Sistema General de Salud en Seguridad Social en Salud de acuerdo con las normas contenidas en la Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001 y que ejerce las funciones de dirección, coordinación y vigilancia en el sector. Se opuso a las pretensiones de la tutela porque no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno del Resguardo Mayor Indígena accionante.
Explicó que viene adelantando la transversalización del enfoque diferencial étnico en los planes, programas y proyectos de salud que se implementan en el sector salud, a través de la asistencia técnica y asesoramiento para desarrollar las capacidades de las Secretarías Departamentales y Distritales de salud en aspectos normativos, de perfil epidemiológico, determinante para la adecuación e implementación del enfoque diferencial para pueblos y comunidades indígenas en el marco del Sistema de Salud Propio Intercultural.
Aclaró que desde el Decreto 1953 de 2014 se establecen procesos de diseño de modelos de salud en virtud de ese sistema e informó todas las acciones que está ejecutando al respecto, en particular, en el Departamento del Huila. En ese orden, expresó que no existe vulneración de derechos fundamentales por parte de ese ministerio por cuanto ejerce sus competencias y funciones encargadas, y que la puesta en marcha de planes, programas y estrategias en salud corresponden a las entidades territoriales.
Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. 1.4.27. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dio alcance a su contestación de tutela en atención al traslado del escrito de ampliación de la solicitud de amparo, en el sentido de exponer el procedimiento general de focalización que tienen sus programas sociales de Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Red de Seguridad Alimentaria e Iraca.
Reiteró su petición de que se nieguen las pretensiones respecto de ese Departamento, ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. 1.4.28. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible destacó que en el Plan Nacional de Desarrollo se dispuso que el Gobierno Nacional garantizará la inclusión e implementación del enfoque diferencial e interseccional indígena.
Informó que entre enero y febrero de 2023 realizó un total de 25 acuerdos con pueblos indígenas mediante el proceso de consulta previa PND 2022-2026 a través de mesas técnicas de concertación, en los que se establecieron los acuerdos y recursos a ejecutar durante el cuatrienio. De otra parte, afirmó que ha mantenido un permanente diálogo con las organizaciones nacionales y regionales para cumplir sus compromisos con las comunidades indígenas.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. La legitimación en la causa por activa En el presente asunto, Camilo Manuel Quiroga Páez, Esmeralda Quiroga Páez, Lizcano Basto Amézquita y Luz Marina Vargas Espinosa, en nombre del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita, y en representación de las Comunidades Pijaos El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, presentaron solicitud de amparo de sus derechos a la autonomía, a la autodeterminación, a la diversidad cultural de los pueblos indígenas, a la vida, a la salud, al agua, al ambiente, a la etnoeducación, a la seguridad y soberanía alimentaria, a la vivienda digna, entre otros, para que las entidades accionadas coordinen, articulen, financien y ejecuten programas y proyectos que sean necesarias que, en términos generales, garanticen su existencia en condiciones dignas.
El despacho del magistrado ponente, en auto del 21 de abril de 2023, admitió la acción y requirió a la parte tutelante para que explicara los motivos que los legitimaban para actuar en representación de las Comunidades Pijaos El Vergel y Chirico Pina Pata los Aipes, ubicados en el departamento del Huila. Posteriormente, Heber Alberto Hurtado Pérez, en su condición de gobernador de la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes (Chiricó, Pina, Pata, Los Aipes), presentó memorial en el que delegó su representación en el presente trámite constitucional en la vocería del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita.
Pues bien, de lo expuesto, la Sala destaca que Camilo Manuel Quiroga Páez y Heber Alberto Hurtado Pérez, en su condición de gobernadores mayores, tienen la representación del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y de la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes, respectivamente. En ese orden, la Subsección encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa del Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y de la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes dentro del presente trámite constitucional, en el entendido de que son quienes presentaron la tutela y, por ende, como pueblos indígenas, son los titulares de los derechos fundamentales a la autonomía, a la autodeterminación, a la diversidad cultural de los pueblos indígenas, a la vida, a la salud, al agua, al ambiente, a la etnoeducación, a la seguridad y soberanía alimentaria, a la vivienda digna, entre otros, cuyo amparo pretenden.
Cuestión distinta ocurre en relación con la Comunidad Pijao El Vergel, ubicada en el Departamento del Huila, en la medida en que Camilo Manuel Quiroga Páez, Esmeralda Quiroga Páez, Lizcano Basto Amézquita y Luz Marina Vargas Espinosa no probaron tener su representación para actuar en su nombre en este trámite de tutela. Además, tampoco demostraron que la mencionada comunidad se encontrara en una situación que justificara ser agenciada de manera oficiosa.
Por esta razón, se declarará la falta de legitimación de Camilo Manuel Quiroga Páez, Esmeralda Quiroga Páez, Lizcano Basto Amézquita y Luz Marina Vargas Espinosa para actuar en representación de la Comunidad Pijao El Vergel. 2.3. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que tiene toda persona a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
La solicitud de amparo solo procede cuando el afectado no dispone de otro mecanismo de defensa judicial, o que, existiendo, busca evitar un perjuicio irremediable o este no es idóneo y eficaz para la garantía pretendida. Estas características edifican los requisitos de procedencia de subsidiariedad e inmediatez. 2.3.1. Caso concreto En el presente asunto, el Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes denotaron en el escrito de tutela la historia, importancia y los derechos fundamentales que tienen las comunidades indígenas en el país, así como las conductas de las que han sido víctimas a través del tiempo como la esclavitud y la discriminación, entre muchas otras, que son absoluta e indiscutiblemente censurables, consideraciones que comparte este Juez constitucional.
Además, los tutelantes explicaron un acercamiento material del contenido de las garantías de las que son titulares y su impacto en su existencia y desarrollo cultural y espiritual. En particular, expusieron algunas normas de derecho interno y de derecho internacional que contienen prerrogativas que imponen obligaciones en cabeza del Gobierno Nacional y demás autoridades del Estado como ministerios, departamentos administrativos y entidades territoriales que, según afirmó, no están siendo cumplidas.
A partir de esas premisas, solicitaron como pretensiones, que se ordene a las accionadas coordinar, articular e incluir en los planes de desarrollo, sus presupuestos y las políticas públicas, el plan de vida integral de los pueblos indígenas tutelantes, su seguridad alimentaria, la expansión de su territorio y los sistemas de educación y de salud propios, con un enfoque diferencial cultural, espiritual, étnico y territorial indígena; y que garanticen la transparencia y eficacia de los procesos de consulta previa.
Respecto de estos reparos, es preciso recordar que la naturaleza de la acción de tutela es la de ser un mecanismo de control de hechos específicos ocurridos a una persona individualizable y determinable, que impactan en sus derechos fundamentales y que justifica que se le ordene a una autoridad concreta el amparo de estos. Por lo anterior, es que, precisamente, los efectos de las sentencias emitidas en virtud de la tutela como mecanismo de defensa, son inter partes y no inter comunis, pares o erga omnes.
Esto significa que las decisiones del juez constitucional no tienen un alcance “general, impersonal y abstracto, sino particular y concreto”. En ese sentido, el concepto de derecho fundamental amparable y los efectos que tienen las decisiones de tutela, define esta acción como un mecanismo creado para discutir ante un juez constitucional, asuntos concretos en los que se ven involucrados un titular de derechos y un sujeto pasivo, ya que el objeto es establecer si estas garantías son vulneradas, amenazadas o desconocidas en circunstancias específicas y reales por la acción u omisión de las autoridades o de un particular.
Pues bien, de lo expuesto, es preciso indicar que la Sala no cuenta con criterios que le permitan individualizar una acción u omisión específica como objeto de estudio, pese a que el magistrado ponente requirió en el auto admisorio a los interesados para que identificaran las razones concretas por las que consideraban que cada una de las autoridades cuestionadas y vinculadas vulneraron sus derechos fundamentales.
En ese orden, no resulta suficiente que las comunidades indígenas sostengan que el Estado no está garantizando sus derechos, que no están satisfaciendo sus necesidades básicas o que son víctimas de conductas que los exponen a un riesgo grave, para que el juez de tutela pueda analizar la posible vulneración de derechos fundamentales, puesto que la naturaleza del mecanismo constitucional ejercido radica en un control a hechos determinables que puedan ser ubicados como generadores de obligaciones de índole constitucional, elementos que están ausentes en esta acción. Lo anterior, de ninguna manera desconoce las cargas que la ley y la Constitución imponen a las autoridades públicas, las cuales deben ser cumplidas y acatadas sin necesidad de una orden judicial, más aún, con sujetos de especial protección como lo son las comunidades indígenas.
Cuestión distinta, es que la acción de tutela no sea un mecanismo idóneo para solicitar la protección de derechos de manera abstracta, y juzgar la ejecución general de las actuaciones de las autoridades sobre una población, como, por ejemplo, evaluar de manera integral el desarrollo y eficacia de los sistemas de educación y salud, o la ejecución y eficiencia de procesos de consulta previa, entre otros aspectos formulados por los interesados en el escrito de amparo.
Cabe advertir que los cargos de la presente acción están argumentados con premisas tan indefinidas y generales, que fueron llamadas como entidades accionadas todos los ministerios y la mayoría de departamentos administrativos, y la presidencia de la República, que conforman la rama ejecutiva del poder público en Colombia, para que se les ordenara, de manera integral, acciones que hacen parte de políticas públicas o de controles políticos, todo lo cual escapa del ámbito de competencia del juez de tutela.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que los tutelantes formularon reparos en contra del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan de Desarrollo Huila Crece, y de la estructura y funcionamiento de la Mesa Permanente de Concertación. Al respecto, cabe advertir que, al margen de que en este asunto tampoco se haya expuesto una situación concreta que vulnerara derechos fundamentales, lo cierto es que estos planes de desarrollo y la regulación de la mencionada mesa, están previstos en la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, en la Ordenanza 020 de 2020 de la Asamblea Departamental del Huila y en el Decreto 1397 de 1996, normas frente a las cuales el marco jurídico Colombiano prevé medios de control para ser controvertidos, ya sea por nulidad simple o inconstitucionalidad.
Idéntica situación ocurre con el Programa de Alimentación Escolar (PAE), el Plan de Ordenamiento Departamental del Huila (POT), el Plan de Seguridad Alimentaria y el Plan Departamental de Aguas, que, según las comunidades accionantes, debieron ser objeto de consultas previas y no lo fueron, en el sentido de que están contenidos en normas que son sujetos de control judicial por otros mecanismos distintos a la tutela.
Por último, los accionantes indicaron que la Autoridad Nacional de Consulta Previa no cumplió los compromisos impuestos en la sentencia T-1080 de 2012 relacionados con el Rio Arenoso y sus afluentes. Sobre este punto, es preciso aclarar que a través de la acción de tutela no es posible obtener el acatamiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional, en la medida en que, para tales efectos, están previstos la solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato.
En conclusión, dado que los argumentos de los escritos de tutela y posteriores que presentaron el Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes no lograron sustentar una situación concreta de vulneración de derechos fundamentales, y que algunos cargos no superaron el requisito de subsidiariedad porque son susceptibles de ser debatidos por conducto de otros medios judiciales, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la falta de legitimación de Camilo Manuel Quiroga Páez, Esmeralda Quiroga Páez, Lizcano Basto Amézquita y Luz Marina Vargas Espinosa para actuar en representación de la Comunidad Indígenas Pijaos El Vergel.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTES las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Resguardo Mayor Indígena Tamaz del Caguán Dujos Paniquita y la Comunidad Indígena Pijao Agua Fría Pata Los Aipes, por los motivos expuestos en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado DACJ