CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2020 00171 00 (0172-2020) Demandante: Gustavo Villamizar Motta Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y Departamento Administrativo de la Función Pública Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en acápite especial de la demanda.
Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Gustavo Villamizar Motta formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de i) la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, «[p]or la cual se fijan las directrices del concurso de méritos No. 1 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles de los curadores urbanos a nivel nacional»; ii) la «Convocatoria concurso público de méritos No. 001 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles para la designación de curadores urbanos», emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro; iii) las Adendas Aclaratorias No. 1 del 24 de mayo de 2018, 2 del 19 de junio de 2018, 3 del 27 de julio de 2018, 4 (sin fecha) y 5 del 28 de enero de 2019, emanadas de la Superintendencia de Notariado y Registro; y iv) la lista de admitidos y no admitidos para la Curaduría Urbana de Bucaramanga, publicada el 6 de noviembre de 2019 por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
En acápite especial de la demanda, la parte accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos acusados, por las siguientes razones: De conformidad con los artículos 20 de la Ley 1796 de 2016 y 19 del Decreto 1203 de 2017, la Superintendencia de Notariado y Registro debe fijar las directrices del concurso de méritos para la designación de curadores urbanos y apoyar al Departamento Administrativo de la Función Pública en la realización, implementación y conformación del referido proceso de selección. Mediante la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, la Superintendencia de Notariado y Registro fijó las directrices del concurso de méritos para la conformación de la lista de elegibles de los curadores urbanos a nivel nacional.
Posteriormente, el 4 de mayo de 2018, la mencionada entidad publicó las bases de la convocatoria pública, estableció los parámetros para la realización de todas las etapas del concurso en 28 municipios del país y fijó el cronograma correspondiente. Más adelante, a través de la Adenda Aclaratoria No. 1 del 24 de mayo de 2018, el superintendente de notariado amplió la etapa de inscripción y corrió las demás fechas.
Luego, en virtud de la Adenda Aclaratoria No. 2 del 19 de junio de 2018 se modificó parcialmente el cronograma del concurso, lo cual demuestra la falta de planeación, puesto que se alteraron solo 6 de los 23 ítems que se encuentran en el calendario y se dejaron vigentes las demás fechas. «En este acto administrativo podemos apreciar que la Superintendencia fija fecha de publicación de la lista definitiva de admitidos al concurso para el 17 de septiembre de 2018, cuando ya ha vencido la etapa de realización de la prueba escrita de conocimientos, según el cronograma que quedó vigente de la Adenda No. 1».
Lo anterior refleja la transgresión del ordenamiento jurídico, toda vez que solo se modificaron unas etapas iniciales del concurso y no las finales, con lo cual se generó inseguridad jurídica, vencimiento de términos y el decaimiento del acto administrativo por cumplimiento de las condiciones resolutorias impuestas en las bases de la convocatoria del 4 de mayo de 2018 y la Adenda Aclaratoria No. 1 del 24 de mayo de 2018.
Por su parte, por medio de la Adenda Aclaratoria No. 3 del 27 de julio de 2018 solo de modificaron 6 de los 23 ítems del cronograma del concurso, con lo cual quedaron vigentes las demás fechas establecidas en los ítems 9 al 23 de la Adenda Aclaratoria No. 1 del 24 de mayo de 2018. A su turno, con la Adenda Aclaratoria No. 4 (sin fecha), la Superintendencia de Notariado y Registro incluyó a 7 municipios en el concurso, pero para ese momento ya había culminado la etapa de aplicación de la prueba de conocimiento dispuesta en la Adenda Aclaratoria No. 1 del 24 de mayo de 2018.
De manera posterior, en virtud de la Adenda Aclaratoria No. 5 del 28 de enero de 2019 se modificaron las fechas de inscripción de aspirantes y de recepción de documentos. No obstante, para la época en que se cerró la fase de inscripciones ya había vencido el término de todas las etapas que se establecieron en las bases de la convocatoria, con las modificaciones de las Adendas Aclaratorias No. 1 del 24 de mayo de 2018 y 3 del 27 de julio de 2018.
Por último, mediante la lista de admitidos y no admitidos para la designación de curadores urbanos de la ciudad de Bucaramanga, el Departamento Administrativo de la Función Pública fijó la fecha para la aplicación de la prueba de conocimientos, pero no identificó el lugar ni la hora para tal fin. De igual manera, en el referido acto se otorgaron 2 días para la etapa de reclamaciones, cuando en las bases de la convocatoria del concurso se indicó que se brindarían 3 días hábiles para tales efectos.
En todo caso, la competencia para fijar las fechas no estaba en cabeza de la mencionada entidad, sino a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro. Las entidades accionadas han continuado realizando un proceso de selección sin que exista una convocatoria vigente, puesto que el cronograma o las condiciones resolutorias debían cumplirse el 8 de noviembre de 2018, con la publicación de las lista de elegibles.
Las Adendas Aclaratorias No. 2, 3, 4 y 5 carecen de motivación y base jurídica, puesto que realizaron modificaciones parciales del cronograma del concurso, con lo cual se generó inseguridad jurídica sobre las normas, reglas, condiciones, etapas y procedimientos, en detrimento de los principios de publicidad, eficacia y «planificación». De igual manera, los citados actos quedaron sin fundamento jurídico al haber perdido vigencia las bases del concurso y la Adenda Aclaratoria No. 1.
El Departamento Administrativo de la Función Pública no tenía competencia a) para fijar nuevas fechas dentro del concurso, «[…] como la de la aplicación de la prueba de conocimientos escrita que programó para el 25 de abril de 2020 en la lista de admitidos y no admitidos», ni b) para modificar las disposiciones señaladas en las bases de la convocatoria del 4 de mayo de 2018, por lo cual los términos establecidos en la aludida lista de admitidos y no admitidos se encuentra viciada de nulidad.
El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 18 de febrero de 2021, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria. En dicho período, las entidades accionadas se opusieron al decreto de la medida cautelar, por las siguientes razones: Departamento Administrativo de la Función Pública Aunque el señor Gustavo Villamizar Motta subsanó la demanda, en cumplimiento del auto inadmisorio del 30 de julio de 2020, no hizo lo propio con la solicitud de medida precautoria, razón por la cual quedó incólume la petición cautelar propuesta junto con el libelo primigenio, en la cual se deprecó la suspensión provisional de las Adendas Aclaratorias No. 2, 3, 4 y 5, expedidas por la Superintendencia de Notariado y Registro, y de la lista de admitidos y no admitidos para la Curaduría Urbana de Bucaramanga, emitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Tal como se explicó en el auto inadmisorio del 30 de julio de 2020, los citados actos administrativos no son enjuiciables por sí mismos o de manera independiente, en tanto fueron dictados en desarrollo de la Convocatoria 001 de 2018, emanada de la Superintendencia de Notariado y Registro, razón por la cual son actos accesorios y de trámite de la citada convocatoria.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, «[…] los actos expedidos durante el transcurrir de una convocatoria son actos de trámite, pues solo se considera definitivo el que contiene la lita de elegibles que ha de usarse para proveer los cargos que se sometieron a concurso». Por consiguiente, resultaba necesario que el accionante adecuara la solicitud de suspensión provisional, a fin de incluir la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, la Convocatoria 001 del 4 de mayo de 2018 y la Adenda Aclaratoria No. 1.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la sustentación de la nulidad no puede confundirse con la fundamentación de la cautela, pues esta última debe ser expresa, puntual y diferenciada. Adicionalmente, el accionante no argumentó la petición de la suspensión provisional respecto de la Convocatoria 001 de 2018 y de la Adenda Aclaratoria No. 1.
Por consiguiente, no están satisfechos los requisitos para que se decrete la medida. Conforme al artículo 21 de la Ley 1796 de 2016, el concurso para la designación de curadores urbanos será adelantado por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Por su parte, en lo atinente a la elaboración de las pruebas escritas de conocimiento técnico y específico, dicha entidad recibirá apoyo de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Al tenor del artículo 19 del Decreto 1203 de 2017, le corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro fijar las directrices del concurso para la designación de curadores urbanos y establecer los términos de la convocatoria pública. En cumplimiento de las anteriores disposiciones, la Superintendencia de Notariado y Registro emitió la Resolución 2768 de 2018, «[p]or la cual se fijan las directrices del concurso de méritos No. 1 de 2018 para la conformación de la lista de elegibles de los curadores urbanos a nivel nacional», y la Convocatoria para el Concurso Público de Méritos No. 001 de 2018, «[p]ara la conformación de la lista de elegibles para la designación de curadores urbanos» y sus respectivas adendas.
En desarrollo de los artículos 113 y 209 de la Constitución Política; y 6 y 95 de la Ley 489 de 1998, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la Función Pública suscribieron el Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 187 de 2019, con el fin de aunar esfuerzos para adelantar la convocatoria al concurso público de méritos No. 001 de 2018.
De dicho convenio se desprende lo siguiente: […] la convocatoria, las adendas y las inscripciones en el concurso de son responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro; mientras que la verificación de cumplimento de requisitos está a cargo del Departamento Administrativo de la Función Pública, actividad que ya se realizó en su totalidad; la contratación del operador (Universidad) encargado de constituir, aplicar, y calificar la prueba de conocimientos y la definición de la fecha en que las mismas serán aplicadas es responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro; mientras que la publicación de la lista de aspirantes admitidos y no admitiros corresponde a Función Pública; etapas que obviamente son concatenadas y no pueden cumplirse sin agotarse previamente las etapas precedentes.
Las modificaciones realizadas al concurso de méritos de los curadores urbanos obedece a que se trata de un proceso materialmente complejo y dispendioso, el cual no tiene precedentes en el derecho público colombiano. Adicionalmente, «[…] comporta labores de contracción (sic) de terceros operadores, celebración de contratos interadministrativos, y otras gestiones que hacen inviable imaginar su desarrollo libre de escollos y tropiezos, lo cual se enfatiza en el hecho de que el Concurso de Méritos No. 001 de 2018 compromete la provisión de cargos por el sistema del mérito en treinta y cinco (35) municipios del país, con problemas particulares y diferenciados en lo local […], complejidad que no puede ser equipada a una falta de planeación».
Muchos profesionales no cumplían con el perfil especializado que exige la ley para desempeñar el cargo de curador urbano, razón por la cual la Superintendencia de Notariado y Registro vio la necesidad de ampliar la etapa de inscripciones y aumentar la publicidad para propiciar la inscripción de más aspirantes, en garantía del principio del mérito.
Finalmente, el actor no censura todas las listas de admitidos y no admitidos del concurso de méritos, sino, de manera exclusiva, la correspondiente al municipio de Bucaramanga. En todo caso, el demandante no pregona la vulneración de derechos subjetivos de los participantes, sino que censura cuestiones formales que, de presentarse, deben resolverse con apego a la convocatoria. «Lo anterior sin dejar de observar que la fecha indicada en esta publicación sobre la aplicación de la prueba de conocimiento fue establecida por la Superintendencia de Notariado y Registro, a quien igualmente correspondía indicar el lugar y la hora de su aplicación».
Superintendencia de Notariado y Registro Con la solicitud de medida cautelar no se pretende garantizar el objeto del proceso ni la efectividad de la sentencia, de acuerdo con el artículo 229 del cpaca, puesto que el 31 de marzo de 2019 se cerraron las inscripciones del concurso de méritos. En los términos de los artículos 20 de la ley 1796 de 2016 y 2.2.6.6.3.2 del Decreto 1203 de 2017, la Superintendencia de Notariado y Registro debe fijar las directrices del concurso para la designación de los curadores urbanos y establecer los términos de la convocatoria pública.
Con base en las normas citadas, la mencionada entidad expidió la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, por medio de la cual se establecieron los lineamientos para realizar el proceso de selección público y abierto. Por otra parte, antes de la Ley 1796 de 2016, los concursos para nombrar los curadores urbanos los realizaban las respectivas entidades territoriales.
En ese contexto, este es el primer concurso que realiza desde el nivel central para conformar una lista de elegibles para tales empleos en varios municipios del país, por lo cual «[…] no era posible conocer de antemano un estimado del número de personas que se inscribirían en el concurso». Además, «[…] la especialización del perfil que exige la ley para el desempeño del cargo trae como consecuencia que no sean muchos los profesionales con los requisitos para aspirar al mismo, razones por las cuales la snr ha tenido la necesidad de ampliar sucesivamente la etapa de inscripciones y ha aumentado la publicidad del concurso para invitar a que se inscriban más participantes […]» Sobre el particular, la Superintendencia de Notariado y Registro manifestó, in extenso, lo siguiente: Así, mediante la adenda 1, el término para la inscripción de aspirantes se amplió hasta el 19 de junio de 2018, llegado ese día, se llevó a cabo una mesa de trabajo entre la snr y del Departamento Administrativo de la Función Pública –dafp-, en la que se evidenció el bajo número de aspirantes inscritos por municipio, por lo que se estimó necesario, mediante la Adenda 2, ampliar el término de inscripción de aspirantes y recibo de documentos hasta el 27 de julio de 2018.
El 24 de julio del 2018, nuevamente se llevó a cabo una mesa de trabajo entre la snr y el dafp, en la que se evidenció que sólo se habían inscrito 184 personas en el total de 27 municipios abiertos a concurso. Por ejemplo, en municipios como Armenia, Neiva, Sogamoso y Soledad, se habían inscrito 3 personas, mientras que municipios como Sincelejo o Soacha sólo registraban 2 personas y en Manizales había una sola persona inscrita.
Ante este bajo número de participantes, se consideró necesario ampliar nuevamente el plazo de inscripción de aspirantes y recibo de documentos hasta el 28 de enero de 2019 y como fecha final quedó el 31 de marzo del 2019. EN este momento las inscripciones al concurso se encuentran cerradas. El número de aspirantes es relevante en este aspecto, porque la contratación del operador de la prueba depende del número de pruebas que tenga que aplicar, es decir, los términos del convenio con la institución que realizará la prueba depende en gran medida del número de participantes de la misma, es por ello, que no puede alegarse violación al principio de planeación, por la sola inexistencia de dicho convenio, toda vez que un factor indispensable para dejar fijados y claros los términos del mismo es el número de concursantes que realizarán la prueba.
Lo anterior no quiere decir que la entidad no hubiera adelantado todos los trámites de planeación para la estructuración y contratación del operador de la prueba. La snr, de forma diligente, una vez tuvo un estimado del número de participantes que se presentarían a este concurso, empezó a contactar diferentes universidades con el fin de que remitieran sus propuestas técnicas y económicas para la estructuración de la prueba, sobre la cual hay que advertir que es una prueba compleja, toda vez que contiene un componente general, relativo a las normas urbanísticas del orden nacional, y un componente específico, relativo a los Planes de Ordenamiento Territorial y demás instrumentos que lo desarrollen, a nivel local, esto es, de cada municipio, Lo anterior implica que el operador logístico debe realizar tantas pruebas como municipios con curadurías convocadas a concurso.
Además de lo anterior, la realización de la prueba cuenta con el respectivo estudio previo, cuyo objeto es contratar el diseño, la aplicación de las pruebas y la ejecución de las actividades que demande el desarrollo del concurso de público y abierto para la conformación de lista de elegibles de curadores urbanos. Así pues, no es cierto que haya habido violación del principio de planeación en cuanto al operador de la prueba se refiere, porque, en primer lugar, era necesario conocer un estimado del número de participantes, estimado que sólo se obtuvo una vez se abrió la convocatoria y se hizo evidente que serán muy pocos los participantes, entre otras cosas, porque los requisitos que exige la ley imponen un perfil profesional muy escaso en el país y, en segundo lugar, la snr tiene estructurados los estudios previos y todos los presupuestos para la contratación de dicho operador, sin que esté en riesgo la aplicación de la prueba de acuerdo con el cronograma del concurso.
Asimismo, existe un Convenio de Cooperación Institucional entre el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Superintendencia de Notariado y Registro, con el objeto de aunar esfuerzos para llevar adelante la Convocatoria Pública de Méritos No. 991 de 2018. El demandante, pretende derivar lo que denominó inseguridad jurídica, porque a su juicio, las adendas dejaron sin modificar fechas que quedaron vencidas.
Demostrar que el demandante pretende inducir en error al despacho exige hacer referencia a dichas adendas, así: Adenda 1: Esta modificación se surtió el 24 de mayo de 2018, un día antes de que venciera la fecha prevista en la base del concurso para la inscripción de aspirantes y recibo de documentos, entre otras cambió el numeral 1.2 de las bases del concurso y todas las fechas corrieron a partir del 4 de mayo de 2018 hasta la publicación de la lista de elegibles que para ese entonces era el 8 de noviembre de 2018.
(la fecha inicial de dicha publicación era el 27 de septiembre de 2018). Adenda 2: Esta modificación se surtió el 19 de junio de 2018, antes de que venciera la fecha prevista en la base del concurso para la inscripción de aspirantes y recibo de documentos, modificada mediante la adenda 1. El cambió consistió en prorrogar fechas de los ítems 3 a 8.
Adenda 3: Esta modificación se surtió el 27 de julio de 2018, antes de que venciera la fecha prevista en la base del concurso para la inscripción de aspirantes y recibo de documentos, modificada mediante la adenda 2. Adicionalmente su numeral segundo indicó de manera clara que el cronograma de las demás fases del concurso se daría a conocer de manera oportuna.
Las demás fases del concurso son las siguientes. “9. Aplicación de prueba de conocimiento escrita. 10. Evaluación de los resultados de la Prueba de Conocimiento. 11. Publicación de resultados de la prueba de conocimientos. 12. Recepción de reclamaciones resultados de la prueba de conocimiento. 13. Respuesta a las reclamaciones resultados de la prueba de conocimientos. 14.
Publicación de la lista definitiva de resultados prueba de conocimiento. 15. Análisis de antecedentes académicos y profesionales. 16. Publicación de resultados Análisis de antecedentes. 17. Recepción de reclamaciones de resultados análisis de antecedentes. 18. Publicación definitiva resultados análisis de antecedentes y lista de convocados para entrevista. 19.
Presentación de la entrevista. 20. Publicación de resultados entrevista. 21. Recepción de reclamaciones resultados de entrevista. 22. Publicación definitiva de resultados de entrevista. 23. Publicación lista de elegibles.” Adenda 5: Esta modificación se surtió el 28 de enero de 2019, antes de que venciera la fecha prevista en la base del concurso para la inscripción de aspirantes y recibo de documentos, modificada mediante la adenda 3.
Adenda 6: Da cuenta de que la fecha para la “9. Aplicación de prueba de conocimiento escrita.” Había sido publicada adecuadamente y como consecuencia del COVID 19 y el Decreto 417 de 2020 y Decretos 457, 531, 593, 680 y 689 de 2020 no fue viable ejecutar dicha etapa, razón por la cual el cronograma se modificó de la siguiente manera: Adenda 7: Para el 12 de julio de 2020 de conformidad con el cronograma se tenía previsto ejecutar la actividad “9.
Aplicación de prueba de conocimiento escrita.” Al respecto debe señalarse que el Decreto 491 de 2020 estableció frente a los concursos los siguientes: Como consecuencia se solicitó a la Universidad Nacional de Colombia, en su calidad de operador logístico del concurso evaluar la posibilidad jurídica y técnica que permita establecer si existía viabilidad de aplicar virtualmente las pruebas de conocimiento.
La universidad a través de Oficio No. CID-CUR/SNR-010-2020 del 24 de junio de 2020, remitió el concepto técnico requerido, en el que después de analizar las diferentes variables, concluyó que no era recomendable la práctica virtual de las pruebas. Adicionalmente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 878 de 2020, mediante el cual se ordenó la prórroga del aislamiento preventivo, por lo que se estimó conveniente suspender el proceso de selección. Adenda 8: Toda vez que la Universidad Nacional mediante el oficio No. CIDCUR/SNR-013-2020 del 16 de septiembre de 2020 presentó el Protocolo de Bioseguridad para las jornadas de aplicación de las pruebas escritas de conocimiento, con el ánimo de culminar el proceso de selección, se decidió reanudar y se restableció el cronograma así: A la fecha ya se realizaron las pruebas de conocimiento (9), ya existen los resultados de las pruebas de conocimiento (11), el listado definitivo de las pruebas de conocimiento (14) el análisis de antecedentes académicos y profesionales (15) y el resultado definitivo de resultado de análisis de antecedentes académicos y profesionales (18) están citadas todas las entrevistas y están publicados los listados de resultados de 3 ciudades (Pereira, Neiva y Envigado) (19 y 20).
Como puede observarse, no son ciertos los argumentos del demandante según el cual quedaron fechas vencidas. La realidad del concurso es que se ha venido adelantando de acuerdo con cada una de las modificaciones relacionadas. El concurso está estrictamente ligado con la provisión en propiedad, de acuerdo con la ley y la Constitución, de las Curadurías del País, por lo que acceder a la medida cautelar pretendida por la parte demandante no haría sino retrasar de manera antijurídica la mencionada provisión. Muestra de ello es que existen 33 Curadurías en el país con nombramiento provisional, situación que a todas luces está batallando el concurso que pone en tela de juicio, sin fundamentos reales, la parte demandante, lo anterior se ilustra de la siguiente manera: […].
Todos los documentos relacionados con el concurso de méritos para proveer los cargos de curadores urbanos han sido publicados en el portal web del Departamento Administrativo de la Función Público. Adicionalmente, el proceso de selección ha sido ampliamente publicitado a nivel nacional y en las entidades territoriales, a través de la televisión nacional y en redes sociales.
En relación con la presunta falta de competencia del Departamento Administrativo de la Función Pública para fijar la fecha de aplicación de la prueba escrita, el artículo 21 de la Ley 1796 de 2016 establece que el concurso de méritos para designar curadores urbanos será adelantado por dicha entidad. El accionante no se ocupó de explicar cómo se vulneraría el derecho de participación de los curadores urbanos que estuvieran ejerciendo tales funciones para el momento de la convocatoria, con base en la Ley 1796 de 2016, el Decreto 1077 de 2015 y los principios de planeación, publicidad y debido proceso.
Con la petición de medida cautelar no se demuestra la apariencia de buen derecho ni el peligro en la mora, conforme al artículo 231 del cpaca, por lo cual se debe negar la solicitud de suspensión provisional. Consideraciones Problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de i) la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, «[p]or la cual se fijan las directrices del concurso de méritos No. 1 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles de los curadores urbanos a nivel nacional»; ii) la «Convocatoria concurso público de méritos No. 001 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles para la designación de curadores urbanos», emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro; iii) las Adendas Aclaratorias No. 1 del 24 de mayo de 2018, 2 del 19 de junio de 2018, 3 del 27 de julio de 2018, 4 (sin fecha) y 5 del 28 de enero de 2019, emanadas de la Superintendencia de Notariado y Registro; y iv) la lista de admitidos y no admitidos para la Curaduría Urbana de Bucaramanga, publicada el 6 de noviembre de 2019 por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de simple nulidad; y ii) solución del caso concreto. Medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de simple nulidad Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».
En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado que el cpaca «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las siguientes razones: Tal como lo advirtió la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, la parte actora no propuso argumentos tendientes demostrar la eventual disonancia entre el ordenamiento jurídico y la Convocatoria 001 de 2018 y la Adenda Aclaratoria No. 1 del 24 de mayo de 2018.
Por lo anterior, no es posible decretar la suspensión provisional de dichos actos administrativos. Por otra parte, el accionante sostuvo que las Adendas Aclaratorias No. 2 del 19 de junio de 2018, 3 del 27 de julio de 2018, 4 (sin fecha) y 5 del 28 de enero de 2019, emanadas de la Superintendencia de Notariado y Registro, modificaron parcialmente el cronograma de la Convocatoria 001 de 2018 y dejaron vigentes algunas fechas, las cuales habrían vencido antes de que se cumplieran las señaladas en los citados actos aclaratorios.
No obstante, el despacho advierte que en las Adendas Aclaratorias No. 2, 3 y 5 se indicó que, a raíz de ciertas modificaciones en el cronograma del concurso, las fechas de las demás fases del proceso de selección se darían a conocer de manera oportuna, a través de los canales dispuestos para tal fin, así: Así las cosas, en esta etapa preliminar del proceso, el despacho no comparte la interpretación que realizó el accionante sobre las Adendas Aclaratorias No. 2, 3 y 5, pues estos actos administrativos señalaron que las fechas del cronograma que no fueron mencionadas expresamente se darían a conocer de manera oportuna, lo cual deja ver que tales fechas no permanecieron vigentes, sino que serían informadas con posterioridad, en la medida del avance del concurso.
Por consiguiente, el despacho estima, prima facie, que cuando los actos referidos dispusieron que los demás términos de la convocatoria continuarían vigentes, no hacían referencia a las fechas del cronograma de etapas del proceso de selección, pues tal materia había sido objeto de regulación expresa en la forma expuesta previamente. Lo anterior resulta coherente con el hecho de que, posteriormente, la Superintendencia de Notariado y Registro emitió las Adendas Modificatorias No. 6 del 27 de mayo de 2020; 8 del 1.° de octubre de 2020; 9 del 24 de marzo de 2021; 10 del 8 de abril de 2021; y 11 del 30 de julio de 2021, a través de la cual se modificó el cronograma de las etapas del concurso, a media que iba avanzando el desarrollo de este, a pesar de la suspensión que había sido ordenada mediante la Adenda No. 7 del 1.° de julio de 2020, a causa de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia del Covid-19.
En relación con la Adenda Aclaratoria No. 4 (sin fecha), el demandante adujo que se incluyeron algunos municipios en el concurso de mérito, pero para la fecha estimada de expedición de dicho acto, ya había vencido la etapa de aplicación de la prueba de conocimiento dispuesta en la Adenda No. 1 del 24 de mayo de 2018. No obstante, tal como se explicó previamente, las modificaciones del cronograma de etapas del proceso de selección se realizaron con la precisión de que las fechas de las fases posteriores se publicarían con suficiente antelación, por lo cual los plazos indicados en la Adenda No. 1 del 24 de mayo de 2018 sufrieron modificaciones con las Adendas Aclaratorias subsiguientes.
En particular, la Adenda Aclaratoria No. 3 del 27 de julio de 2018 definió las fechas del cronograma hasta la publicación de la lista de admitidos y no admitidos, por lo cual, para ese momento, la fecha de realización de la prueba escrita no había sido definida, sino que sería informada con suficiente antelación, como se precisó en cada acto modificatorio.
Así pues, a diferencia de lo que percibió el actor, el despacho considera, en este momento procesal, que la inclusión de varios municipios en el concurso de méritos, de conformidad con la Adenda Aclaratoria No. 4 (sin fecha) no ocurrió después de la fecha de realización de la prueba escrita. Y refuerza esta tesis el hecho de que las fechas de inscripción y recepción de documentos fueron ampliadas por disposición de la Adenda Aclaratoria No. 5 del 28 de enero de 2019, emitida con posterioridad a la Adenda Aclaratoria No. 4 (sin fecha).
Por último, la parte actora sostuvo que la Superintendencia de Notariado y Registro no había sido clara al momento de indicar si incluía a 5 o a 7 municipios en el proceso de selección. Al respecto, el despacho se limitará a resaltar que en la parte Resolutiva de la Adenda Aclaratoria No. 4 (sin fecha) se señaló que se adicionaban los municipios de Bello, Cali, Cúcuta, Floridablanca, Itagüí, Palmira y Piedecuesta al Concurso Público de Méritos No. 001 de 2018, con lo cual se identificó de manera clara las entidades territoriales que entrarían en la convocatoria.
De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 1796 de 2016 y 2.2.6.6.3.2 del Decreto 1203 de 2017, le corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro «[f]ijar las directrices del concurso para la designación de curadores urbanos, en cuanto a, entre otros, la forma de acreditar los requisitos, la fecha y lugar de realización del concurso y el cronograma respectivo» y establecer los términos de la convocatoria pública correspondiente.
A su turno, el artículo 21 de la Ley 1796 de 2016 establece que el concurso de méritos para designar a los curadores urbanos será adelantado por el Departamento Administrativo de la Función Pública y, en lo atinente a la elaboración de las pruebas escritas de conocimiento técnico y específico, dicha entidad recibirá el apoyo de la Superintendencia de Notariado y Registro.
En ese contexto, el despacho advierte que la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la Función Pública intervienen de manera coordinada en la realización del concurso de méritos para proveer los empleos de curadores urbanos. Sin embargo, en este momento procesal no es posible dilucidar, con todo rigor, si el director del Departamento Administrativo de la Función Pública podía o no, en ejercicio de la competencia de adelantar el proceso de selección, establecer una fecha de aplicación de la prueba de conocimientos y señalar un término para realizar las reclamaciones sobre los resultados de admisión dentro de la lista de admitidos y no admitidos para el cargo de curador urbano del municipio de Bucaramanga.
Tal circunstancia deberá ser analizada con mayor detenimiento y profundidad en el fallo correspondiente, luego de que se recauden los elementos probatorios a que haya lugar y los sujetos procesales involucrados en la presente controversia expongan sus respectivas tesis. Solo de esa manera se garantizaría una decisión más prudente frente al alcance de las normas que resultan aplicables, teniendo en cuenta la relevancia del asunto, toda vez que se trata de un concurso de méritos que involucra el esfuerzo económico, logístico, humano, etc., del Estado y de los concursantes.
Finalmente, el despacho advierte que, en el marco de la Convocatoria 001 de 2018, adelantada para proveer cargos de curador urbano, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la Función Pública han realizado ciertas actuaciones que dan luces sobre las labores de planeación y publicidad coordinadas, como por ejemplo: la suscripción de un convenio interadministrativo entre las mencionadas entidades; la elaboración de una publicidad televisiva; la construcción de un protocolo de bioseguridad y de un concepto técnico sobre la aplicación virtual de pruebas de conocimientos, a cargo de la Universidad Nacional de Colombia; la expedición de actos administrativos modificatorios de la convocatoria inicial, a fin de hacer viable el proceso de selección ante ciertas vicisitudes, etc.
En consecuencia, a diferencia de lo que manifestó el señor Gustavo Villamizar Motta, el despacho considera, en este momento preliminar del proceso, que los principios de planeación y publicidad no han sido comprometidos por las entidades accionadas a través de los actos acusados. Con base en lo anterior, sin que ello implique prejuzgamiento, se denegará la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos atacados, emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de i) la Resolución 2768 del 15 de marzo de 2018, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, «[p]or la cual se fijan las directrices del concurso de méritos No. 1 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles de los curadores urbanos a nivel nacional»; ii) la «Convocatoria concurso público de méritos No. 001 de 2018, para la conformación de la lista de elegibles para la designación de curadores urbanos», emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro; iii) las Adendas Aclaratorias No. 1 del 24 de mayo de 2018, 2 del 19 de junio de 2018, 3 del 27 de julio de 2018, 4 (sin fecha) y 5 del 28 de enero de 2019, emanadas de la Superintendencia de Notariado y Registro; y iv) la lista de admitidos y no admitidos para la Curaduría Urbana de Bucaramanga, publicada el 6 de noviembre de 2019 por el Departamento Administrativo de la Función Pública, por las razones esbozadas previamente.
Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.