CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Juez de la República. Subtema 1: tope del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de altas cortes. Subtema 2: prevalencia de la garantía de las acreencias laborales frente a argumentos presupuestales. Subtema 3: aportes al Sistema General de Seguridad Social, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, en calidad de juez de la República, solicitó la reliquidación de las prestaciones con base en el 100% de la remuneración mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, desde el 6 de septiembre de 2002.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 16 de marzo de 20161, el señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan. 1 Expediente 6485-2024.
Folios 68 a 107. 1 Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.1. Pretensiones (i) Inaplicar los siguientes decretos del Gobierno nacional: 657 de 2008; 722 de 2009; 1388 de 2010; 1041 de 2011; 874 de 2012; 1024 del 2013 y 194 de 2014.
(ii) Declarar la nulidad de las «resoluciones»: N°. 13-6221 del 24 de septiembre de 2013 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Antioquia; 14-1915 del 11 de agosto de 20142, 14-2171 del 2 de septiembre de 20143 y 2527 del 2 de septiembre de 2014 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto y Mocoa, por medio de las cuales se negaron las peticiones de la parte actora frente a la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales.
(iii) Declarar la ocurrencia, existencia y nulidad de los silencios administrativos negativos, por la no resolución, dentro del término previsto por ley, del recurso de apelación interpuesto contra los anteriores actos administrativos. (iv) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a favor del accionante la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el 6 de septiembre de 2002, día en el que empezó a fungir como juez de la República.
(v) Condenar a la entidad accionada a pagar las diferencias que resulten desde el 6 de septiembre de 2002, por concepto de salario básico; prima especial; cesantías e intereses a las cesantías; vacaciones; primas de vacaciones, de navidad, de nivelación y de servicios; y bonificaciones por descongestión. (vi) Ordenar a la Nación que luego de la sentencia, continúe pagando el 100% del salario básico y la liquidación de las prestaciones sociales, las cesantías e intereses a las cesantías, teniendo como base el 100% del sueldo mensual.
(vii) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y pague los intereses moratorios a que haya lugar, de acuerdo con el artículo 192 ibidem. (viii) Condenar en costas a la parte accionada. 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) El señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, inició servicios como juez de la República el 6 de septiembre de 2002 y se acogió al régimen salarial previsto en el Decreto 57 de 1993, en el marco de la Ley 4 de 1992. 2 El demandante identifica este acto como una resolución; sin embargo, se aprecia que corresponde a un oficio (folio 130). 3 El demandante identifica este acto como una resolución; sin embargo, se aprecia que corresponde a un oficio (folio 131).
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Desde el inicio de su vinculación, la entidad accionada le redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, y omitió incluir ese porcentaje para calcular las prestaciones sociales.
(iii) Indicó que radicó las respectivas reclamaciones administrativas, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Antioquia el 8 de julio de 2013 y ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto y Mocoa el 18 de julio 2014; con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación del salario y las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% que sí corresponde a la prima especial.
(iv) Sin embargo, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia expidió la Resolución N°. 13-6221 del 24 de septiembre de 2013 y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto y Mocoa profirió las resoluciones N°. 14-1915 del 11 de agosto de 2014 y 2527 del 2 de septiembre de 2014, por medio de las cuales se negaron las mencionadas solicitudes.
(v) Posteriormente, la parte actora interpuso recurso de apelación contra las decisiones, las cuales a la fecha de presentación de la demanda no se han resuelto de fondo. 2.1.3. Normas invocadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: los artículos 1, 2, 5, 4, 13, 25, 53 y 209 de la Constitución Política de Colombia; la Ley 4 de 1992 y la Ley 270 de 1996. 4.
Sostuvo que existe una diferencia sustancial entre afirmar que los servidores judiciales tendrán una prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% del sueldo básico, y afirmar que el 30% del sueldo básico será prima especial sin carácter salarial. Según el accionante, en el primer caso se crea una prima como un valor adicional al salario; mientras que, en el segundo, no se reconoce realmente una prima, sino que se califica como tal una parte del sueldo, reduciendo el salario básico al 70% y liquidando las prestaciones sobre esa base disminuida. 5.
Afirmó que la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que, en lugar de efectuar a favor del señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica como factor salarial, en igual porcentaje. Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones sociales sobre el 70% del salario básico y no con el 100% como correspondía. 6.
Relató que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la asignación mensual que recibe el servidor público. Además, señaló que después de la Ley 332 de 1996, la prima especial tiene carácter salarial frente a la liquidación pensional.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de «imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor, integración del litisconsorcio necesario, presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de causa petendi y prescripción»4. 8.
Reconoció los hechos relativos a la petición en sede administrativa, la expedición de los actos acusados y el trámite de conciliación prejudicial. Respecto de los demás, se remitió a lo probado en el proceso. 9. Frente al inicio de la vinculación del señor Pinzón Jácome como juez de la República, adujo que tuvo lugar el 1 de octubre de 2002, y no el 6 de septiembre de 2002 como afirmó la parte accionante en el escrito introductorio. 10.
Frente a la legalidad de los actos, expresó que ha liquidado los salarios del accionante conforme los decretos expedidos por el Gobierno nacional, que han estipulado que el porcentaje correspondiente a la prima especial no tiene factor salarial. Frente a esto, citó la sentencia C-444 de 1997 de la Corte Constitucional y los decretos reglamentarios mediante los cuales se fijaron los montos salariales. 11.
Indicó que no es posible tener en cuenta el porcentaje del 30% de la prima especial como adicional al salario, ni para liquidar las prestaciones sociales, ya que se estaría modificando el régimen salarial definido por el Gobierno nacional. De igual manera, argumentó que el reconocimiento de este porcentaje conllevaría a que se sobrepasara el tope de 80% de lo que por concepto percibe un magistrado de alta corte, en contravía de la normatividad pertinente. 12.
Frente a la imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados, argumentó que, según el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, puesto que no se han asignado recursos del presupuesto para cancelar los valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%. 13.
Precisó que la entidad ha adelantado algunas gestiones ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se convoque a una mesa interinstitucional, para reconocer y conciliar los derechos derivados de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, esto es, el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales. 14.
Frente a la integración del litisconsorcio necesario, solicitó integrar como parte al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toda vez que, si se accede a las pretensiones de la demanda, está impedida para generar o disponer los reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, toda vez que no cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal. 4 Expediente 6485-2024.
Folios 158 a 167. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Frente al fenómeno de la prescripción, citó los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y jurisprudencia del Consejo de Estado, para argumentar que la fecha de interrupción del término prescriptivo corresponde a aquella en la que se presenta la reclamación administrativa ante la autoridad competente y a partir de dicha data se reconoce el derecho respecto de las sumas causadas hasta tres (3) años atrás. 2.3.
Sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 16 de octubre de 20245, inaplicó los decretos que regularon el régimen salarial de la Rama Judicial –decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014–, en cuanto «fijaron el valor de la prima especial, como el 30% de la asignación básica mensual de los servidores a quienes se les aplica el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992».
Esto porque desatendieron el ordenamiento jurídico al imponer medidas regresivas en la garantía de los derechos laborales, en contravía del artículo 53 de la Constitución Política de Colombia. 17. Asimismo, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº. DESAJMR13 – 6221 del 24 de septiembre de 2013 mediante la cual se negó́ la petición interpuesta por la parte actora, así́ como el acto ficto negativo surgido por la no resolución del recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. Debido a esto, ordenó a título de restablecimiento del derecho: […]
TERCERO: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, condenar a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a reliquidar y pagar a favor del señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, las prestaciones sociales, factores salariales y cesantías, que le fueron liquidadas con base en el 70% de su asignación básica mensual, con la inclusión del 30% restante que le fue descontado e imputado a título de prima especial sin carácter salarial por los tiempos en que se desempeñó como Juez de la República y Magistrado de Tribunal, con la advertencia de que el monto total no podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Igualmente, ordenar el pago del 30% del salario debido, por los mismos tiempos, el cual fue descontado de su salario básico, para imputarlo a título de prima especial sin carácter salarial, con la advertencia de que el pago de la misma sumada a todos los ingresos laborales anuales del servidor, no puede superar el 80% de los ingresos laborales anuales, que por todo concepto perciban los Magistrados de Altas Cortes, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. […] (Sic para la cita). 18.
Frente a las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, el Tribunal no las declaró probadas, salvo la relativa al fenómeno de la prescripción, respecto del cual adoptó la siguiente decisión: 5 Samai Tribunal, índice 42, «3Sentencia_05001233300020160068(.pdf)». Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las sumas causadas y adeudadas con anterioridad al 8 de julio de 2010, según se expuso en la parte motiva de esta providencia. 19.
De otra parte, el Tribunal se abstuvo de emitir pronunciamiento respecto del oficio DESAJ14-1915 del 11 de agosto de 2014, mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pasto difirió la respuesta a la petición formulada por carecer de la información necesaria para resolver de fondo, y frente al oficio DESAJ14- 2171 del 2 de septiembre de 2014, por medio del cual, la misma dependencia, citó a la parte actora con el fin de notificarle una decisión. Lo anterior, toda vez que dichos actos administrativos no eran susceptibles de control judicial, porque no se trataba de decisiones definitivas, sino de trámite. 20.
Asimismo, aceptó el desistimiento de la demanda respecto de la Resolución No. 2527 del 2 de septiembre de 2014, en atención a que, dentro del escrito de subsanación presentado por la parte actora, esta manifestó renunciar a las peticiones relacionadas con la legalidad de los actos administrativos no allegados, razón por la cual el despacho consideró procedente admitir la demanda únicamente en relación con los demás actos y pretensiones. 21.
Posteriormente, expuso que el señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome inició labores como juez de la República el 1 de octubre de 2002 según el certificado laboral expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia. Conforme a lo anterior, sostuvo que el demandante es beneficiario de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 22.
De igual manera, evidenció que el salario del peticionario fue reducido en el porcentaje de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Por esto, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y afirmó que la parte accionante tiene derecho a: a) La diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir por ingresos mensuales, sobre la base del 100% del salario básico, que fue reducido como consecuencia de considerar que el 30% correspondía a la prima especial sin carácter salarial b) La reliquidación de las prestaciones sociales, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% de la asignación básica y no el 70% como lo hizo la entidad accionada. 23.
Frente al fenómeno de la prescripción, sostuvo que según los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la fecha de interrupción del término prescriptivo corresponde a aquella en la que se presenta la reclamación administrativa ante la autoridad competente y a partir de dicha data se reconoce el derecho respecto de las sumas causadas hasta 3 años atrás. 24.
En el caso concreto, como la reclamación administrativa se presentó el «8 de julio de 2013», se tiene que las sumas causadas con anterioridad al «8 de julio de 2010» se encuentran prescritas, razón por la cual le ordenó a la Rama Judicial reconocer y pagar, en favor del señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, las diferencias salariales y prestaciones sociales causadas entre el «8 de julio de 2010» hasta que ostente el cargo de juez.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Frente a la condena en costas procesales, precisó que no se condenaría en costas a la parte demandada, toda vez que no se evidenció que haya actuado con mala fe o maniobras dilatorias dentro del trámite judicial. 2.4.
Recursos de apelación 26. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones6. 27. Señaló que el señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome pertenece al régimen del personal acogido, ya que su vinculación se dio de manera posterior a la entrada en vigor del Decreto 57 de 1993 conforme lo señalado en el escrito introductorio de demanda y las certificaciones laborales que reposan en el expediente. 28.
Aceptó que, según la sentencia del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, los jueces de la República acogidos tienen derecho al reconocimiento y pago de (i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y, (ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial. 29.
No obstante, señaló que, a partir del mes de abril de 2021, con ocasión del Decreto 272 de 2021, la entidad procedió al pago de la prima especial del 30% como valor adicional al salario básico y reiteró la inviabilidad para cumplir con las obligaciones por dicho concepto, causadas antes del 1 de enero de 2021, dado que no cuenta con la aprobación presupuestal para el efecto. 30.
Argumentó que, según el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, puesto que no se han asignado recursos del presupuesto para cancelar los valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%. Sumado a esto, adujo que no podía contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, lo que ponía en evidencia el impedimento para cumplir con las cargas impuestas en la sentencia apelada. 31.
Sostuvo que reconocer las pretensiones que reclama la parte actora sin la autorización presupuestal requerida, tiene consecuencias de orden disciplinario. Sin embargo, precisó que la entidad ha adelantado algunas gestiones ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se convoque a una mesa interinstitucional, para reconocer y conciliar los derechos derivados de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, dictada por esta corporación, esto es, el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales. 32.
Posteriormente, la parte demandada adujo en el recurso de alzada que, no era procedente el reconocimiento de la prima especial a favor de los magistrados de 6 Samai Tribunal, índice 44, «5_MemorialWeb_Recurso-00020160068500GU(.pdf)». Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tribunal y sus equivalentes, toda vez que la reliquidación del salario básico en un 30% desbordaría el marco legal, en el cual los ingresos de dichos magistrados estarían por encima al 80% de lo devengado anualmente por los magistrados de las altas cortes. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 33. Mediante auto del 7 de abril de 20257 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia. 34. El Ministerio Público8 solicitó confirmar el fallo de primera instancia, para tal efecto se opuso a los argumentos de la alzada indicando que resulta infundada la interpretación del apelante respecto del contenido del fallo SUJ- 016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, toda vez que la jurisprudencia fue clara al señalar que los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico.
Es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido bajo el concepto de prima especial, suma. 35. De otra parte, argumentó que la certificación de disponibilidad presupuestal no incide en el reconocimiento de los derechos reconocidos. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 36. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 37. De acuerdo con las consideraciones que anteceden y el marco de los argumentos del recurso de apelación, que delimitan la competencia de Sala, sin perjuicio de las decisiones que deban adoptarse de oficio, en los casos previstos por la ley (arts. 320, 328 del CGP), se estima que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: (i) ¿La reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por el accionante con la inclusión del 30% que se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios, no procede, por cuanto, a juicio de la entidad accionada, lo percibido no puede sobrepasar el 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de alta corte? 7 Samai, índice 5, «4Autoqueadmite_64852024Autoadmiteap(.pdf)» 8 Samai, índice 10, «Memorial_CHL_7Concepto(.pdf)» Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) ¿Procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la parte demandada argumentó la imposibilidad presupuestal para darle cumplimiento? 38.
Para resolver los interrogantes planteados, la Sala realizará algunas consideraciones sobre la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 39. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial.
Dicha prima especial está dirigida a los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 40.
El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19939 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia. A partir de este, otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. Se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […]. 41.
Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha Ley tendría las siguientes consideraciones: (i) Formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de 9 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes (ii) Se aplicaría con las mismas limitaciones a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal. 42.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno Nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las Leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 43. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en «quitarle» a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 44.
En el segundo estudio de legalidad, esta Sección mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 45.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7 del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».
Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 46. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, rad. núm. 11001-03-25-000-2003-00057-00 (121-03). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno Nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.
La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 47. Posteriormente, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno Nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»14.
En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007- 00087-00 (1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 13 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 48. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 49.
En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 50.
Por último, en sentencia del 9 de abril de 2024, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008; 8 de los decretos 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 9 del Decreto 657 de 2008; y 4 de los decretos 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 848 de 2012; 1034 de 2013, 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017; y del 338 de 2018, en tanto previeron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».
Lo anterior, al considerar que dichos decretos replicaron el contenido de las disposiciones de los decretos salariales de los años 1997 a 2007, que fueron anuladas en la sentencia del 29 de abril de 2014. 51. A su vez, la referida sentencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017; y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Hechos probados 52. La Subsección tendrá por acreditados los siguientes hechos: (i) El señor Gustavo Adolfo Pinzón Jácome, inició servicios como juez de la República el 1 de octubre de 2002, según el certificado laboral expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia15.
(ii) El demandante tuvo la calidad de juez de la República desde el 1 de octubre de 2002 hasta el 1 de mayo de 201216, pues desde el 1 de enero de 201317 se desempeñó como magistrado de Tribunal, cargo que en la demanda afirmó ocupaba para el momento de su radicación. (iii) Según la constancia de salarios emitida por la directora Seccional de Administración Judicial de Antioquia18, se advierte que, desde el inicio de su vinculación, la entidad accionada le redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial.
(iv) Mediante petición radicada el 8 de julio de 201319, Gustavo Adolfo Pinzón Jácome le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación del salario y las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que sí corresponde a la prima especial.
(v) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, expidió la Resolución Nº. 13 - 6221 del 24 de septiembre de 201320, por medio de la cual negó las anteriores solicitudes. (vi) El 23 de octubre de 2013, la demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión21, el cual fue concedido a través de la Resolución Nº. 13-6754 del 6 de diciembre de 201322.
