1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de proceso ejecutivo.
Niega medida cautelar / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 12 de junio de 2025, el señor Alexander de Jesús Dueñas Herrera promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, para que se deje sin efectos el auto de 9 de junio de 2025, emitido dentro del proceso ejecutivo2 que instauró contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E., encaminado a obtener el cumplimiento de la condena impuesta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2017-00291-00/01 3.
Aduce el compromiso de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva y trabajo. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Expediente 11001-33-42-057-2023-00072-00/01. 3 Mediante sentencia de 27 de septiembre de 2019 del Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, confirmada el 20 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declaró la existencia de una relación laboral entre el tutelante y la mencionada E. S. E. del 1º de abril de 2004 al 31 de diciembre de 2013, por lo que se ordenó el pago de las correspondientes prestaciones a que hubiere lugar, así como de la diferencia entre los aportes realizados durante ese lapso al sistema de seguridad social.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 2 2. Mediante la providencia acusada, se confirmó la decisión adoptada el 4 de marzo de 2024 por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá, que negó el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros en diferentes entidades bancarias 4.
Se precisó que los recursos de las entidades públicas destinados para el pago de sentencias y conciliaciones son inembargables, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA. 3. Además, se indicó que no mediaba riesgo alguno frente al no pago de lo ejecutado o prueba que acredite que sea inminente su incumplimiento en desmedro de la seguridad jurídica y los derechos reconocidos al ejecutante. 4.
La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. Se (i) omitió que la sentencia cuya ejecución se persigue tiene origen laboral y se encuentra ejecutoriada desde agosto de 2021; (ii) inobservó la existencia de una cuenta pública designada expresamente para el “pago de sentencias y conciliaciones”, con plena trazabilidad y titularidad; y, (iii) rechazó el embargo con base en una inembargabilidad genérica, sin examinar si se configura alguna de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008, C-546 de 1992 y C-534 de 1997. 5.
La decisión judicial acusada configura una ineficacia del aparato judicial para asegurar el cumplimiento de una orden judicial laboral. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 6. Mediante auto de 19 de junio de 20255, se admitió la acción de tutela, se negaron las solicitudes de medida provisional y de pruebas, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E., en calidad de tercero con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 7. Indicó que en la decisión judicial acusada se determinó que no era procedente el embargo de las cuentas y dineros de la mencionada Subred. Los recursos de las entidades públicas destinados al pago de sentencias y conciliaciones son inembargables y el embargo de la cuenta solicitada es de dicha especificación, conforme lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA. 8.
Por consiguiente, aun cuando con la medida cautelar de embargo solicitada se busca asegurar la ejecución de una sentencia proferida por la jurisdicción 4 Davivienda, Bancolombia, Banco de Bogotá, Banco Popular, ITAU, CorpBanca Colombia S. A., Banco de Occidente, Scotiabank Colpatria, Banco Agrario de Colombia, Banco Coomeva, Banco AV Villas. 5 Notificado el 1º de julio de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 3 contencioso-administrativa, dicho argumento no constituye por sí mismo la excepción a la cláusula de inembargabilidad, pues no se evidenció riesgo alguno frente al no pago de lo ejecutado o prueba que acredite que sea inminente su incumplimiento en desmedro de la seguridad jurídica y los derechos reconocidos a la ejecutante.
(ii) Accionante 9. El 28 de julio de 2025, presentó un memorial con el objeto de poner en conocimiento del juez de tutela, y que se valore, “un precedente reciente, obligatorio y directamente aplicable, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia de tutela de fecha 9 de julio de 2025, radicado 11001- 03-15-000-2025-03356-00”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 10. La tutela no satisface el presupuesto de relevancia constitucional. La parte actora pretende se acoja la manera como, a su juicio, se debió haber despachado su solicitud de embargo, para cuyo efecto se limita a presentar inconformidad con la decisión judicial atacada, en cuanto a la naturaleza de la sentencia que se pretende ejecutar y de la cuenta bancaria cuyo embargo se solicitó así como las excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al principio de inembargabilidad, sin que se despliegue una carga argumentativa suficiente tendiente a demostrar yerros de orden constitucional. 11.
Contrario a lo indicado por la parte actora, no es acertado afirmar que la autoridad judicial no haya tenido en cuenta que se pretendía la ejecución de una sentencia en firme de naturaleza laboral, o que la cuenta bancaria que se pedía embargar estaba destinada al pago de sentencias y conciliaciones judiciales. Lo que dijo el operador judicial fue que no estaba comprobado el riesgo de la falta de pago o su posible incumplimiento, circunstancias que generarían quebranto de la seguridad jurídica y de los derechos reconocidos al ejecutante. 12.
Además, se puso de presente que el aludido pago estaba supeditado al cumplimiento de turnos de radicación de las respectivas cuentas de cobro de las sentencias, por lo que decretar el embargo pedido podría influir de manera negativa en el cumplimiento de dichas obligaciones y con ello en los derechos de esas personas, para darle prevalencia a los del accionante a pesar de estar en un plano de igualdad, al no advertir alguna situación que fundamente un trato diferenciado. 13.
Así las cosas, lo que se evidencia es que la parte actora pretende, a través de este mecanismo constitucional, que se le imponga a la autoridad judicial acoger la tesis que pregona acerca de la viabilidad de decretar el embargo solicitado en el Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 4 proceso ejecutivo para procurar la materialización del derecho laboral que le fue reconocido vía judicial, sin desvirtuar los motivos esgrimidos por el juez natural de la causa para confirmar la negativa de dicho decreto ni exponer alguna circunstancia que indique la necesidad de ello, con el propósito de probar la afectación constitucional que se alega en este asunto. 14.
Por último, adujo que no se examinaron si se configuraba alguna de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008, C-546 de 1992 y C-534 de 1997. 15. Sobre el particular la Sala no evidencia que se hubiere desplegado una suficiente carga argumentativa para fundamentar el defecto sustantivo por la desatención una de las referidas sentencias de constitucionalidad6, en la medida en que no se señalaron las excepciones fijadas en las aludidas providencias ni cuál o cuáles consideró se configuraban en su caso, con el fin de que se lograra dilucidar por parte del juez de tutela si ello comportaba la afectación constitucional invocada. 16.
Ello por cuanto no es dable que en sede de tutela se analice el asunto puesto en conocimiento como si se tratara de una instancia adicional, en la que se formulan argumentos jurídicos y se solicita que sean aplicados, en la medida en que en este escenario se debe acreditar que la determinación judicial acusada comporta algún tipo de arbitrariedad por parte de la autoridad judicial que la dictó, circunstancia que no se evidencia en estas diligencias. 17.
En todo caso, a pesar de la carencia en la fundamentación respecto de la inobservancia de las aludidas providencias judiciales, se evidencia que en el auto objeto de censura la autoridad judicial anotó que, en efecto, el principio de inembargabilidad no es de aplicación absoluta, para cuyo efecto citó, entre otras, dichas sentencias. 18.
En ese sentido adujo que la sentencia C-546 de 1992 de la Corte Constitucional “estableció la constitucionalidad de la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, dejando la salvedad frente a aquellos casos en que la efectividad del pago de obligaciones a cargo del Estado surgidas de derechos laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación”.
Criterio que, señaló, fue reiterado en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional, en la que adicionó “como excepción a dicho principio en tratándose de sentencias judiciales en pro de garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en la sentencia”. 6 Aunque se invocó defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia ha indicado que cuando se trata de desatención de sentencias de constitucionalidad, se está ante el primero de los referidos defectos.
Sobre el particular, la sentencia T-410 de 2024 señaló: “La jurisprudencia ha precisado los supuestos en los que una decisión judicial incurre en defecto sustantivo, entre los que se encuentra la aplicación de una norma que desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta situación, se aplica una norma bajo un alcance o interpretación que desconoce la ratio decidendi de una sentencia de constitucionalidad”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 5 19. De igual modo, indicó que el principio de inembargabilidad a los recursos públicos ha sido desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C- 793 de 2002, C-192 de 2005 y C-1154 de 2008.
Puntualmente, respecto de esta última providencia sostuvo que fijó tres excepciones a ese principio, a saber: “(i) la necesidad de satisfacer y cumplir con los créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; (ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en las mismas y (iii) la ejecución de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”. 20.
Con base en lo expuesto, no se evidencia el desconocimiento del precedente que se alega, máxime cuando no se desplegó la suficiente carga argumentativa sobre el particular y cuando, por el contrario, la autoridad judicial hizo referencia a las providencias judiciales de la Corte Constitucional que se estiman desatendidas, diferente es que se haya determinado que no había lugar a aplicar la excepción al principio de inembargabilidad advertido frente a la cuenta bancaria cuyo embargo se solicitó. 21.
En ese orden de ideas, se concluye que la inconformidad del tutelante sobre la negativa de la medida cautelar que formuló en la acción ejecutiva denota una discrepancia con dicha determinación, por no resultarle favorable a sus intereses, sin que se haga referencia a que esta incurra en algún tipo de arbitrariedad, por ende, el hecho de que la autoridad judicial no acogiera el modo que considera correcto la parte actora no involucra la afectación constitucional alegada. 22.
Por ende, el simple desacuerdo con la decisión judicial atacada no habilita a la parte a la que aquella le resultó desfavorable para promover esta acción con el objeto de que se acoja la tesis que pregona. Acceder a lo pretendido implicaría invadir la órbita de competencia del juez natural, como si este escenario constitucional hubiera sido instituido como una tercera instancia, para imponer el sentido en que se deben zanjar los litigios sin considerar el razonamiento desplegado por la autoridad judicial accionada para arribar a la conclusión que no comparte una de las partes. 23.
Finalmente, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el memorial presentado el 28 de julio de 2025 por el accionante, pues la consideración de una decisión judicial (proferida en una acción de tutela, en fecha posterior a la providencia cuestionada), implica desconocer que el Tribunal no tuvo la oportunidad de conocer sobre ese argumento en oportunidad previa y pronunciarse. 24.
En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2025-03673-00 Accionante: Alexander de Jesús Dueñas Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 6 III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF