CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 11001 03 15 000 2024 01431 01 Demandante: SABEL REINERIO ARÉVALO ARÉVALO Demandado: SANTIAGO MORALES SÁENZ – representante a la cámara por Bogotá 2018 – 2022 Temas: Violación del régimen de conflicto de intereses y de incompatibilidades – artículo 183 -1 de la Constitución Política.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN 1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Sabel Reinerio Arévalo Arévalo1 en contra de la sentencia proferida por la Sala Novena Especial de Decisión el 31 de julio de 20242, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del señor Santiago Morales Sáenz, Representante a la Cámara por Bogotá. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de pérdida de investidura3 fue planteada por el accionante en los siguientes términos: 2. El señor Santiago Morales Sáenz, abogado con tarjeta profesional No. 116.701 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, fungió como representante a la Cámara durante el período comprendido entre el 6 y 19 de julio de 2022, y durante dicho término, continuó como apoderado judicial en procesos de las sociedades Matrix 5X3 SAS y Vesting Group Colombia SAS (ambas en liquidación) ante la Superintendencia de Sociedades. 3.
Que el abogado Santiago Morales Sáenz, sin renunciar a sus encargos profesionales ante la Superintendencia de Sociedades, ejerció simultáneamente como Representante a la Cámara y en esta calidad presentó dos proyectos de ley, así: - Proyecto de Ley 478 de 2022 Cámara, «por medio del cual se modifica el Decreto Legislativo 4334 de 2008, y se dictan otras disposiciones». - Proyecto de ley 479 de 2022 Cámara «por medio del cual se garantiza el derecho al debido proceso y a la doble instancia de las personas Jurídicas que se acogen al Régimen de Insolvencia Empresarial en Colombia, y se dictan otras disposiciones». 1 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 01.
Índice 00002, “2ED_ApelacionMemorialWeb(.pdf) NroActua 2”. 2 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 01. Índice 00002 “6ED_SentenciaPrimeraInst(.pdf) NroActua 2”. 3 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00. Índice 00002 SAMAI. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
En consecuencia, adujo que se configuró el elemento objetivo de la infracción a los artículos 183 numeral 1 de la Constitución Política y 286 de la Ley 5° de 1992, porque el congresista Santiago Morales Sáenz, ostentaba la condición de servidor público. Además, consideró acreditado el elemento subjetivo a título de culpa y no de dolo, pues tratándose de un abogado, puede concluirse que conocía los efectos de presentar los dos proyectos de ley, pese a su interés particular por tener la condición de abogado litigante ante la Superintendencia de Sociedades. 1.2.
La oposición del Representante a la Cámara4 5. Admitió que es profesional del derecho y, que ejerció el cargo de representante a la cámara, entre el 6 y 19 de julio de 2022 y, si bien no presentó renuncia formal (por escrito) a los poderes otorgados por sus clientes, durante su período de congresista no realizó ninguna labor o actividad litigiosa ante la Superintendencia de Sociedades o ante los jueces de la República. 6.
Aceptó que el 18 de julio de 2022 como Representante a la Cámara, presentó dos proyectos que fueron archivados en la misma fecha, así: - Proyecto de Ley No. 478 de 2022 Cámara, cuyo objetivo fue modificar el Decreto Legislativo 4334 de 2008, para garantizar el derecho al debido proceso, con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, tanto naturales como jurídicas, durante intervenciones estatales relacionadas con captaciones masivas y habituales de dineros del público. - Proyecto de Ley No. 479 de 2022 que tenía como objetivo modificar la Ley 1116 de 2006 que regula los procesos de reorganización y liquidación judicial, algunos artículos del Código General del Proceso y de la Ley 1429 de 2010, con el fin de garantizar el debido proceso y la doble instancia de las personas jurídicas que se acojan al régimen de insolvencia empresarial, bajo la competencia de la Superintendencia de Sociedades. 7.
Sostuvo que el solicitante no especificó ni desarrolló en qué consiste el conflicto de interés, y que de su comportamiento no se desprende un beneficio propio, inmediato, personal, directo, es más, ni siquiera indirecto, pues ambos proyectos de ley tenían como objetivo promover el beneficio general de las sociedades comerciales, sus accionistas, acreedores y las sociedades comerciales en general en Colombia. 1.3.
Sentencia de primera instancia 8. El 31 de julio de 2024 5 la Sala Novena Especial de Decisión negó las pretensiones de la demanda, tanto en relación con la causal de conflicto de intereses como con la de violación al régimen de incompatibilidades. 4 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00. Índice 00012. 5 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00.
Índice 00093. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. Al analizar la causal de conflicto de intereses, encontró acreditada la calidad de representante a la cámara y su participación en el trámite legislativo con la presentación de los proyectos de Ley 478 y 479 de 2022; sin embargo, consideró que no se probó el beneficio particular, directo y actual del señor Santiago Morales Sáenz, dado que el demandante se limitó a señalar que éste pretendía obtener «réditos personales, patrimoniales o sociales», pero no probó ni señaló específicamente cuál de los apartes de los proyectos de ley le generaba algún provecho inmediato directo o siquiera previsible a su favor. 10.
Agregó que la presentación de los proyectos de ley, tampoco le representó un beneficio real, cierto y directo a su cónyuge, compañero o compañera permanente, o parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil al congresista; por lo tanto, las acusaciones formuladas en el escrito de desinvestidura solo constituyen afirmaciones generales, sin respaldo probatorio que no configuran la causal de conflicto de intereses. 11.
Sobre la violación al régimen de incompatibilidades como causal de pérdida de investidura, señaló que no fue debidamente desarrollada como sucedió con el conflicto de intereses. 1.4. Apelación del demandante6 12. Sostuvo que se configuró la violación al régimen de incompatibilidades, tal como se planteó en la demanda al decir textualmente: «Durante el período en que el ciudadano Santiago Morales Sáenz, fungió como parlamentario no presentó renuncia a su representación judicial ante la Superintendencia de Sociedades, como lo certificara tal entidad», y de acuerdo con el principio «iura novit curia», debe aplicarse la normativa propia del asunto sometido a debate sin tecnicismos jurídicos y dentro del marco de la pretensión perseguida. 13.
Indicó que el congresista Santiago Morales nunca dejó de ser el representante de las personas naturales y jurídicas de las que asumió su defensa en las actuaciones referidas por la Superintendencia de Sociedades y durante el mismo período ejerció el cargo de congresista. 14. Calificó de incongruente el fallo, en cuanto sostuvo que la violación al régimen de incompatibilidades no estaba debidamente sustentada, a diferencia de la causal de conflicto de intereses, porque el régimen de incompatibilidad es taxativo y su disposición no está sujeta al decreto y práctica de pruebas, se trata de hechos objetivos y suficientes para proferir sentencia que imponga al abogado litigante la sanción de pérdida de investidura. 15.
Conforme a la prueba documental recaudada, manifestó que existe certeza de que el congresista fue abogado litigante en los procesos relacionados por la 6 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00. Índices 00097 y Índice 00002, “2ED_ApelacionMemorialWeb(.pdf) NroActua 2”. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia de Sociedades, de manera simultánea con su labor en el congreso. 16.
Consideró acreditado el conflicto de intereses por la presentación de los proyectos de Ley 478 de 2022 y 479 de 2022, donde se propuso limitar la participación del auxiliar de justicia como promotor, liquidador e interventor en 3 procesos, aunque se trate de reorganización, liquidación o intervención, lo cual se encuentra estrechamente ligado con las más de quince (15) solicitudes elevadas por el congresista, en calidad de abogado litigante ante la Superintendencia de Sociedades, ya que como apoderado en los procesos de intervención, solicitó la remoción del agente interventor y/o liquidador. 17.
Señaló que con la propuesta del demandado, según la cual, las decisiones proferidas en primera instancia por la Superintendencia de Sociedades serían objeto de apelación ante la sala civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial, se pretendía que un magistrado conociera y fallara sobre los recursos de las decisiones desfavorables, lo que «traería consigo el obtener los honorarios, prima de éxito y/o recursos fijados entre las partes». 18.
Así las cosas, los proyectos de ley pretendían modificar significativamente los procesos de reorganización, intervención y liquidación judicial ante la Superintendencia de Sociedades, trámites en los que el congresista ha actuado como apoderado judicial, lo que evidencia su intención de ser Juez y parte. 19. Cuestionó la valoración de la prueba documental, especialmente la respuesta de la Superintendencia de Sociedades donde se relacionaron los procesos en los cuales el demandado fungió como apoderado especial en el mismo periodo en que estuvo vinculado como congresista, pese a que en esa prueba quedó consignada la relación de las sociedades intervenidas, las personas naturales o jurídicas representadas por el accionado, la fecha en que realizó algún tipo de participación y simultáneamente ejerció su función de congresista. 20.
Encontró configurado el conflicto de intereses, de conformidad con el artículo 286 de la Ley 5° de 1992 con la presentación, discusión o participación de la iniciativa legislativa e indica que en este caso, de prosperar los proyectos de ley, impactarían los procesos en los que el demandado ejercía representación, generando un beneficio particular; el beneficio era actual, porque el acusado no presentó sustitución de poder, no se le revocó el mandato y ejerció como congresista; además, dicho beneficio fue directo, porque fue él quien impulsó, promovió y presentó los Proyectos de Ley 478 de 2022 y 479 de 2022. 21.
Señaló que, con el anterior proceder, el señor Santiago Morales Sáenz violentó los mandatos de los artículos 28 a 30 de la Ley 1123 de 2007 «Código Disciplinario del Abogado» al momento de fungir simultáneamente como parlamentario y apoderado judicial, entre los días 6 al 19 de julio de 2022; por lo tanto, existe mérito suficiente para revocar la decisión de primera instancia y declarar la pérdida de investidura.
Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Finalmente, solicitó compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo de Disciplina Judicial para que se investigue la actuación simultánea del demandado como servidor público y abogado litigante. 1.5.
Concepto del Ministerio Público7 23. Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues si bien es cierto que en la demanda se invocaron los tres regímenes de pérdida de investidura previstos en el artículo 183 de la Constitución Política (inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses), centró su argumentación exclusivamente en el régimen de conflicto de intereses regulado en el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, sin identificar en el concepto de violación otras causales invocadas por el apelante, de lo cual deduce que se confunde el régimen de incompatibilidades con el conflicto de intereses y concluye que, no se presentó un fundamento claro ni consistente que respaldara la causal alegada. 24.
Si bien el congresista ejerció el cargo entre el 6 y el 19 de julio de 2022, sin renunciar a los poderes ante la Superintendencia de Sociedades, esta entidad certificó que durante dicho tiempo no realizó actuaciones como abogado. 25. Los proyectos de ley fueron presentados y publicados en la Gaceta del Congreso No. 847 del 19 de julio de 2022, pero fueron archivados en virtud del artículo 190 de la Ley 5ª de 1992, por el «tránsito de la legislatura», lo que significa que las iniciativas no fueron sometidas a debate y menos a votación para su aprobación; en consecuencia, no se configuró el elemento del beneficio actual, que se daría cuando el congresista participa de la discusión y aprobación del contenido de la iniciativa. 26.
Tampoco se advirtió un interés directo del congresista, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o parientes en el grado exigido por la ley, lo cual requeriría ser probado debida y puntualmente por el demandante. 27. Concluyó que, del contenido de las iniciativas legislativas, se desprendía un beneficio general para las sociedades comerciales en general, sus accionistas, y acreedores, ya que tienen por finalidad el debido proceso y la doble instancia de las personas jurídicas que se acojan al régimen de insolvencia empresarial y las que son intervenidas por el Estado. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 28. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer en segunda instancia la solicitud de pérdida de investidura, según lo previsto en los 7 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 01. Índice 00013. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Política8, 2 y 14 de la Ley 1881 de 20189, 111 numeral 6 y 107 de la Ley 1437 de 201110, 37 numeral 7 de la Ley 270 de 199611, y 34 del Acuerdo 080 de 201912 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico 29. En los términos del recurso de apelación, debe determinarse en primer lugar, si es procedente confirmar la decisión de primera instancia, en la que se negó la pérdida de investidura por no encontrar acreditado el conflicto de intereses en relación con la presentación de los proyectos de Ley 478 de 2022 «por medio del cual se modifica el decreto legislativo 4334 de 2008» y 479 de 2022 «por medio del cual se garantiza el derecho al debido proceso y a la doble instancia de las personas jurídicas que se acojan al régimen de insolvencia empresarial en Colombia». 30.
En segundo lugar, se determinará si se encuentra debidamente sustentada la causal de incompatibilidad; es decir, si en la demanda se cumplieron los mínimos exigidos para que dicha causal sea examinada por el Juez. 31. Para resolver los problemas jurídicos la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) Pérdida de investidura de congresistas; ii) Causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; iii) Causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades y; iv) Caso concreto: Análisis de la causal de conflicto de intereses y Análisis de la causal de violación al régimen de incompatibilidades. 8 Artículo 184.
La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley. 9 Artículo 2°.
Las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistra- dos que decidieron el fallo recurrido.
Parágrafo. El Consejo de Estado conformará Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura, las cuales estarán conformadas por 5 Magistrados, uno por cada sección. Artículo 14. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio, si a él hubiere lugar, el magistrado ponente deberá registrar el proyecto de sentencia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y citará a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para estudiar, discutir y decidir la ponencia presentada. 10 Artículo 107.
Integración y composición. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. Artículo 111. Funciones de la sala plena de lo contencioso administrativo.
La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 6. Conocer de la pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. 11 Artículo 37. De la sala plena de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (…) 7.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: Conocer de los casos de la pérdida de investidura de los Congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley. (…). 12 Artículo 34.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con exclusión de los integrantes de la Sala Especial de Decisión que profirió la sentencia impugnada, conocerá del recurso de apelación que se interponga contra la sentencia que resuelva en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura de los congresistas.
Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Pérdida de investidura de los congresistas 32. La pérdida de investidura es una acción jurisdiccional pública y autónoma13, de raigambre constitucional, que constituye un mecanismo de control político, para que todo ciudadano pueda demandar a los miembros de las corporaciones de elección popular, en especial frente a aquellos comportamientos que resultan contrarios a la dignidad del cargo, a la ética pública, al buen servicio y al interés general.
Su finalidad última es salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza depositada por el electorado en los dignatarios que representan la voluntad popular. 33. El proceso de pérdida de investidura es sancionatorio jurisdiccional, en el que se debe efectuar un juicio objetivo de configuración de la causal y uno subjetivo de responsabilidad del congresista, aplicando los principios, reglas y garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 1881 de 2018. 34.
En la configuración objetiva de la causal debe garantizarse el principio de legalidad, de manera que el juez determina con un criterio restrictivo de interpretación14, si la conducta endilgada se ajusta a las causales taxativas previstas en la Constitución y, superado este análisis, verificará el aspecto subjetivo, esto es, si la conducta fue dolosa o gravemente culposa, pues de lo contrario, el comportamiento no resulta sancionable según el artículo 1º de la Ley 1881 de 201815 35.
Para acreditar el elemento objetivo, es preciso acoger el principio de legalidad, es decir que las causales invocadas deben estar consagrada en el «Estatuto del Congresista», artículos 179 a 182 de la Constitución Política, donde el Constituyente estableció: i) Restricciones de acceso al cargo (inhabilidades); ii) Prohibiciones para quienes están en ejercicio del mismo (incompatibilidades), y iii) La exigencia de manifestar expresamente cualquier situación particular que pueda reñir con el interés público con el que deben ejercer su función (conflicto de intereses)16. 13 Corte Constitucional.
Sala Plena, Sentencias C-280 del 25.06.96. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-437 del 25.09.97. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8.09.92. MP. Guillermo Chaín Lizcano. PI Expediente AC-175. Sentencia del 28.03.17. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. PI Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI). 14 No admiten interpretación extensiva o analógica, motivo por el cual deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina.
Así las cosas, la declaración de pérdida de investidura solo procede frente a las conductas del congresista que se adecuen a la descripción realizada por el constituyente. 15 Modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019. Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política. 16 Los conceptos de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de interés están previstos en los artículos 279, 281 y 286 de la Ley 5ª de 1992.
Específicamente sobre la diferencia entre inhabilidad e incompatibilidad, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2019, radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
Dado al carácter sancionatorio de la pérdida de investidura 17, la Corte Constitucional en sentencia SU 424 de 2016 sostuvo que esta figura, «está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales ». 37.
Dicha providencia agregó que, por la gravedad de la sanción que se impone, el proceso de pérdida de investidura debe observar el debido proceso y en especial los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), tipicidad, congruencia, non bis in idem, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 38.
Para efectos de la decisión que más adelante se adoptará, se deben destacar los principios de: - Legalidad, conforme al cual se debe verificar que la conducta imputada se encuentre consagrada previamente en una ley como una causal de pérdida de investidura, toda vez que dichas causales son taxativas y, de interpretación restrictiva. - Tipicidad, en virtud del cual, el funcionario judicial debe verificar que la conducta cuestionada se adecúe en efecto a la descrita en la causal invocada en la Constitución. - Congruencia, consistente en un juicio de identidad entre las pretensiones y la decisión. 39.
Acorde con lo expuesto, en este caso centraremos el estudio de la pérdida de investidura en las causales de violación del régimen de conflicto de intereses y en el de violación del régimen de incompatibilidades. 2.4. Violación del régimen de conflicto de intereses 40. La Constitución Política en su artículo 182, consagra un régimen de conflicto de intereses para los congresistas, cuya violación es causal de pérdida de investidura, así: «Artículo 182.
Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.» (Subrayas y negrillas de la Sala) 17 Ley 1881 de 2018 “Artículo 1.
El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.” Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Por su parte el artículo 286 de la Ley 5 del 17 de junio de 199218, «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes», estableció el conflicto de intereses de los congresistas así: «Artículo 286. Régimen de conflicto de interés de los congresistas. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2003 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Todos los congresistas deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ley o acto legislativo o artículo, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del congresista. a) Beneficio particular: aquel que otorga un privilegio o genera ganancias o crea indemnizaciones económicas o elimina obligaciones a favor del congresista de las que no gozan el resto de los ciudadanos. Modifique normas que afecten investigaciones penales, disciplinarias, fiscales o administrativas a las que se encuentre formalmente vinculado. b) Beneficio actual: aquel que efectivamente se configura en las circunstancias presentes y existentes al momento en el que el congresista participa de la decisión. c) Beneficio directo: aquel que se produzca de forma específica respecto del congresista, de su cónyuge, compañero o compañera permanente, o parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.
Para todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés en las siguientes circunstancias: a) Cuando el congresista participe, discuta, vote un proyecto de ley o de acto legislativo que otorgue beneficios o cargos de carácter general, es decir cuando el interés del congresista coincide o se fusione con los intereses de los electores. b) Cuando el beneficio podría o no configurarse para el congresista en el futuro. c) Cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o acto legislativo de carácter particular, que establezcan sanciones o disminuyan beneficios, en el cual, el congresista tiene un interés particular, actual y directo.
El voto negativo no constituirá conflicto de interés cuando mantiene la normatividad vigente. d) Cuando el congresista participe, discuta o vote artículos de proyectos de ley o acto legislativo de carácter particular, que regula un sector económico en el cual el congresista tiene un interés particular, actual y directo, siempre y cuando no genere beneficio particular, directo y actual. e) <Literal INEXEQUIBLE> f) Cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto.
Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos. Parágrafo 1o. Entiéndase por conflicto de interés moral aquel que presentan los congresistas cuando por razones de conciencia se quieran apartar de la discusión y votación del proyecto. 18 Artículo 268. Deberes. Son deberes de los Congresistas: (…) 6.
Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 2o.
Cuando se trate de funciones judiciales, disciplinarias o fiscales de los congresistas, sobre conflicto de interés se aplicará la norma especial que rige ese tipo de investigación. Parágrafo 3o. Igualmente se aplicará el régimen de conflicto de intereses para todos y cada uno de los actores que presenten, discutan o participen de cualquier iniciativa legislativa, conforme al artículo 140 de la Ley 5 de 1992.» (Subrayas y negrillas de la Sala) 42.
Al consagrar el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, se busca evitar que los congresistas obtengan beneficios para sí o para sus parientes al tramitar los asuntos puestos a su consideración, en clara contravía de los postulados constitucionales que deben regir su labor. Por tanto, en caso de tener interés en los asuntos de los que conocen por razón de su investidura, deben manifestarlo, para no participar en su trámite, con el fin de que su interés personal no afecte el interés general que debe prevalecer en un Estado Social de Derecho.
Así lo ha sostenido esta Corporación19 en múltiples pronunciamientos de los cuales se concluye: 43. Que habrá lugar a la pérdida de investidura de congresistas por conflicto de intereses. Lo prevé el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política así: «Los Congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses» (Resaltado fuera del texto).
Tal disposición debe analizarse de manera sistemática con el artículo 182 superior20 que le exige a los Congresistas poner en conocimiento de las Cámaras las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración, en concordancia con los artículos 28621, 28722, 28823 y 29124 de la Ley 5° de 1992 y el artículo 16 de la Ley 144 de 199425. 44.
El Congresista debe suministrar información relevante, veraz, auténtica y completa en los siguientes aspectos: i) Sobre cualquier situación que lo inhiba de 19 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión 16. Expediente 11001-03-15-000-2016-02279-00(PI). Providencia del 6 de junio de 2017.
M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Decisión reiterada en providencia del 16 de julio de 2019 de la Sala Especial de Decisión 06, radicado No. 11001-03-15-000- 2019-02830-00(PI) con ponencia del M.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. 20 Cita del texto original: Artículo 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. 21 Cita del texto original: Artículo 286.
Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. [Aparte subrayados declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-029 de 2009]. 22 Cita del texto original: Artículo 287.
Registro de Intereses Privados. En cada una de las Cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los Congresistas consignarán la información relacionada con su actividad privada. En ella se incluirá la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, o en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, en el país o fuera de él. 23 Cita del texto original: Artículo 288.
Término de Inscripción. Los Congresistas deberán inscribir sus intereses privados en el registro dentro de los primeros treinta (30) días del período constitucional, o de la fecha de su posesión. 24 Cita del texto original: Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés. 25 Cita del texto original: Artículo 16.
Conflicto de intereses. Definición: Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.
Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co participar en asuntos sometidos a su consideración, ii) Registrar las cuestiones relacionadas con su actividad privada en el libro que para el efecto establece cada Cámara, incluyendo la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, similares, o en cualquier organización o actividad con o sin ánimo de lucro en el país o fuera de él, y iii) Declararse impedido cuando observe un conflicto de intereses en un asunto en el que deba participar, bien sea por desprenderse un interés para sí, para su cónyuge, compañera o compañero permanente, para sus parientes en los grados establecidos en la ley, para sus socios de hecho o derecho o por tener incidencia directa el asunto objeto de consideración con las actividades e intereses privados del Congresista o su núcleo familiar. 45.
El conflicto de intereses se estructura cuando en un congresista, dotado de poder deliberativo y decisorio, concurre un interés privado que, puede influir en la formación de su juicio racional y, por ende, afectar el proceso de toma de decisiones en las que desconozca la justicia, el bien común y la primacía del interés general. Esa rivalidad entre el interés privado y el general, constituye una trasgresión a las reglas de transparencia e imparcialidad que gobiernan la deliberación democrática en el foro legislativo. 46.
Para que se configure la causal de desinvestidura, el interés puede ser de naturaleza económica o moral, pero debe ser directo, esto es, que per se, el alegado beneficio, provecho o utilidad encuentre su fuente en el asunto que fue conocido por el legislador; particular, que el mismo sea específico o personal, bien para el congresista o quienes se encuentren relacionados con él; y actual o inmediato, que concurra para el momento en que ocurrió la participación o votación del congresista, lo que excluye sucesos contingentes, futuros o imprevisibles. 47.
Para la estructuración de la sanción constitucional de pérdida de investidura por un conflicto de intereses, la jurisprudencia ha exigido la reunión favorable de los siguientes presupuestos: (i) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura, (ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano, (iii) su no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación, (iv) haber conformado el quorum o participado el congresista en el debate o votación del asunto y (v) que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República26. 2.5.
Violación del régimen de incompatibilidades 48. El régimen de incompatibilidades de los congresistas está previsto en el artículo 180 de la Constitución Política y en los artículos 281 y 282 de la Ley 5ª de 1992. En dichas normas se les prohíbe (i) desempeñar cargo o empleo público o 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Especial de Decisión 16. Expediente 11001-03-15-000- 2016-02279-00(PI). Providencia del 6 de junio de 2017. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privado, (ii) gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno [la ley establecerá las excepciones a esta disposición], (iii) ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos y (iv) celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de este, con algunas excepciones. 49.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que las causales de incompatibilidad27: «comporta[n] una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado». 50.
De este modo, el régimen de incompatibilidades al que se sujeta el ejercicio de la función pública está diseñado para satisfacer el interés general de la comunidad y tiene por finalidad el respeto de los principios que rigen dicha función, tales como la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 Constitución Política) 28.
Ahora, cada causal de incompatibilidad prevista en la Constitución y en la ley, tienen su propio desarrollo jurisprudencial29. 2.6. Caso concreto 51. Para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia que negó pretensiones, es preciso señalar que la causal de pérdida de investidura invocada es la contenida en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política -violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o de conflictos de interés-, sustentada en que el Representante a la Cámara por 27 Sentencia C-181 de 1997, citada en la SU-625 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 28 SU-625 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 29 Sobre la causal 1 del artículo 180, el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de febrero de 2006, expediente No: 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI), Consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro, dijo: «(…) la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa estimó, inicialmente, que para configurar la causal resultaba suficiente ostentar un cargo, pues de ello se podía deducir que se estaba ejerciendo29; sin embargo, la postura actual señala que no es suficiente tener u ostentar el cargo como algo simbólico o nominal, sino que es preciso realizar, practicar, cumplir, ejecutar, llevar a cabo, de alguna manera, funciones propias del cargo público o privado causante de la incompatibilidad29.
Igualmente, se considera que la prohibición no cobija actividades que no impliquen la existencia de un vínculo laboral, por lo que no debe haber subordinación o dependencia, ni remuneración, prebenda o beneficio económico. De igual forma que la actividad desplegada no tenga limitación expresa para los congresistas, ni que se vincule al “ejercicio” de una profesión u oficio.
En este sentido, se permite en términos generales el desarrollo pleno de los derechos como a todos los asociados, por ejemplo, el derecho a la libre expresión y a la participación política». En similar sentido ver: Corte Constitucional, sentencia T-1232 de 2003. Respecto de la causal de incompatibilidad de «Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno», también esta Corporación en sentencia del 8 de diciembre de 201929, se pronunció y manifestó: «no cualquier conducta supone la gestión de negocios, pues esta deber ser dinámica, positiva y concreta, por lo que, no puede estar soportada en inferencias subjetivas, sino que debe estar debidamente comprobada».
Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, Santiago Morales Sáenz, presentó dos proyectos de ley relacionados con su labor de apoderado judicial en procesos que adelantó ante la Superintendencia de Sociedades. 2.6.1.
Análisis de la causal de conflicto de intereses 52. La sentencia impugnada no encontró acreditado el conflicto de intereses en relación con la presentación de los proyectos de Ley 479 de 2022 «por medio del cual se garantiza el derecho al debido proceso y a la doble instancia de las personas jurídicas que se acojan al régimen de insolvencia empresarial en Colombia» y 478 de 2022 «por medio del cual se modifica el decreto legislativo 4334 de 2008». 53.
De dichos proyectos se destaca lo siguiente: Proyecto de Ley 478 de 2022: «Artículo 7. Modifíquese el Inciso primero del Artículo 7º del Decreto Legislativo 772 de 2020, el cual quedará así: Artículo 7. Fortalecimiento de la lista de auxiliares de justicia para los procesos de insolvencia. Un mismo auxiliar de la justicia podrá actuar como promotor, liquidador e interventor en varios procesos, y como máximo solo podrá llevar un total de tres (3) procesos, sin perjuicio de que los procesos sean de reorganización, liquidación o de intervención; el incumplimiento de lo anterior dará lugar a las sanciones previstas por la Superintendencia de Sociedades.
El comité de Selección de Especialistas velará por el cumplimiento de esta norma y su incumplimiento dará lugar a las sanciones previstas en la ley.» Proyecto de Ley 479 de 2022: «Artículo 9. Adiciónese el Artículo 26 de la ley 1116 de 2006, con la disposición de un PARÁGRAFO que establezca lo siguiente: Artículo. 26. Acreencias no relacionadas por el deudor o el promotor.
(…) Parágrafo. Cuando el promotor o el liquidador encuentre ostensible la omisión del deudor en no relacionar a acreedores o terceros que pueden verse perjudicados con el trámite de insolvencia, es su deber de compulsar copias inmediatamente a la autoridad penal, para que inicie de inmediato el trámite de indagación por la comisión de la conducta punible.
Artículo 11. Adiciónese el Artículo 35 de la Ley 1116 de 2006, con un parágrafo que establece los siguiente: Parágrafo. El término de duración del trámite inicial de promoción y reestructuración será de seis (6) meses contados a partir del auto de apertura a trámite de intervención de insolvencia, término este que deberá respetar el Juez del concurso y el promotor, so pena de remoción de los cargos y la inhabilitación para el desempeño del cargo y en el caso de ser juez ordinario, con la consecuencia de una falta gravísima en sus funciones, causal de destitución o suspensión hasta por dos años, según las circunstancias, por tratarse de un trámite de prioridad económica.» 54.
El demandado en su condición de Representante a la Cámara, tenía iniciativa legislativa (Ley 5 de 1992, artículo 140), en ejercicio de la cual presentó los dos proyectos relacionados y, por ese solo hecho, podría incurrir en un conflicto de Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses, sin necesidad de su discusión, deliberación y/o aprobación, siempre y cuando lograra acreditarse además un beneficio particular, actual y directo en su favor o el de las personas allegadas, previstas en la ley (artículo 286 íd.) 55.
En este caso, el recurrente insiste en señalar que el demandado estuvo motivado por un interés particular, consistente en obtener un beneficio para sus representados y para sí mismo, pues a través de la iniciativa pretendía modificar normas relacionadas con los procesos de insolvencia tramitados ante la Superintendencia de Sociedades, donde actuaba como apoderado de varias personas y sociedades. 56.
Sin embargo, los proyectos de ley tienen un evidente alcance general, abstracto e impersonal, del cual no es dable predicar la configuración de un beneficio particular, actual y directo a favor del congresista, de su cónyuge o sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Es decir que, no se observa un interés particular tal, que desvirtúe la correcta prestación de la función pública, como lo exige la jurisprudencia30. 57.
De lo expuesto, se concluye que para que se incurra en el conflicto de intereses, el congresista debe actuar de manera intencionada en provecho propio o de los terceros que señala la ley, para derivar condiciones especiales, diferentes a los demás y, dicho provecho es actual o concomitante; es decir que la causal no se configura ante un beneficio eventual o cuando se favorece por igual al conglomerado social. 58.
En este caso, resulta probada la calidad de congresista del demandado, en virtud de la cual radicó unos proyectos de ley; sin embargo, el demandante no probó el interés económico o moral, directo o indirecto del representante a la Cámara Santiago Morales Sáenz o de sus familiares y éste no puede deducirse de las solicitudes elevadas como apoderado en los procesos de insolvencia. Además, la propuesta de un recurso de apelación ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial respecto de las decisiones proferidas en primera instancia por la Superintendencia de Sociedades constituye una iniciativa de carácter general que no beneficia de manera particular a sus poderdantes. 59.
Por las anteriores razones, esta Sala no encuentra configurados los elementos objetivos de la causal de conflictos de intereses y, por tanto, no es necesario el estudio del elemento subjetivo. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, por no encontrarse acreditada la causal de violación del régimen de conflicto de intereses. 2.6.2.
Análisis de la causal de violación al régimen de incompatibilidades 60. El demandante invocó como causal de pérdida de investidura la «violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de 30 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 01333-00(PI).
Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses», previsto en el artículo 183 numeral 1° de la Constitución Política, señalando que el congresista no renunció a su condición de abogado como apoderado ante la Superintendencia de Sociedades y alude específicamente al artículo 286 de la Ley 5 de 1992 que regula la violación del régimen de conflicto de intereses, sin citar una norma jurídica que configure violación al régimen de inhabilidades o incompatibilidades. 61.
Al admitir el proceso de pérdida de investidura, en auto del 22 de marzo de 202431 se cita la causal 1ª del artículo 183 de la Constitución Política y el artículo 286 de la Ley 5 de 1992; por tanto, al contestar la demanda 32 y alegar de conclusión33, el demandado ejerció su derecho de defensa frente a la violación del régimen de conflicto de intereses, no a la violación del régimen de incompatibilidades. 62.
Acorde con lo expuesto, en el presente caso, el actor invocó como causal de perdida de investidura el artículo 183 numeral 1 de la Constitución, el cual consagra tres diferentes hipótesis: i) la violación del régimen de inhabilidades, ii) la violación del régimen de incompatibilidades, y iii) el conflicto de intereses y, teniendo en cuenta que ya se descartó la incursión en el conflicto de intereses, es preciso verificar si la conducta cuestionada constituye una violación al régimen de inhabilidades. 63.
Lo primero que se advierte es que las inhabilidades o incompatibilidades para los congresistas están previstas en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política respectivamente, disposiciones que no fueron citadas en la demanda y, que tampoco corresponden a la descripción fáctica de la causal invocada. 64. Un estudio cuidadoso de la demanda, permite concluir que únicamente se citó la norma que describe el conflicto de intereses (artículo 286 de la Ley 5 de 1992) y en el concepto de violación se insiste en que como profesional del derecho litigaba ante la Superintendencia de Sociedades, con lo cual adecuaba la conducta a esa específica causal de pérdida de investidura. 65.
Es cierto que, en la impugnación, se citan los artículos 28 a 30 de la Ley 1123 de 2007 «Código Disciplinario del Abogado» para señalar que al momento de fungir simultáneamente como parlamentario y apoderado judicial se incurrió en una violación al régimen de incompatibilidades; sin embargo, aceptar la adecuación de la conducta en una norma no citada en la demanda, vulneraría el derecho de defensa y contradicción. Además de que el constituyente fijó como parámetro de decisión del juez de la desinvestidura en los casos de incompatibilidad, el artículo 180 de la Constitución Política.
De ahí que no sería del caso referirse a normas que regulan la conducta de los abogados, pues en este caso no se trata de un juicio disciplinario a un profesional del derecho, sino un juicio de desinvestidura contra un excongresista. 31 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00. Índice 00005. 32 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00.
Índice 00012. 33 SAMAI, proceso No. 11001 03 15 000 2024 01431 00. Índice 00088. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. Es que, la impugnación no es la oportunidad procesal para plantear argumentos omitidos en la demanda, ni para replantear el problema jurídico abordado en el fallo de primera instancia, como lo pretende la parte demandante, toda vez que se estaría desconociendo el principio de congruencia, respecto del cual esta Corporación sostuvo: «En efecto, todo juzgador, incluido el de la pérdida de investidura, debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar al fallo, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento).
De ahí que al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como lo ordena la letra c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994. En otros términos, no le es dado al actor cambiar sustancialmente, como se intenta en el sub lite, en las alegaciones y en la etapa probatoria, la conducta trasgresora invocada en la demanda y traer ahora asuntos nuevos, sobre los cuales el accionado no tuvo oportunidad de pronunciarse dentro del proceso.
Esta limitante se erige en una garantía de la vigencia plena del derecho fundamental al debido proceso contenida en el artículo 29 Constitucional y que reitera el artículo 9º de la ley Estatutaria de Administración de Justicia.»34 (Negrillas fuera del texto) 67. Es posible que una misma conducta pueda encuadrarse tanto en una causal de conflicto de intereses como en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; sin embargo, cada una de dichas causales contiene elementos normativos, descriptivos y subjetivos diferentes.
De ahí la importancia de adecuar con precisión los elementos fácticos y jurídicos que sustentan la demanda para garantizar cabalmente el derecho de defensa, toda vez que al juez le está vedado efectuar un estudio oficioso en procesos como los de pérdida de investidura que despojan al congresista de su dignidad a través de una sanción intemporal y le impiden ocupar otro cargo de igual naturaleza. 68.
Tal omisión del demandante, no es subsanable porque la Corte Constitucional en la Sentencia C-237 de 2012, analizó la exigencia prevista en el literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994 (norma similar al literal c) del artículo 5° de la Ley 1881 de 2018) que establece como requisito de la demanda la «Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de investidura y su debida explicación».
Al respecto dijo: «(…) No se aprecia que la exigencia de debida explicación entrañe limitante de derecho fundamental alguno del ciudadano y, por el contrario, es uno de los requisitos mínimos que exige la lógica argumentativa de una solicitud de esta naturaleza. Resalta la Sala que el artículo no establece exigencia que desnaturalice la esencia pública de la acción, en cuanto no prevé como preceptiva una argumentación de nivel o características profesionales –en el área jurídica-; simplemente se exige que, a más de unos hechos señalados, se indique por qué los mismos se constituyen en causal para solicitar el levantamiento de la investidura de un congresista.
(…)» 34 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-15-000- 2011-00708-00(PI). Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.
Conforme a lo expuesto, concluyó que la exigencia del literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994 no vulnera derecho alguno al demandante y, por el contrario, sirve para garantizar el derecho de defensa del acusado. En consecuencia, desechó el cargo presentado y declaró exequible la expresión «su debida explicación» del literal c) del artículo 4º por los cargos ahora estudiados. 70.
Para arribar a tal conclusión, consideró que, el carácter sancionatorio de los procesos de pérdida de investidura exige garantizar plenamente el derecho de defensa y contradicción, pues, pese a tratarse de un juicio con fines de democratización y legitimación de la función de los congresistas, no pueden desconocerse los derechos fundamentales del sujeto pasivo.
De ahí que pedir explicación de la forma en que opera la causal invocada, no constituye una exigencia desproporcionada para el demandante, sino que supone «una garantía al derecho de defensa del sujeto pasivo, pues conocerá específicamente cómo, en concepto del demandante, la situación fáctica planteada, encuadra dentro de una causal de pérdida de investidura». 71.
Agregó dicha providencia que: «(…) Contrario sensu, la indeterminación de cómo unos hechos expuestos en el escrito de demanda implican la concreción de una causal de pérdida de investidura, obligaría al demandado a suponer, a presumir e, incluso, adivinar las razones, los matices y el camino argumentativo de la posible acusación y, además, a defenderse de la misma.
Esto a todas luces ubica al derecho a la defensa ante un riesgo desproporcionado, no sólo por el doble trabajo de hacer cábalas sobre la acusación y responderlas en la contestación de la demanda, sino, además, porque es posible que el juez natural de la causa entienda de forma diferente el sentido de la acusación y, por consiguiente, convierta en fútil la defensa del sujeto pasivo en el proceso de pérdida de investidura.
(…)» 72. Esta Corporación también ha exigido la debida explicación de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda, así35: «(…) El literal c) del artículo 4° de la Ley 144 de 1994 establece que en la demanda debe invocarse “la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y; su debida explicación”. Esa exigencia supone, como es obvio, que la conducta denunciada esté prevista como causal de pérdida de investidura de congresista e impone la obligación al demandante de ofrecer razones que demuestren que la conducta encaja en la causal.
Empero, no basta con que la causal se identifique formalmente, es decir, que simplemente se invoque una norma. Lo importante es que el demandante cumpla con la carga de explicar con precisión los fundamentos de hecho y de derecho en que se funda la pretensión de pérdida investidura. Que la pérdida de investidura sea una acción pública, esto es, que pueda ser ejercida por cualquier ciudadano, no significa que la demanda pueda presentarse sin ningún rigor jurídico y por fuera de un marco razonable sujeto al ordenamiento propio de la acción judicial.
Todo lo contrario, la exigencia cobra mayor importancia porque la institución de la pérdida de investidura cuestiona la conducta de un ciudadano y pone en duda la dignidad para ejercer como 35 CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS. Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de 2014.
Radicación número: 11001-03-15-000- 2014-03008-00(PI). Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co congresista, quedando así comprometidos los derechos fundamentales al buen nombre y el derecho a ser elegido.
La demanda, entonces, viene a ser una especie de acusación que debe formularse con la mayor precisión posible no solo para que el congresista pueda ejercer los derechos de defensa y contradicción, sino para que el juez cuente con un marco delimitado y examine la conducta del demandado, a la luz del régimen jurídico de la pérdida de investidura.
(…)» 73. Que la acción pública de pérdida de investidura pueda ser ejercida por cualquier ciudadano, no lo exime de presentar la demanda invocando la causal y planteando su debida explicación; máxime que, tratándose de un proceso sancionatorio, regido por principios como el de legalidad y justicia rogada esta proscrita una interpretación analógica o extensiva, pues dichas causales son de aplicación restrictiva. 74.
En conclusión, se confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de pérdida de investidura, pues no se acreditó la incursión en el conflicto de intereses y, respecto de la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades se incumplió el requisito legal consistente en invocar la causal, con su debida explicación. 75.
Se niega la solicitud de «Compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo de Disciplina Judicial por las actuaciones del Señor Morales Sáenz que resultan transgresiones a normas disciplinarias como servidor público y como abogado», por tratarse de una petición ajena a la acción incoada y más en eventos como este en el que se negarán las pretensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de julio de 2024 proferida por la Sala Novena Especial de Decisión que negó las pretensiones dirigidas a la pérdida de investidura del señor Santiago Morales Sáenz, Representante a la Cámara por Bogotá, conforme lo expuesto.
SEGUNDO. NEGAR la petición del solicitante para que se remitan copias de la actuación, entre otras, a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Seccional de Disciplina Judicial, conforme lo expuesto.
TERCERO. COMUNICAR esta providencia a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018. Pérdida de Investidura Radicado: 110011-03-15-000-2024-01431-01 Demandado: Santiago Morales Saenz 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. En firme esta providencia, por Secretaría General, archivar el expediente.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (E) Aclara voto WILLIAM BARRERA MUÑOZ OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Ausente con excusa ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Salva voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Salva voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA MYRIAM GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ MARÍA ADRIANA MARÍN JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ADRIANA POLIDURA CASTILLO JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA WILSON RAMOS GIRON JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ PEDRO PABLO VANEGAS GIL NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.