No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se evidencia la resolución de dicho medio de impugnación. 3.5. Análisis del caso concreto. 3.5.1. Del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales a favor de la demandante con la inclusión del 30% por concepto de prima especial 53. La parte demandada, en el recurso de apelación, alegó que el reconocimiento de la reliquidación de las prestaciones sociales del accionante no es procedente, toda vez que superaría el tope del 80% de lo percibido por los magistrados de alta corte. 54.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó el reconocimiento, 15 Expediente 6485-2022. Folios 58 a 93. 16 Certificado laboral expedido por la entidad demandada, contenido en los folios 58 a 63. 17 Folio 63. 18 Folios 58 a 93. 19 Folios 1 a 6. 20 Expediente 6485-2022. Folios 11 a 13. 21 Folios 15 a 21. 22 Folios 23 a 24 Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reliquidación y pago a favor del demandante de los ingresos mensuales y de las prestaciones sobre el 100% del salario básico.
Ello, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional para cada anualidad. 55. En este orden, la Sala solo estudiará si la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por el accionante con la inclusión del 30% que se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios, no procede, por cuanto, lo percibido no puede sobrepasar el 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de alta corte. 56.
Al respecto, la Sala precisa que la parte recurrente no discute el derecho del demandante a la reliquidación del salario y de las prestaciones sociales derivada del fraccionamiento de la remuneración mensual, que el Tribunal en la sentencia de primera instancia encontró probada, en tanto se le disminuyó el salario básico en un 30% por concepto de prima especial.
Por ende, se pronunciará solo respecto de lo discutido en el recurso de alzada en el marco de competencia del juez de segunda instancia. 57. En la sentencia del 2 de septiembre de 201923, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación estableció unos criterios de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia y, además, precisó que: […] de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.
Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y, cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral. 58. De acuerdo con lo anterior, la reliquidación de la asignación básica y de las prestaciones sociales en un 30% —derivada del fraccionamiento del salario por concepto de prima especial—, procede teniendo claro que la remuneración que perciben los magistrados de tribunal y homólogos no debe superar el límite del 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes.
Ello, en razón a que de no respetar dicho tope se desbordaría el marco legal que pretendía la nivelación salarial para los servidores públicos, entre otros, de la Rama Judicial. 59. Lo anterior significa que la sumatoria de la prima especial de servicios y los demás beneficios económicos laborales que devengan los destinatarios de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no puede ser mayor al 80% de lo recibido por los magistrados de altas cortes. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. Por consiguiente, en caso de reconocerse o reliquidarse alguno de los emolumentos antes mencionados, la administración deberá tener en cuenta que la remuneración a pagar al servidor público no debe superar el tope máximo fijado por el Gobierno nacional.
Por su parte, cuando sea un juez de la República quien, en el trámite de un proceso judicial, ordene el reconocimiento de estos, le corresponderá precisar que en ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial definido por el Gobierno. 61. En ese orden de ideas, se estima que el hecho de que la Rama Judicial hubiera considerado improcedente el reconocimiento de la prima especial a los magistrados de tribunal bajo el argumento de que ello implicaría sobrepasar los topes salariales establecidos, no puede entenderse como una negación del derecho en sí mismo.
Una cosa es el reconocimiento jurídico del derecho a la prima especial de servicios y otra distinta es la liquidación y pago efectivo de dicho derecho, que debe efectuarse dentro de los límites previstos por la normatividad. 62. En efecto, el propio Tribunal advirtió en la parte resolutiva que, si bien la prima especial hace parte de las acreencias salariales a reconocer, la sumatoria de todos los ingresos laborales no puede superar el 80% de los ingresos anuales que, por todo concepto, perciba un magistrado de alta corte. 63.
Así, se concluye que no es válida la afirmación de la entidad recurrente respecto a que no procede el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales del accionante, por cuanto sobrepasa el 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de alta corte. Esto, toda vez que el tope establecido por el Gobierno nacional no pretende restringir el reconocimiento de derecho salarial o prestacional alguno previsto en la ley; sino, que se establece como un límite a la remuneración mensual, con ocasión a la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial beneficiarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 64.
En consecuencia, en el asunto en concreto, comoquiera que según lo definió el juez de primera instancia, el accionante tiene derecho a la reliquidación de su salario y prestaciones sociales, dado el fraccionamiento de la asignación básica por la disminución del 30% por concepto de prima especial24, concernía precisar que en ningún caso las sumas de dinero reconocidas podrían sobrepasar el límite fijado por el Gobierno nacional.
Sobre el particular, revisada la sentencia apelada, se tiene que el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó la respectiva determinación. Por ende, se desestiman los argumentos del recurso de apelación sobre el tema. 3.5.2. De la procedencia del restablecimiento del derecho a favor del demandante, ante la imposibilidad presupuestal manifestada por la Rama Judicial 65.
En el recurso de apelación, la parte demandada argumentó que era «presupuestalmente inviable […] acceder a lo pretendido [en] la demanda, respecto de las prestaciones reclamadas, toda vez que a la fecha no [contaba] con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que [le permitiera] cubrir el reconocimiento de dichas acreencias laborales»25, de conformidad con la sentencia proferida por esta corporación el 2 de septiembre de 24 Asunto que no se discute en el recurso de alzada, como se dijo previamente. 25 Samai Tribunal, índice 44, «5_MemorialWeb_Recurso-00020160068500GU(.pdf)», págs. 7 a 10.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019. 66. Frente a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha indicado que «la situación económica del empleador, sea este público o privado, [así como] los argumentos económicos, presupuestales o financieros, no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores»26, ni que se omita el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese en los pagos salariales, en la medida en que este tipo de conductas desconocen los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias27. 67.
Aunado a lo expuesto, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó, de manera clara, la obligación de que se efectúe el reconocimiento y pago de la prima especial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que la prima especial haría parte del ingreso base, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 68.
En este orden de ideas, la Sala no encuentra de recibo los argumentos planteados por la Rama Judicial en el recurso de apelación, pues, como se indicó, las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para que la entidad justifique que no puede asumir el restablecimiento del derecho. Además, si la parte accionada considera que no tiene el presupuesto suficiente para asumir el pago de sus acreencias laborales, debe adelantar las gestiones pertinentes para recaudar los recursos necesarios para cumplir las obligaciones que le fueron impuestas en la ley. 69.
Así las cosas, la «imposibilidad» de asumir el restablecimiento del derecho en el caso concreto por falta de presupuesto, además de vulnerar el derecho establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, supone la afectación en el pago de los aportes que, por mandato legal, se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por su carácter irrenunciable e imprescriptible. 70.
En consecuencia, la Sala desestima el reparo formulado en el recurso de alzada, y concluye que la respuesta al problema jurídico bajo análisis es positiva. 3.6. Consideraciones adicionales 71. Finalmente, la Sala ordenará reliquidar y pagar los aportes a pensión procedentes de la diferencia salarial causada por motivo del fraccionamiento de la remuneración por el periodo durante el cual la entidad pagó la remuneración en un porcentaje diferente al 100%, esto es, desde el 1 de octubre de 2002 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable28 e imprescriptible29; solo en el evento 26 Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: SU-995 de 1999, T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998. 27 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998 y SU-484 de 2008. 28 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que no los haya pagado. 72. Esto quiere decir que, para la liquidación de los aportes a seguridad social en pensión debe tenerse en cuenta como base el 100% de remuneración básica mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial, siempre que la entidad no los haya realizado. 73.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.7. Conclusión 74. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que procede el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales de Gustavo Adolfo Pinzón Jácome bajo el entendido que no se puede superar el tope máximo fijado por el Gobierno Nacional, como acertadamente lo precisó el juez de primera instancia. 75.
Se pone de presente que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para justificar la omisión en el restablecimiento del derecho, puesto que, en caso de insuficiencia presupuestal, la entidad está obligada a gestionar los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones laborales establecidas por la ley. 76.
No obstante, se advierte que procede la reliquidación y pago de los respectivos aportes a seguridad social en pensiones, desde el 1 de octubre de 2002 y hasta la permanencia de la demandante en los cargos que le otorguen el reconocimiento, derivados de la reliquidación sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera. 77.
Por consiguiente, habrá de confirmarse parcialmente la sentencia impugnada y, en consecuencia, se adicionará en lo concerniente a la reliquidación y pago de los aportes a pensión, en los términos antes expuestos. 4. Costas 78. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario30 de la 30 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 16 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que accedió de la misma forma a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En su lugar se dispone:
SEGUNDO: ADICIONAR al numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales, lo siguiente: Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reliquidar y pagar en favor del demandante las cotizaciones o aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera, por el periodo comprendido desde el 1 de octubre de 2002 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial de servicios.
Lo anterior, sin perjuicio de la verificación de pagos realizados con ocasión del Decreto 272 de 2021, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, debiendo descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente Radicación: 05001-23-33-000-2016-00685-02 (6485-2024) Demandante: Gustavo Adolfo Pinzón Jácome Demandado: Nación, Rama Judicial 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx