www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2016 01543 01 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez Demandado: Departamento del valle del cauca.
Tema: Homologación y nivelación salarial. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte demandante solicitó la nulidad del oficio No. 0102-35-01- 231911 de 25 de agosto de 2015, mediante el cual el departamento del Valle del Cauca negó la solicitud de nivelación salarial presentada por la accionante. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, deprecó: • Se condene al departamento de Valle del Cauca, a pagar a favor de la actora las diferencias salariales relacionadas con las cesantías, intereses a las cesantías, primas legales y extralegales, vacaciones y los aportes a la seguridad social. • Se ordene el reconocimiento de los intereses moratorios y la indexación de las condenas impuestas. • Se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
Se afirmó que la accionante presta sus servicios al departamento del Valle del Cauca con anterioridad al año 1998. Que mediante el Decreto Departamental No. 2116 de 6 de noviembre de 1998 se adoptó el sistema de nomenclatura y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 clasificación de empleos.
A su vez, por Decreto 1867 de 22 de diciembre de 1999 se estableció la planta de cargos y, seguidamente, a través del Decreto 0015 de 21 de enero de 2000 se fijaron las asignaciones salariales. Posteriormente, y en cumplimiento de lo dispuesto en la Ordenanza No. 104 de 5 de febrero de 2001, se expidió el Decreto Departamental No. 0350 de 2 de mayo de 2001, que concibió la planta global de cargos de la administración central del ente accionado.
A través de esta reforma se generaron perjuicios económicos para la parte actora, en razón a que los nuevos cargos fueron discriminados a través de los grados del 01 al 05, lo que provocó una reducción del salario que ella venía devengando. Mediante sentencia de 22 de mayo de 2014, el Consejo de Estado anuló los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 -arriba referenciados- dejando sin efectos los actos generadores del aludido perjuicio.
Motivada por este nuevo escenario, la actora solicitó la nivelación salarial, la cual fue negada a través del acto administrativo demandado. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Para la abogada, la decisión sometida a juicio vulneró las siguientes disposiciones: • Constitución Nacional: artículos 1, 2, 6, 23, 29, 42, 46, 48, 53, 90 y 209. • Código Contencioso Administrativo. • Código de Procedimiento Administrativo. • Sentencia 0019-11 del 22 de mayo de 2014, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Al desarrollar el concepto de violación, alegó que el ente accionado desconoció los principios fundamentales del derecho al trabajo de la demandante, en razón a que a través de la reestructuración administrativa desarrollada a partir del año 2000 se pasaron por alto sus derechos adquiridos, al punto de que las cargas de trabajo no estaban acordes con los salarios reconocidos y pagados, lo que de suyo provocó una desmejora para la actora. 1.4 Contestación de la demanda.
Dentro de la oportunidad de ley, el departamento del Valle del Cauca no contestó la demanda. Sin embargo, la abogada designada para asumir su defensa, se limitó a incorporar los antecedentes administrativos de la decisión cuestionada.1 1 Cuaderno No. 2, del expediente físico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del 27 de abril de 2023,2 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las suplicas de la demanda y condenó a la actora por concepto de costas y agencias en derecho.
Con tales fines, concluyó que: • La nulidad de los actos administrativos de contenido general no provoca el decaimiento de las decisiones particulares emitidas con ocasión de aquellas, pues no tiene la potencialidad de afectar las situaciones jurídicas consolidadas -esto es, las que ya no son susceptibles de ser discutidas en sede administrativa o judicial-.
En el caso de marras, la situación jurídica particular de la actora -el desmejoramiento salarial- se consolidó con el Decreto 018 de 21 de enero de 2000, que la incorporó a la nueva planta de personal de la entidad accionada. Por tanto, la posterior nulidad de los Decretos 1867 de 1999 -que estableció la planta de cargos- y 0015 de 2000 -que fijó las asignaciones salariales-, no perturbó la validez de aquel acto administrativo, que por cierto no fue sometido a escrutinio judicial.
En otras palabras, como quiera que esas decisiones generales no concretaron la aludida condición jurídica, es dable pregonar que su retiro del ordenamiento legal no generó ningún efecto sobre la demandante. • Aunque la parte demandante omitió demandar el acto administrativo que le provocó el daño cuya indemnización hoy reclama -esto es, el Decreto 018 de 21 de enero de 2000-, tal omisión no conduce a proferir una sentencia inhibitoria, pues el acto demandando en esta oportunidad conserva su presunción de legalidad y, por ende, avala la emisión de un pronunciamiento de fondo. 1.6 Recurso de apelación. Oportunamente, la abogada de la parte actora apeló3 la sentencia de marras.
En su intervención, censuró que el a quo haya negado las pretensiones de la demanda pues, contrario a lo indicado en esa providencia, si demandó el acto administrativo particular que le provocó el daño cuya indemnización persigue, decisión que está representada en el oficio 0102-035-01 231911 de 25 de agosto de 2015, en tanto fue el que originó la presente acción. Lo anterior, en razón a que con la anulación por parte del Consejo de Estado de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, se entiende que todos los actos administrativos dimanados de aquellos quedaron sin efectos jurídicos.
Y este es el caso del Decreto 018 de 2000, el cual, en su parte motiva, invocó aquellas decisiones generales como sustento de su existencia. En el apartado final de la alzada se puede leer lo 2 Expediente digital, ver SAMAI primera instancia índice 68 archivo: 40_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf. 3 Expediente digital, ver SAMAI primera instancia índice 74 archivo.
Documento: 41_MemorialWeb_Recurso.pdf. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 siguiente: «[…] Así las cosas, al acudir a la norma y jurisprudencia que dieron origen a la nulidad del Decreto 1867 de 1999 vemos claramente que al haber sido ANULADO dicho Decreto inmediatamente queda sin efectos el Decreto 018 de 2000, pues este último nació como consecuencia de la creación del acto administrativo indicado inicialmente, razón por la cual la sentencia apelada debe ser REVOCADA y en su lugar debe ser declarada la nulidad del acto administrativo 0102-035-01 231911 del 25 de agosto de 2015, ordenando así la la (sic) nivelación salarial de la cual es acreedora la señora AURA TULIA QUIÑONEZ de manera retroactiva al 2 de mayo de 2001, junto con el pago de las demás acreencias laborales que se derivan de la reliquidación pretendida […]».
Con fundamento en todo lo expresado, se solicitó la revocatoria de la sentencia de primer grado. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 27 de octubre de 2023, se admitió el citado recurso de apelación. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación 1.8 El control de legalidad.4 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,6 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los 4 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 argumentos expuestos por el recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 2.3 Problema jurídico. Conforme a lo señalado en acápites anteriores, le corresponde a esta Subsección determinar sí: ¿La nulidad de los Decretos 1867 de 19997 y 0015 de 2000,8 provocó que el Decreto 0018 de 2000 «Por medio del cual se hace la incorporación de funcionarios a la nueva planta de personal de la Administración Central del Departamento del Valle del Cauca» perdiera efectos jurídicos? En orden a resolver ese planteamiento, la Sala estudiará los efectos que una sentencia de nulidad de los actos administrativos generales produce frente a las decisiones particulares dimanadas de aquellos. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1 Las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales y sus efectos frente a la decisión particular proveniente de aquellos.
Sobre las consecuencias jurídicas que tiene la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de contenido general, esta Corporación ha señalado que: «[…] Efectos «ex tunc» En un primer momento la Corporación sostuvo, a partir de la sentencia de 14 de junio de 1915, con ponencia del Consejero Adriano Muñoz, que para definir los efectos en el tiempo de las sentencias de nulidad, se debía aplicar el régimen de los actos jurídicos civiles contemplado en el Código Civil.
Ello por cuanto para ese entonces, la jurisdicción contenciosa y la teoría del acto administrativo aún no había alcanzado la autonomía y madurez que lograron consolidar posteriormente y en consecuencia, el acto administrativo era considerado y estudiado desde la (sic) órbitas del acto y del negocio jurídico civil. Entonces, de acuerdo con esta postura jurisprudencial, se tenía la nulidad como una sanción que afectaba el acto administrativo por haber trasgredido el ordenamiento jurídico y por tanto, debía restablecerse el entramado de las relaciones jurídicas al estado que tenían antes de su expedición, y sus efectos o consecuencias en el mundo jurídico se consideraban inválidos, es decir, que la sentencia de nulidad tenía alcances retroactivos, o sea, «ex tunc».
Dada la relevancia que cobra el referido latinazgo, precisa la Sala que significa «desde el origen» o «desde siempre»; entonces, la declaratoria de nulidad con 7 «Por el cual se establece la estructura administrativa, la planta global de cargos del nivel central del Departamento del Valle del Cauca y se dictan otras disposiciones». 8 «Por medio del cual se determina la escala de salarios para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la Administración Central Departamental».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 efectos «ex tunc» es aquella que se retrotrae al día en que se concluyó un contrato, se dictó la resolución impugnada o, entró en vigor una norma de carácter general, como lo sería una ley o un acto administrativo. […] Bajo esta óptica la jurisprudencia contenciosa ha afirmado, que como la declaración judicial de nulidad se funda en la existencia comprobada de vicios que afectan la validez del acto administrativo, los efectos de tal declaración deben ser «ex tunc», es decir, retroactivas, para deshacer las consecuencias derivadas de la aplicación de actos administrativos espurios […].9 En virtud de lo anterior, la declaratoria de nulidad de un acto general tiene efectos «ex tunc», esto es, desde el momento en que fue expedido, razón por la que tiene consecuencias retroactivas.
Sin embargo, no siempre que se anula una decisión administrativa de esa naturaleza, deben retrotraerse las cosas a su estado anterior, pues deben respetarse las situaciones jurídicas que, durante su vigencia, se consolidaron. La firmeza de estas actuaciones proviene del principio de seguridad jurídica, por lo que su legalidad no depende de la validez del acto nulitado.
Sobre el particular, este tribunal ha indicado que: «[…] El criterio de esta Corporación, estriba en que las situaciones jurídicas particulares se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o en vía jurisdiccional, porque se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión; o también, cuando el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo y/o el judicial, razón por la cual el acto particular cobró firmeza[…]».10 Con sustento en las anteriores consideraciones, la Sala pasa a resolver el caso concreto. 2.5 Caso concreto.
Interrogante único: ¿La nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 provocó que el Decreto 0018 de 2000 «Por medio del cual se hace la incorporación de funcionarios a la nueva planta de personal de la Administración Central del Departamento del Valle del Cauca» perdiera efectos jurídicos? De cara a lo planteado anteriormente, y teniendo presente la tesis pacífica concebida al interior de esta Corporación en torno a los efectos que una sentencia de nulidad de un acto administrativo general produce frente a las decisiones particulares emitidas con ocasión de aquella, la Sala responde que la anulación 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de abril de 2017, radicado 11 001 03 25 000 2013 01087 00 (2512-2013), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1.° de octubre de 2019, radicado 66 001 23 33 003 2012 00007 01, C.P. William Hernández Gómez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 por parte de este tribunal de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, no invalidó ni dejó sin efectos el Decreto 0018 de 2000.
Lo anterior, en razón a que, como bien lo concluyó el a quo, la situación jurídica particular se consolidó con el Decreto 0018 de 2000, pues a través de él la actora fue incorporada a un empleo inferior al que venía desempeñando en la entidad, lo que de suyo redujo su asignación salarial mensual. Por consiguiente, era su deber debatir en sede administrativa y/o judicial esa decisión y, como no lo hizo, se reitera, la denunciada condición de desigualdad se afianzó. Se sigue de lo expresado, que para la fecha en que esta Corporación profirió la sentencia de 22 de mayo de 2014 -anulatoria de los actos administrativos generales arriba descritos-, la demandante ya venía experimentando la reducción salarial producto de aquella incorporación, por lo que los efectos «ex tunc» de esa providencia no invalidaron esa situación jurídica, en tanto ella se encontraba consolidada.11 Así entonces, no le asiste razón al recurrente cuando afirmó que el acto administrativo que generó la desigualdad salarial reprochada es el oficio 0102- 35-01-231911 de 25 de agosto de 2015, por cuanto, como se vio, tal desnivel se produjo en el año 2000, a través del Decreto 0018.
Fundada en estas consideraciones, y atendiendo a que el cargo formulado en la alzada no prosperó, deviene procedente confirmar la sentencia de primera instancia 2.6 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 11 «[…] los efectos de un fallo de nulidad del acto general son «ex nunc», respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas.
En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio […]».
Cfr. Sentencia citada en el pie de página que precede. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2016 01543 02 (4774-2023) Demandante: Aura Tulia Quiñónez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de abril de 2023, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Aura Tulia Quiñónez en contra del Departamento del Valle del Cauca.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.