CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: MEDIMAS E.P.S. S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Tema: Cesación de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación con el recurso de reposición y, en subsidio, de súplica, instaurado por el apoderado judicial de la parte actora en contra del proveído de 24 de marzo de 20211, por medio del cual se rechazó la demanda por considerarse que el acto administrativo enjuiciado no es susceptible de control judicial.
I. Antecedentes 1. La sociedad Medimás E.P.S. S.A.S., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: […] Primera Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 0696 del 20 de febrero de 2020, por incurrir en falsa motivación, violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS.
Segunda Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 1995 del 17 de abril de 2020, por incurrir en falsa motivación, violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS. Tercera de Restablecimiento: Que a título de restablecimiento, se declare que MEDIMAS y su entonces representante legal, dieron cumplimiento al aseguramiento en salud y no pusieron en riesgo la vida o integridad física de sus usuarios.
Cuarta de Condena: Se condene a la Superintendencia Nacional de Salud al pago de las costas y agencias en derecho que se causen […]. II. La providencia recurrida 2. Este Despacho, mediante auto de 24 de marzo de 2021, dispuso lo siguiente: […]
PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por la sociedad Medimás E.P.S. S.A.S. a través de apoderado judicial, en contra de 1 Cabe poner de relieve que el proceso subió al Despacho para proveer lo pertinente el 18 de abril de 2022. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR la devolución de los anexos de la demanda a la parte actora […]. 3. El Despacho, para efectos de arribar a las anteriores decisiones, consideró que el asunto debatido versa sobre actos administrativos proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo propósito no es otro que el de conminar a la entidad prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales. 4.
Aunado a lo anterior, se advirtió que, en caso de que dicha entidad evidenciara el incumplimiento de la decisión tomada en el acto administrativo, esto generaría que se iniciara un proceso administrativo sancionatorio; por lo tanto, resultaba evidente que el acto enjuiciado es de aquellos a los que la jurisprudencia ha denominado de trámite, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa, sino que tan solo da inicio a la misma. 5.
Así las cosas, se concluyó que los actos acusados no eran susceptibles de ser controlados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que los mismos no contenían una decisión que creara, modificara o extinguiera una situación jurídica determinada, y en consonancia con lo establecido en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, se dispuso el rechazo de la demanda.
III. Del recurso de reposición y su traslado 6. El apoderado judicial de la sociedad demandante estima que la decisión de 24 de marzo de 2021 debe ser revocada, dado que considera que los actos demandados son definitivos y no de trámite, tal como lo indicó el Despacho en la providencia recurrida, esto debido a que, uno es el procedimiento de vigilancia y control ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud y otro es el procedimiento administrativo sancionatorio que eventualmente debió iniciar la referida entidad. 7.
Indicó que el acto definitivo enjuiciado si modifica un derecho subjetivo por cuanto le impone una obligación al representante legal de la sociedad Medimás E.P.S. S.A.S., consistente en responder 96 Peticiones, Quejas, Reclamos y Denuncias - PQRD en un periodo máximo de dos (2) días hábiles reportando dicho cierre a la Supersalud; por lo que resulta dable señalar que se produjo la modificación de un derecho subjetivo, situación que llevó a la sociedad demandante a interponer el recurso de reposición en contra del primer acto administrativo. 8.
También señaló que el hecho consistente en que contra los actos enjuiciados procediera el recurso de reposición en efecto devolutivo, indicaba que se trataba de un acto administrativo de cumplimiento inmediato, lo cual reafirma que se trata de un acto definitivo. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud 9.
Finalmente, argumentó que: «[…] ni la Resolución 20696 ni la Resolución 1995 fueron proferidas en el marco de un proceso administrativo sancionatorio por lo siguiente: (i) quien profirió dichos actos fue la Superintendencia Delegada para la Protección del Usuario; (ii) para el momento en que se profirieron dichas Resoluciones no existía un acto de apertura del proceso bajo los términos del C.P.A.C.A. y el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011;
(iii) quien se encarga de los procesos sancionatorios es la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos, esto es un área diferente a la que impuso la obligación a MEDIMAS mediante las Resoluciones 0696 y 1995, donde dichas resoluciones le comunicaron al área de procesos administrativos para que si había lugar a ello iniciara el procedimiento correspondiente.
En ese sentido, no solo es evidente que la Resolución 0696 es un acto definitivo, autónomo y de ejecución inmediata, ajeno al proceso sancionatorio sino que claramente era un acto definitivo que fue objeto de recurso concedido por la propia Supersalud y que por ende puede ser objeto de control jurisdiccional […]». IV. Consideraciones IV.1.
Competencia, oportunidad y trámite 10. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos salvo norma en contrario. Asimismo, es oportuno advertir que, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 66 de ley 2080 de 2021 al artículo 246 del CPACA, la súplica podrá interponerse en subsidio de la reposición. 11.
En ese sentido, el Despacho aclara que es competencia del juez o magistrado ponente decidir sobre el recurso de reposición instaurado en contra de la providencia proferida por este y, a su vez, determinar si se concede o no el recurso de súplica presentado en subsidio al de reposición, según fuere el caso. 12. Así las cosas, el Despacho procederá, en primer lugar, a emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el recurso de reposición instaurado por el apoderado judicial de la parte demandante en contra del proveído de 24 de marzo de 2021, para luego, determinar si resulta procedente o no conceder el recurso de súplica instaurado de manera subsidiaria. 13.
En cuanto a la oportunidad para instaurar los recursos en cuestión, se advierte que los mismos, en los términos de los artículos 318 del Código General del Proceso -CGP2 y 246 del CPACA, fueron presentados oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto impugnado3. 2 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 3 Tal como se advierte de los índices digitales números 6 y 7 la notificación del auto impugnado se surtió el 26 de noviembre de 2021, y la impugnación fue instaurada el 29 de junio de ese mismo año, es decir, que se radicó oportunamente. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud 14.
Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse; término dentro del cual, estas decidieron guardar silencio4. IV.2. De la resolución del recurso de reposición 15. Conforme se expuso con antelación, el problema jurídico a resolver consiste en determinar si los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones Nos. 0696 de 20 de febrero de 20205 y 1995 de 17 de abril de 20206, por medio de las cuales la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física, son susceptibles de control judicial. 16.
Visto el contenido de los actos demandados, el Despacho se reafirma en la posición planteada en el auto objeto de censura, toda vez que considera que los actos administrativos respecto de los cuales se alega la nulidad, no son susceptibles de control judicial por ser actos de trámite, por cuanto no crean, modifican o extinguen una situación jurídica. 17.
En relación con el concepto de acto de trámite -que técnicamente debe denominarse actuación administrativa de trámite-, el Despacho reitera lo manifestado por esta Sección en providencia de 26 de junio de 20207, en la cual se consideró lo siguiente: […] los actos de trámite son aquellos por medio de los cuales la administración inicia o impulsa los procesos administrativos para, posteriormente, expedir el acto administrativo definitivo; se caracterizan porque carecen de capacidad decisoria para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, por consiguiente, se establecen como actuaciones de la administración que preceden y sirven como instrumento para la formación de la decisión administrativa que se consignará ulteriormente en el acto definitivo.
(…) De conformidad con las normas citadas supra, esta Sala considera que: i) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que son susceptibles de control judicial […]. 18.
Ahora bien, una vez analizados los efectos de los actos administrativos enjuiciados, el Despacho encuentra que estos están dirigidos a ordenar al representante legal de la entidad demandante que dé respuesta a 96 quejas presentadas por diferentes usuarios del servicio de salud con el fin de que se les garantice la efectiva prestación de los servicios y la protección de su derecho 4 Según consta en el informe secretarial visible en el Índice 12 del expediente digital. 5 «Por la cual se ordena la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física», proferida por la Superintendente Delegada para la Protección al Usuario. 6 «Por la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 696 de 2020», proferida por la Superintendente Delegada para la Protección al Usuario 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 1 de junio de 2020, Exp.
No. 2017-00314-00. Consejero Ponente Dr. Hernando Sánchez Sánchez; Actor: Ministerio de Transporte. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud fundamental a la salud, en un plazo máximo de dos (2) días hábiles, contados a partir de la comunicación de las decisiones. 19.
Por su parte, el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que: […] Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. (…) Parágrafo.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto […]. 20.
Así las cosas, el Despacho advierte que el hecho consistente en que se conmine a la parte actora, por medio de una actuación administrativa, para que dé respuesta a las 96 PQRD, dentro del término de dos (2) días hábiles, no indica que se le esté creando, modificando o extinguiendo una determinada situación jurídica; toda vez que es un deber legal de la entidad demandante el dar respuesta oportuna a las diferentes peticiones, quejas, reclamos o denuncias que se presenten por parte de los usuarios del servicio de salud. 21.
En cuanto a lo alegado por la sociedad demandante respecto de la procedencia del recurso de reposición como factor para determinar la clasificación del acto administrativo, para este Despacho es menester traer a colación lo manifestado por la Sección Segunda de esta Corporación8, la cual ha considerado que, aunque la administración indique que contra un acto administrativo no definitivo proceden recursos, ello no varía su naturaleza, como quiera que para determinar dicha circunstancia se debe verificar si el acto concluye la actuación administrativa.
La decisión en comento es del siguiente tenor: […] Visto el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el acto demandado es de trámite como lo estimó el Tribunal; y si por el hecho de haber sido erradamente notificado, y el actor haber interpuesto recurso de reposición, varía su naturaleza y deba ser asumido como un acto definitivo, como lo considera el actor.
(…) En este punto dirá la Sala que el hecho de que la administración haya incurrido en un error al momento de poner en conocimiento el contenido del Oficio 20103330227081, al haberlo notificado con nota diciendo que procedían recursos de “ley”, no tiene la virtud de mutar su naturaleza de acto de trámite, informativo, a acto definitivo que le pusiera fin a la 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 19 de febrero de 2015, Radicación 25000-23-25-000-2011-00327-01;
C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud actuación administrativa, ni mucho menos se podría decir que dicho acto de trámite impedía continuar la actuación de la administración, pues en él, la accionada no estaba negando o accediendo a lo peticionado por el actor, de suerte que no se hallaba creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica en especial, que afectara de manera negativa o positiva lo solicitado, pues no se estaba decidiendo el fondo del asunto […]. 22.
Con base en lo anterior, para el Despacho es dable concluir que las actuaciones administrativas demandadas ciertamente no ponen fin a un procedimiento administrativo, teniendo en cuenta que, solo en caso de evidenciarse un incumplimiento por parte de la sociedad Medimás E.P.S. S.A.S., la Superintendencia Nacional de Salud podrá dar inicio a un procedimiento sancionatorio en atención a la eventual desatención injustificada de la orden emitida por esta. 23.
Finalmente, para el Despacho, no hay duda en torno a que las actuaciones administrativas respecto de los cuales versa la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, son de mero trámite, teniendo en cuenta que: i) no crean, modifican o extinguen una determinada situación jurídica, por el contrario, tienen por finalidad requerir y verificar el cumplimiento de las funciones de la sociedad demandante y, ii) no ponen fin a una actuación administrativa ni hace imposible continuar con la actuación; razón por la cual se concluye que los actos demandados no son susceptibles de control judicial. 24.
Por tal razón, el Despacho no repondrá el auto de 24 de marzo de 2021 que resolvió rechazar la demanda por considerar que los actos administrativos sobre los cuales versaba el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no eran susceptibles de control judicial. III.3. Del recurso de súplica presentado subsidiariamente al de reposición 25.
Tal como se explicó al inicio de la parte considerativa de la presente decisión, corresponde al juez o magistrado ponente decidir si el recurso de súplica interpuesto en subsidio al de reposición, resulta procedente. 26. En esos términos, se tiene que el caso que nos ocupa se tramita ante un juez colegiado que no tiene superior funcional, razón por la cual el recurso procedente para debatir la decisión adoptada por el magistrado ponente es el de súplica, como acertadamente lo plantea el impugnante. 27.
En cuanto a la procedencia del recurso de súplica, el numeral 2° del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, estableció que el mismo es procedente para controvertir los autos que estén […] enlistados del 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios […], en consonancia con lo anterior, el numeral 1º del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, indica que es apelable el auto que […] rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo […] -tal como aconteció en la decisión cuestionada-, razón por la 7 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00094-00 Demandante: Medimás E.P.S. S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud cual se concederá el recurso de súplica presentado subsidiariamente al de reposición en contra del auto de 24 de marzo de 2021.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER el auto de 24 de marzo de 2021, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER el recurso de súplica presentado subsidiariamente al de reposición en contra del auto de 24 de marzo de 2021, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído y, en consecuencia, REMITIR el proceso al consejero ponente que le sigue en orden alfabético a este Despacho con miras a que se resuelva la impugnación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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