CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Demandante: Mario de Jesús Uribe Escobar Demandada: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) Tema: Topes pensionales para los excongresistas pensionados beneficiarios del régimen especial previsto en la Ley 4ª de 1992, de conformidad con el Acto legislativo 1 de 2005 y la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 7 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 35 a 50). El señor Mario de Jesús Uribe Escobar, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad «[…] de la Resolución No. 443 del 12 de julio de 2013, expedida por […] FONPRECON […] “Por la cual se adoptan las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C – 258 de 7 de mayo de 2013 […]”» (sic) y del «[…] comunicado de fecha 16 de julio de 2013 […] en el que se le informa [al actor] el reajuste de su pensión a partir del mes de julio de 2013, en el tope de 25 s.m.m.l.v» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado pagar al actor (i) su «[…] pensión teniendo en cuenta los factores previstos en las Resoluciones 1674 de 14 de octubre de 2004 y 1928 del 13 de noviembre de 2007»; (ii) «[…] el retroactivo, esto es, los dineros dejados de cancelar desde la mesada del mes de julio de 2013 hasta la fecha» (sic); y (iii) «[…] los 2 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón perjuicios morales ocasionados por la aplicación de la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013».
Por último, se le condene a indexar las sumas adeudadas, sufragar los respectivos intereses corrientes y en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] mediante Resolución 1674 de 14 de octubre de 2004 […] FONPRECON le reconoció pensión vitalicia de jubilación» (sic), reliquidada con Resolución 1928 de 13 de noviembre de 2007.
Que, a través de los actos administrativos acusados, el Fondo accionado dio aplicación a la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y reajustó su mesada pensional al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin agotar el debido proceso administrativo. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos acusados los artículos 29 y 48 de la Constitución Política; y 3 (numeral 1) y 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. Arguye que los actos vulneran el «[…] PRINCIPIO DE LEGALIDAD, dado que el actuar del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA - FONPRECON, desborda el ámbito de aplicación de la sentencia y se atribuye facultades del legislador; máxime cuando dicha entidad en virtud de lo preceptuado en el artículo 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 a partir del año 2004 adelantó con la Firma Estuplan Ltda., la revisión de todas las pensiones reconocidas por dicha administradora con el objeto de verificar el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación; cuyo resultado fue confirmar la legalidad de las prestaciones reconocidas, toda vez que a la fecha mi defendido no fue notificado de acto donde se haya evidenciado la ilegitimidad de su derecho» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 79 a 98).
El accionado, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos ciertos y otros no le constan. Como fundamentos de defensa, aduce que «[…] no se emitió un acto administrativo particular que ajustara la pensión del excongresista, lo que se emitió es un acto de carácter general, Resolución No. 443 de julio 12 de 2013, “Mediante la cual se adoptan las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, proferida por la Corte 3 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón Constitucional”» (sic), «[…] sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por la Corte Constitucional como razonable.
Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia futuro» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 172 a 178). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), en sentencia de 7 de julio de 2016, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 «[…] teniendo en cuenta la situación fáctica pensional del demandante, para reducir la pensión a los 25 SMLMV […] no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, reducir de manera automática el monto pensional, y no exigía el procedimiento que extraña el demandante» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 187).
El actor, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que insiste en que no existió un análisis de su caso concreto «[…] y sin permitirse defenderse, le redujeron su mesada pensional, sin tener en cuenta sus garantías constitucionales, generando que la decisión de manera abrupta carezca de validez» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 3 de marzo de 2017 (f. 198) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 25 de septiembre de 2019 (f. 194), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 8 de septiembre de 2021 (f. 200), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por el accionado1, que reitera que «[…] no solo es evidente que de conformidad con lo dispuesto en Sentencia C-258, no era necesario iniciar trámite 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón administrativo alguno a fin de reajustar las mesadas pensionales en tanto tal modificación sería de carácter automático, sino que la pretendida violación al art. 29 Constitucional, termina siendo un juicio de valor sobre lo decidido en la Sentencia C-258 de 2013 que Fonprecon se abstiene de discutir pues su obligación es cumplir los fallos» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Impedimento. El señor consejero de Estado César Palomino Cortés, integrante de esta subsección, conoció del proceso cuando fungía como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), motivo por el cual, por economía procesal, los restantes miembros de la Sala aceptan el impedimento que le asiste, con base en los artículos 130 y 131 (numeral 3) del CPACA, en armonía con el 141 (numeral 2) del Código de General del Proceso2, y se le separa de su conocimiento, con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante, en su condición de beneficiario del régimen pensional especial de los congresistas, previsto en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, en armonía con el Decreto 1293 de 1994, le asiste derecho a que su pensión sea reliquidada y pagada sin atender los topes máximos fijados en el régimen general y en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, precisa esta Corporación que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República 2 El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso-administrativa comenzó a regir en enero de 2014. 5 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1º.
(letra c) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros del Congreso. Asimismo, en su artículo 17 dispuso: El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.
Disposición legal que fue declarada exequible de manera condicionada3 por 3 La exequibilidad de la norma se condicionó a los siguientes aspectos: «1. Las expresiones ‘por todo concepto’ usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo- sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión.// La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. […] //2.
Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.// Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso […] //3.
En el presente 6 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón parte de la Corte Constitucional, en sentencia C-608 de 23 de agosto de 19994, al discurrir: La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones.
El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución. Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.
Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.
Conforme a lo anterior, la aludida norma superó el control constitucional, en la medida en que la Corte concluyó que este régimen especial encuentra su fundamento en la naturaleza y trascendencia de las funciones asignadas en la Constitución Política de 1991, lo que amerita un razonable y objetivo trato proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas.
Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia.//Pero la Corte, por razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado». 4 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón diferenciado a este grupo de servidores.
Ahora bien, ha de anotarse que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.
En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1°. de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior.
A su turno, el Decreto 1293 de 1994 ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los senadores y representantes a la Cámara, al sistema general de pensiones, salvo que estuvieran inmersos en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «[…] siempre que a 1o de abril de 1994, [hubieran] cumplido alguno de los siguientes requisitos: a). haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres. b). haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más»5.
Por otra parte, se debe señalar que la Ley 4ª de 1992 no fijó el límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional, aspecto que fue advertido por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, con la que abordó acusaciones de inexequibilidad formuladas contra el artículo 17 de dicha Ley y los beneficios concebidos en su desarrollo jurisprudencial. 5 Decreto 1293 de 1994, artículo 2. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón Al respecto, indicó la Corte que el establecimiento de ese tipo de barreras no era novedoso en el sistema normativo nacional, puesto que las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988 lo habían previsto antes que la Ley 100 de 1993 (artículo 18), limitaciones que se fundaban: […] en el hecho que, en los sistemas de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial de subsidio con recursos de naturaleza pública.
Esto es, el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con recursos públicos. El legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema.
En lo atañedero a los topes pensionales y su aplicación para los regímenes especiales, debe tenerse en cuenta que el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993 preceptuaba que las pensiones de jubilación «reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 no estar[ía]n sujetas al límite establecido por el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta ley», empero, la cláusula subrayada fue declarada inexequible por la misma Corporación, a través de sentencia C-89 de 2007, al no encontrar motivo fundado para tal distinción, para lo cual fijó, además, el siguiente parámetro hermenéutico: Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la Ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste.
Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones. Es síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar.
Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón Sumado a lo anterior, en la referida sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional, en cuanto a las limitaciones máximas de las cuantías pensionales, dijo que «[…] para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente. [Por lo que,] en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas [a] tope y, ese tope es 25 smlmv.
Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera». En tal sentido, además de declarar «[…] INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo», la Corte determinó la constitucionalidad de las restantes expresiones de dicha disposición normativa bajo la condición, entre otras, de entender que «[…] (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013».
En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales, siempre y cuando estos no prevean límites más benéficos que los de la normativa general vigente, pues, de lo contrario, ha de acudirse al precepto más favorable al pensionado.
Por tanto, a las pensiones reconocidas tras la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, es decir, después del 18 de mayo del mismo año, les es aplicable el tope consignado en la Ley 100 de 1993, en virtud del artículo 35 de esta última. Asimismo, las mesadas que superen la barrera de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes fijada por la Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, y el Acto legislativo 1 de 2005, deben ser reajustadas a partir del 31 10 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón de julio de 2013, por disposición de la Corte Constitucional, esto sin importar la fecha de causación del derecho, como lo expuso esta subsección en providencia de 18 de septiembre de 20146. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El actor fue senador de la República por la circunscripción nacional para los períodos constitucionales 1994 -1998, 1998 a 2002, 2002 a 2006 y 2006 a 2010 (ff. 157 y 158 c. antecedentes administrativos) y se aceptó su renuncia mediante Resolución 35 de 5 de octubre de 2007 (f. 263 c. antecedentes administrativos). b) A través de Resolución 1674 de 14 de octubre de 2004, proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), se le reconoció una pensión de jubilación al accionante, «[…] de conformidad con la Ley 4/92 y del Decreto 1359 de 1993 [con] una mesada pensional [de] $11.555.771,00 efectiva a partir del primero (1) de julio de 2004 o a la fecha de retiro definitivo del servicio […]» (sic) [ff. 193 a 195 c. antecedentes administrativos]. c) Por Resolución 1928 del 13 de noviembre de 2007, expedida por Fonprecón, se reajustó la pensión de jubilación del actor por inclusión de nuevos tiempos de servicio, por lo que su mesada pensional se incrementó a $14.273.105 a partir del 5 de octubre de 2007 (ff. 284 a 287 c. antecedentes administrativos). d) Mediante Resolución 443 de 12 de julio de 2013, Fonprecón adoptó las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, e indicó a la dependencia encargada tomar las medidas necesarias para que ninguna mesada pensional sobrepasara los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y comunicar a cada uno de los afectados tal decisión (ff. 6 Acción de tutela 25000-23-41-000-2013-02708-01, C. P. Gerardo Arenas Monsalve: «[…] Ahora bien, y dado que la sentencia C-258 de 2013, al definir las reglas constitucionales de las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, decidió para ese régimen, y exclusivamente para él, que tales pensiones debieron tener siempre el tope máximo legal, ordenó reajustar directamente tales pensiones, “a partir del 1° de julio de 2013”, sin importar la fecha de su causación, es decir, para las pensiones de ese régimen, que se hayan causado antes o después del 31 de julio de 2010». 11 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón 22 a 24 c. ppal.); y, pese a que no se aporta la comunicación de ese acto administrativo, el accionante interpuso recurso de reposición el 26 de julio de 2013 (ff. 26 a 29 c. ppal.), respecto del cual, con oficio 201300079701 de 8 de agosto de 2013, Fonprecón le informó que la comunicación era un mero acto de ejecución y la sentencia C-258 de 2013 se encontraba en firme (ff. 303 a 307 c. antecedentes administrativos).
De las pruebas relacionadas se tiene que (i) el actor fue senador de la República para los períodos constitucionales 1994 a 1998, 1998 a 2002, 2002 a 2006 y 2006 a 2010 y se aceptó su renuncia mediante Resolución 35 de 5 de octubre de 2007; (ii) Fonprecón le reconoció pensión de jubilación a través de Resolución 1674 de 14 de octubre de 2004, «[…] de conformidad con la Ley 4/92 y del Decreto 1359 de 1993 [con] una mesada pensional [de] $11.555.771,00 efectiva a partir del primero (1) de julio de 2004 o a la fecha de retiro definitivo del servicio […]» (sic); y (iii) la mencionada prestación fue reajustada con Resolución 1928 de 13 de noviembre de 2007, por inclusión de nuevos tiempos de servicio, por lo que su mesada pensional se incrementó a $14.273.105, desde el 5 de octubre del mismo año. Por otra parte, por medio de Resolución 443 de 12 de julio de 2013, Fonprecón adoptó las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, y dispuso a la dependencia encargada tomar las medidas necesarias para que ninguna mesada pensional sobrepasara los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y comunicar a cada uno de los afectados tal decisión; contra la cual el actor interpuso recurso de reposición el 26 de julio de 2013, atendido por oficio 201300079701 de 8 de agosto de 2013, en el que se le informó que la comunicación era un mero acto de ejecución y el fallo C- 258 de 2013 se encontraba en firme.
En el presente caso se discute si el demandado contaba o no con la facultad de aplicar a la prestación del accionante el tope ordenado en la sentencia C-258 de 2013, actuación con la que este considera que fueron trasgredidos sus derechos. Ahora bien, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, concluyó que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 quebrantaba los artículos 13 y 48 constitucionales, puesto que (i) favorecía a personas con altos ingresos, (ii) no lograba destinar los recursos de la seguridad social a los 12 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón sectores más pobres y desventajados y (iii) desconocía los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social.
De igual modo, precisó, para garantizar la protección de los principios de sostenibilidad financiera e igualdad, que no puede mantenerse en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones, por cuanto ello «(i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, […] pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social».
Asimismo, dispuso que las autoridades administrativas debían ajustar, automáticamente, sin necesidad de agotar procedimiento administrativo alguno, las mesadas pensionales a un límite máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto señalado en el Acto legislativo 1 de 2005 y, para ello, fijó un límite temporal así: […] a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa. En ese orden de ideas, la resolución acusada se produjo directamente para dar cumplimiento a la referida providencia de la Corte Constitucional, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo que culminara con un acto administrativo, de allí que de la documentación aportada al plenario, no se advierta la existencia de tal trámite.
Esta subsección7, en relación con la necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo para el reajuste de las pensiones a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, consideró que ello no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en la sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de junio de 2017, expediente 25000-23-42-000-2014-00188-01 (1924-15). 13 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.
En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 del 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.
Conforme lo dijo la Corte en la sentencia C-258 del 2013, la finalidad de reajustar de manera automática las pensiones a partir del 1º de julio del 2013 fue poner un tope a aquellas pensiones que el sistema pagaba a favor de una población privilegiada, como era el previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, la iniciación de procedimientos se convierte en una vulneración a los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su constante infracción por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.
Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada.
A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la misma Constitución Política al señalar que: “Artículo 243.
Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, 14 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
En este sentido, discutir la aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución, de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.
En efecto, Fonprecón no excedió el alcance determinado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, sino que se limitó a realizar el reajuste automático de las pensiones que superaban el monto de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De lo expuesto, se puede inferir que el ajuste demandado no estuvo precedido de una actuación administrativa que culminara con un acto administrativo, habida cuenta de que lo que hizo el ente accionado fue acatar, directamente, el límite automático dispuesto en el citado fallo de la Corte Constitucional.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declárase fundado el impedimento que le asiste al consejero de Estado César Palomino Cortés, de conformidad con lo expuesto en la motiva. 2º.
Confírmase la sentencia de 7 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Mario de Jesús Uribe Escobar contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), por las razones expuestas en la parte motiva. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00062-01 (1763-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario de Jesús Uribe Escobar contra Fonprecón 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Impedido SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS