CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero Demandado: Universidad de Cartagena Tema: Reliquidación de pensión de vejez Decisión: Confirma la providencia del 1 agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
La pensión de jubilación reconocida a la parte demandante se ajustó a las reglas del régimen de transición previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, de manera que los factores reclamados no pueden ser incluidos por carecer de sustento normativo. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1.º de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Teódulo Silgado Guerrero ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de Cartagena, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 00929 del 27 de abril de 2017, mediante la cual se le negó la reliquidación de su primera mesada pensional por inclusión de nuevos factores salariales. 2.
Solicitó, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, actualizadas mes a mes conforme al IPC, junto con los intereses moratorios y legales y la indexación correspondiente. Adicionalmente, pidió condenar a la entidad demandada al pago de las costas del proceso. 3.
Según los hechos expuestos, la parte demandante laboró al servicio de la Universidad de Cartagena entre el 29 de abril de 1975 y el 30 de septiembre de 1997, desempeñando el cargo de Auxiliar Técnico en la Facultad de Medicina. Durante ese tiempo estuvo afiliado a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena para efectos de 2 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero seguridad social en salud y pensión, hasta que en virtud del Decreto 1654 del 27 de octubre de 1997 la Gobernación de Bolívar fue declarada insolvente para administrar el régimen solidario de prima media con prestación definida. 4.
Mediante la Resolución 096 del 4 de agosto de 1997, la Caja de Previsión Social reconoció a la parte demandante pensión vitalicia de jubilación en cuantía de $717.780, equivalente al 100 % del salario promedio mensual devengado en el último año. Posteriormente, la Resolución 176 del 12 de diciembre de 1997 reliquidó la prestación en $771.516,16, incrementándola desde el 30 de septiembre de 1997 con inclusión de todos los factores salariales del último año. 5.
En cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de junio de 20081, que dispuso ajustar la prestación al 75 % del salario base de cotización del último año de servicios, la Universidad de Cartagena expidió la Resolución 04441 del 22 de noviembre de 2012, mediante la cual reconoció pensión de jubilación en cuantía de $1.146.918, liquidada sobre dicho porcentaje.
Contra este acto la parte demandante interpuso recurso de reposición, resuelto mediante la Resolución 00277 del 7 de febrero de 2013, que confirmó la decisión inicial, mediante la Resolución 00929 del 27 de abril de 2017, el rector de la Universidad de Cartagena confirmó en apelación dicha decisión. 6. Según se desprende de la demanda, el actor cuestionó la reducción de su mesada pensional del 100 % al 75 % del IBL ordenada por el fallo judicial, alegando que esta reliquidación constituyó una desmejora de su prestación, y solicitó que se le reconozca nuevamente sobre el 100 % del ingreso base de liquidación. 7.
Con fundamento en lo anterior, la parte demandante alegó que la Universidad de Cartagena desconoció su derecho a la reliquidación de la primera mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que motivó la interposición de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 00929 del 27 de abril de 2017.
Contestación de la demanda 8. Se opuso a las pretensiones. Consideró que la parte demandante, mediante la nueva solicitud de reliquidación, pretendía reabrir un litigio ya resuelto al solicitar la inclusión, como base de liquidación pensional, de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Señaló que la Resolución 00929 del 27 de abril de 2017 se expidió en cumplimiento de una orden judicial y formuló la excepción de cosa juzgada. 1 Sentencia proferida el 2 de agosto de 2012, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, expediente 13- 001-23-31-001-2002-01376-00. 3 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero II.
SENTENCIA APELADA 9. El 1 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda. Consideró que atendiendo lo expuesto por la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3, la situación pensional de la parte demandante estaba sujeta al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que únicamente le daba derecho a beneficiarse de los elementos previstos en la Ley 33 de 1985 relativos a la edad de acceso, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto de la pensión, entendido este último como el porcentaje sobre el cual se liquida.
Precisó que el ingreso base de liquidación (IBL) no fue objeto de transición. 10. Que conforme a la interpretación adoptada por esta Corporación, los factores que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión bajo la Ley 100 de 1993 son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, siempre que sobre ellos se haya efectuado la respectiva cotización. 11.
La primera instancia destacó que la parte demandante completó 20 años de servicios el 29 de abril de 1995 y 55 años de edad el 12 de septiembre de 2003, de modo que el tiempo restante para consolidar el estatus pensional desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 era inferior a diez años. En consecuencia, los factores salariales a considerar debían ser los devengados en ese lapso y enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 12.
El Tribunal señaló que debía mantenerse el quantum pensional liquidado por la entidad demandada en cumplimiento de la orden judicial, por cuanto este se emitió conforme a la jurisprudencia vigente en ese momento y no era posible, mediante un nuevo pronunciamiento, modificar la situación del demandante aplicando criterios actuales que implicaran un desmejoramiento de la prestación reconocida.
Además, no obra prueba de que la parte demandante hubiera devengado o cotizado entre septiembre de 1994 y septiembre de 1997 sobre factores distintos a los considerados por la entidad al liquidar su pensión. 13. En cuanto a la excepción de cosa juzgada, el Tribunal la negó, por cuanto consideró que el debate planteado en esta demanda no era idéntico al resuelto en el proceso anterior promovido por la Universidad de Cartagena (rad. 13-001-23-31-001-2002-01376- 00), en el cual se anularon los actos de reconocimiento inicial de la pensión y se ordenó su reliquidación con base en el 75 % del ingreso base de cotización. Señaló que la Resolución 00929 del 27 de abril de 2017, aquí demandada, se expidió con posterioridad y responde a una solicitud diferente, por lo que no concurren los elementos necesarios para declarar configurada la cosa juzgada.
Por estas razones, mediante auto del 24 de noviembre de 2021, negó expresamente la excepción y asumió el estudio de fondo. 2 Sentencia de unificación 395 de 2017 3 Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plana, providencia del 28 de agosto de 2018 4 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero 14.
La Universidad de Cartagena sostuvo que la Resolución 00929 del 27 de abril de 2017, así como las Resoluciones 04441 del 22 de noviembre de 2012 y 00277 del 7 de febrero de 2013 que la preceden, son actos de mera ejecución de la sentencia del Consejo de Estado del 26 de junio de 2008, por lo que no podrían ser objeto de control contencioso administrativo.
El Tribunal reconoció que dichas resoluciones se expidieron en cumplimiento de ese fallo judicial, pero precisó que esta circunstancia no excluye el control de legalidad, pues los actos de ejecución pueden ser demandados cuando se cuestionan vicios propios y autónomos de la actuación administrativa. En consecuencia, decidió entrar al estudio de fondo de la controversia y negó las pretensiones con base en el análisis normativo y probatorio sobre el ingreso base de liquidación y los factores salariales reclamados.
III. RECURSO DE APELACIÓN 15. Contra la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando lo siguiente: (i) el a quo se limitó a establecer la improcedencia de la reliquidación pensional, «obviando» algunas circunstancias planteadas en los hechos de la demanda, como es la «irregularidad con la que sistemáticamente se le desmejoró la mesada pensional»;
(ii) con relación a los factores salariales, no están acreditado en el proceso que la Universidad de Cartagena no le hubiera aplicado al actor los respectivos descuentos para salud y pensión [revisar redacción en el (ii)]; (iii) mal hizo la Sala de Decisión en negar la reliquidación de la primera mesada pensional, ya que es beneficiario del régimen de transición tiene derecho conforme al régimen anterior al de la Ley 100 de 1993. 16.
Contra la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que sostuvo, en síntesis, que: (i) el a quo se limitó a negar la reliquidación pensional sin atender plenamente las circunstancias expuestas en la demanda, en especial la presunta “desmejora sistemática” de su mesada; y (ii) no está demostrado en el proceso que la Universidad de Cartagena hubiese dejado de practicar los descuentos correspondientes a salud y pensión sobre los factores salariales reclamados, por lo que no era procedente excluirlos de la base de liquidación. IV.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto proferido el 25 de julio de 2024, notificado por estado del 16 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación4. 18. Durante la oportunidad procesal, no hubo manifestación alguna por la parte accionada ni por el Ministerio Público. 4 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 5 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero V. CONSIDERACIONES Competencia 19.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 20. En este caso se debe establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en error al negar la reliquidación de la pensión de jubilación de la parte demandante, pues consideró que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 1158 de 1994, es decir, sobre los factores efectivamente cotizados, y no conforme a la Ley 33 de 1985, que contempla la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Análisis del problema jurídico 21. La Sala confirmará la sentencia apelada, pues la pensión de jubilación reconocida al demandante se ajustó a las reglas del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 1158 de 1994, por lo que los factores reclamados carecen de sustento normativo. 22. El estudio se centrará en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se incluyan en la liquidación de su pensión de jubilación todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio o, por el contrario, si solo procede reconocer aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994, conforme al marco normativo aplicable.
Para ello se analizarán las condiciones en que fue reconocida la prestación y la prueba relativa a los factores cuya inclusión se solicita. 23. La parte demandante completó 20 años de servicio el 29 de abril de 1995 y 55 años de edad el 12 de septiembre de 2003. En cumplimiento de un fallo judicial, la Universidad de Cartagena le reconoció una pensión de vejez mediante la Resolución 04441 del 22 de noviembre de 2012. 24.
La prestación se reconoció con fundamento en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985 y se liquidó en un monto equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante el último año de servicios —sueldo, bonificación por servicios, diferencia de sueldo y prima de antigüedad—, resultando una mesada de $1.146.918.
La demanda busca la reliquidación de esa pensión, con la inclusión de nuevos factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del 6 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero estatus pensional, lo que supone controvertir el acto administrativo contenido en la Resolución 04441 del 22 de noviembre de 2012. 25.
La prestación reconocida se sujetó al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Esta Corporación5 ha sostenido de manera reiterada que los beneficiarios de dicho régimen conservan los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior —para este caso, la Ley 33 de 1985—.
Sin embargo, el ingreso base de liquidación debe determinarse conforme al inciso tercero del artículo 36 o al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 26. El ingreso base de liquidación (IBL) comprende dos aspectos esenciales: (i) el período que debe considerarse para el cálculo y (ii) los factores salariales computables. En cuanto al primero, depende de si, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, al trabajador le faltaban más o menos de diez años para consolidar el derecho pensional.
En lo relativo a los factores, solo pueden incluirse aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes y que estén expresamente enlistados en el ordenamiento jurídico, en este caso, en el Decreto 1158 de 1994. 27. En consecuencia, el análisis se limitará a verificar si los factores cuya inclusión reclama la parte demandante se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994, toda vez que no está en discusión ni el período considerado para establecer el IBL ni su condición de beneficiario del régimen de transición, por lo que se hace la siguiente comparación: FACTORES SALARIALES A INCLUIR EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN (Decreto 1158 de 1994) FACTORES QUE EL DEMANDANTE PRETENDE QUE LE SEAN INCLUIDOS: a) La asignación básica mensual b) Los gastos de representación c) La prima técnica, cuando sea factor de salario d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario e) La remuneración por trabajo dominical o festivo f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna g) La bonificación por servicios prestados.
Bonificación por servicios prestados Prima de navidad Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de servicios de junio Alimentación mensual Antigüedad mensual Transporte 28. De acuerdo con el estudio efectuado, los factores cuya inclusión pretende la parte demandante no están contemplados en el Decreto 1158 de 1994, de modo que la pretensión carece de sustento legal.
Adicionalmente, no se acreditó que entre septiembre de 1994 y septiembre de 1997 la parte demandante hubiera devengado o cotizado sobre los conceptos reclamados. 29. De acuerdo con lo anterior, los factores cuya inclusión pretende la parte demandante no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y tampoco se probó que 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 28 de agosto de 2018, Rad. No. 52001-23- 33-000-2012-00143-01. 7 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero hubiesen sido objeto de cotización en el período relevante. En consecuencia, la pretensión carece de sustento legal y la Sala confirmará la sentencia apelada. Condena en costas 30.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 31.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 32. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 33.
En consecuencia, se impondrán costas a Teódulo Silgado Guerrero, por cuanto ninguno de los argumentos de la apelación prosperó. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 1 de agosto de 2023, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Teódulo Silgado Guerrero en contra de la Universidad de Cartagena.
SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la sentencia. 8 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00168-01 (1896-2024) Demandante: Teódulo Silgado Guerrero TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.