Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Demandante: MAIRA ALEJANDRA BERMEO PARRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 13 de abril de 2023, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A declaró la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 8 de marzo de 2023 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial, la señora Maira Alejandra Bermeo Parra, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, con el objeto de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión del fallo del 21 de febrero de 2023, que confirmó la sentencia del 14 de octubre de 2022, a través de la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-33-33-003-2022-00071-01, promovido por la accionante contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y el municipio de Neiva.

En concreto, solicitó a esta Corporación: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEL HUILA en la sentencia proferida el día 21 DE FEBRERO DE 2023, en el expediente rad.

No. 41001-33-33-003-2022-00071-01, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…).1 2.

Hechos La parte actora narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Refirió que labora al servicio del municipio de Neiva como docente vinculada con posterioridad al 1º de enero de 1990, por lo que tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado con pago de interés cada año. Mencionó que el 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional al FOMAG, por el período correspondiente al año 2020.

Indicó que el 2 de septiembre de 2021, luego de transcurridos 5 meses sin que se efectuara la consignación, solicitó a esa cartera ministerial el pago de las cesantías, así como el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Resaltó que la entidad, en vez de proferir una respuesta de fondo o proceder al pago, remitió la petición a la Fiduprevisora S.A. en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG.

Señaló que nunca se obtuvo una respuesta por parte de dicho fondo, por lo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto que negó su solicitud. 1 Transcripción literal del texto original que puede contener errores. Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, mediante sentencia del 14 de octubre de 2022, negó las pretensiones del medio de control al establecer que los docentes afiliados al FOMAG poseen un régimen especial de cesantías, por lo que la sanción moratoria solo operaba para aquellos que no estuvieran afiliados a ese fondo.

Sostuvo que presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, alegando que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha determinado que la Ley 50 de 1990 sí resulta aplicable a los docentes oficiales en igualdad de condiciones que al resto de empleados públicos del país. Recalcó que el Tribunal Administrativo del Huila, a través del fallo del 21 de febrero de 2023, confirmó la sentencia de primera instancia con base en los mismos argumentos. 3.

Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Tribunal Administrativo del Huila desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Al respecto, luego de hacer un recuento de las normas que han regulado a través de los años el pago de las cesantías de los docentes, alegó que se desconocieron los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en los que se ha definido que la Ley 50 de 1990 sí es aplicable a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, por lo tanto, tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de las cesantías anuales.

Para el efecto, invocó como desconocidas las siguientes providencias que, en su criterio, establecieron la posibilidad de reconocer dicha sanción a los docentes oficiales en igualdad de condiciones a los demás empleados públicos: CORTE CONSTITUCIONAL No. Radicado Exp. Fecha Decisión Magistrado Ponente Providencia 1 Exp. T-6.736.200 17/10/2018 Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado SU-098/18 2 Exp.

T-5904426 y otros 25/07/2019 Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado SU-332/19 3 Exp. T-7.182.312 y otros 06/02/2020 Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez SU-041/20 Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSEJO DE ESTADO No. Radicado Exp.

Fecha Decisión Magistrado Ponente 1 08001-23-33-000-2013- 00666-01 (0833-16) 06/08/2020 Dra. Sandra Lisset Ibarra 2 76001-23-31-000-2009- 00867-01 (4854-2014) 24/01/2019 Dra. Sandra Lisset Ibarra 3 11001-03-15-000-2018- 0349901 29/07/2019 Dr. Nicolás Yepes Corrales 4 08001-23-33-000-2014- 00173-01 7(1688-16) 02/12/2019 Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas 5 08001-23-33-000-2014- 00208-01 10/06/2020 Dra. Sandra Lisset Ibarra 6 08001-23-31-000-2014- 00254-01 (4960-2017) 22/10/2020 Dr. William Hernández Gómez 7 08001-23-33-000-2014- 00132-01 12/11/2020 Dr. William Hernández Gómez 8 08001-23-31-000-2014- 00815-01 (4979-2017) 17/06/2021 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 9 08001-23-33-000-2015- 00331-01 27/06/2021 Dr. César Palomino Cortés 10 19001-23-33-000-2015- 00445-02 (0483-20) 04/11/2021 Dr. William Hernández Gómez 11 08001-23-33-000-2014- 01127-01 (1002-2021) 25/11/2021 Dra. Sandra Lisset Ibarra 12 40001-23-40-000-2017- 00134-01 (2208-2020) 25/11/2021 Dr. William Hernández Gómez 13 08001-23-40-000-2015- 90008-01 (2387-2020) 11/11/2021 Dr. William Hernández Gómez 14 08001-23-40-000-2014- 90022-01 (5154-2016) 11/11/2021 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 15 08001-23-33-000-2017- 00931-01 (1001-2021) 20/01/2022 Dr. Gabriel Valbuena Hernández 16 08001-23-33-000-2015- 00075-01 (2660-2020) 03/03/2022 Dr. William Hernández Gómez 17 76001-23-33-000-2013- 00756-01 (2224-2020) 28/04/2022 Dr. Carmelo Perdomo Cuéter 18 08001-23-40-000-2017- 00795-01 (2659-2020) 09/05/2022 Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas 19 47001-23-33-000-2019- 00359-01 (4004-2021) 19/05/2022 Dra. Sandra Lisset Ibarra 20 47001-23-33-000-2019- 00376-01 (4462-2021) 01/07/2022 Dra. Sandra Lisset Ibarra 21 08001-23-33-000-2015- 00509-01 (2140-2020 22/08/2022 Dr. César Palomino Cortés 22 08001-23-33-000-2015- 90124-01 (2394-2020) 22/09/2022 Dr. César Palomino Cortés JUZGADOS ADMINISTRATIVOS Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 No. Radicado Exp.

Fecha Decisión Juzgado 1 66001-33-33-001-2022- 00020-00 23/06/2022 Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Pereira 2 05001-33-33-019-2022- 00097-00 29/07/2022 Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín 3 70001-33-33-002-2022- 00072-00 09/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo 4 27001-33-33-002-2022- 00147-00 22/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó 5 76001-33-33-002-2022- 00066-00 27/07/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Buga 6 76111-33-33-003-2022- 00066-00 28/09/2022 Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Buga 7 68001-33-33-002-2022- 00065-00 28/09/2022 Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 8 68001-33-33-009-2022- 000109-00 30/09/2022 Juzgado 9 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 9 27001-33-33-005-2022- 00122-00 25/10/2022 Juzgado 5 Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó 10 11001-33-42-051-2022- 00098-00 19/01/2023 Juzgado 51 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 4.

Trámite de la acción de tutela A través de auto del 13 de marzo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila. Así mismo, dispuso la vinculación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y al alcalde de dicho municipio, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente tramite constitucional. 5.

Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva La autoridad judicial de primera instancia se limitó a enviar copia digital del expediente del proceso objeto de controversia. 5.2. Fiduprevisora S.A. Por conducto de apoderada, la fiduciaria vocera y administradora del Patrimonio Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Autónomo del FOMAG solicitó declarar la improcedencia de la acción. Sostuvo que la parte actora no expuso de forma clara las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, por lo que se entiende que lo pretendido por la accionante es invalidar actuaciones procesales efectuadas con anterioridad.

Explicó que las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 pueden manejar este tipo de recursos en cuentas individuales, distinto a la modalidad de unidad de caja que rige al FOMAG, que se creó con la Ley 91 de 1989. Agregó que la totalidad de recursos del fondo se administra a través del esquema fiduciario previsto en dicha ley, junto con las indicaciones del contrato de fiducia y las determinaciones que apruebe el consejo directivo del FOMAG.

Destacó que eso implica que no haya cuentas individuales para los docentes y que los valores correspondientes a las cesantías no se consignen, sino que están presupuestados y trasladados al fondo desde el primer mes de cada vigencia. Refirió que, en tal sentido, no puede configurarse la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, ya que el castigo dispuesto en la ley es la “consignación” inoportuna de las cesantías y las cesantías de los docentes del FOMAG no están sujetas a consignación. Adujo que no se desconoció derecho alguno de la accionante, ya que la actuación judicial se adelantó en debida forma y con respeto de los procedimientos legales.

Por otra parte, pidió ser desvinculada del presente trámite constitucional al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. Municipio de Neiva A través de apoderado, el ente territorial solicitó “negar por improcedente” la acción de tutela. Consideró que el Tribunal Administrativo del Huila realizó el análisis normativo y jurisprudencial adecuado para adoptar la decisión cuestionada.

Advirtió que aplicar los postulados de la Ley 50 de 1990 en cuanto a la forma de administrar, liquidar y cancelar las cesantías, desconocería el régimen especial que la Ley 91 de 1989 estableció para los docentes y que ya regula dichos aspectos. Manifestó que la providencia de segunda instancia se encuentra ajustada a derecho, por lo que la solicitud de amparo es improcedente. 5.4.

Ministerio de Educación Nacional Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitó su desvinculación al considerar que los derechos fundamentales invocados por la parte actora no fueron vulnerados por esa cartera.

Al respecto, sostuvo que el Ministerio de Educación Nacional no es el responsable de la conducta que genera la presunta transgresión de las garantías de la accionante, por lo que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. 5.5. Tribunal Administrativo del Huila La magistrada ponente de la decisión cuestionada sostuvo que la tutelante no hizo alusión a los defectos en que presuntamente incurrió el fallo de segunda instancia. Aseguró que lo alegado por la señora Bermeo Parra es una reiteración de las pretensiones de la demanda ordinaria, lo cual torna improcedente la solicitud de amparo.

Finalmente, pidió que se nieguen las pretensiones de la acción al no evidenciarse la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 13 de abril de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

Como sustento de su decisión, señaló que la parte actora utilizaba el mecanismo de amparo como una instancia adicional para reabrir el debate ordinario. Indicó que la redacción del escrito de tutela demostraba que el propósito de la accionante es que estudie nuevamente la controversia puesta a consideración de los jueces de instancia, en cuanto a si era posible o no acudir al artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para reconocerle, en su condición de docente afiliada al FOMAG, la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.

Recalcó que la inconformidad de la señora Bermeo Parra ya fue estudiada por el tribunal accionado y ya se emitió una decisión, sin que corresponda al juez de tutela volver a analizar el fondo del asunto, ya que esto implicaría desconocer los principios de autonomía e interpretación judicial. Concluyó que la actora pretendía que en sede constitucional se fijara una posición frente a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al FOMAG, circunstancia ajena al propósito de la acción de tutela, la cual no podía ser convertida en una tercera instancia del proceso ordinario. 7.

Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó mediante memorial Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 radicado el 15 de mayo de 20232, en el que expuso los siguientes argumentos: Negó que su pretensión estuviera encaminada a que se fijara una posición sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al FOMAG, puesto que esa postura ya estaba decantada desde el año 2019 en las providencias cuyo desconocimiento se alegó en el escrito de tutela.

Insistió en que los distintos pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado que fueron citados ya se fijó un criterio específico sobre el tema, al establecer que se debe hacer extensivo lo dispuesto en esa ley en virtud del principio de favorabilidad. Afirmó que la solicitud de amparo sí cumple el requisito de relevancia constitucional ya que se discute la transgresión de sus derechos fundamentales.

Por lo demás, reiteró los argumentos presentados en la demanda de tutela y solicitó que se revoque el fallo de primera instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Para el efecto, deberá determinarse si la solicitud cumple con los requisitos de procedencia adjetiva contra providencias judiciales, que permitan a esta Sala de Decisión hacer el estudio de fondo correspondiente.

En caso de superarse lo anterior, deberá analizarse si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo del Huila vulneró sus derechos fundamentales con ocasión del fallo del 21 de febrero de 2023, que confirmó la sentencia del 14 de octubre de 2022, a través de la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-33-33-003-2022- 00071-01, promovido por la accionante contra la Nación, Ministerio de Educación 2 El envío de la notificación del fallo se efectuó el 8 de mayo de 2023, por lo que se entiende efectivamente notificado el 10 de marzo del presente año, de conformidad con lo expuesto en la Ley 2213 de 2022.

Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y el municipio de Neiva. En tal sentido, se deberá verificar si la decisión cuestionada desconoció el precedente invocado sobre la aplicación de la figura de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes afiliados al FOMAG.

Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)3, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción 3 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO.

Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Idem. Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora solo planteó una inconformidad netamente económica, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo son los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y “a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto.

En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto 7 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico8 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite9, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”10, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.

En esa oportunidad, el Alto Tribunal estudió un asunto que guarda identidad con el presente caso, a propósito de una solicitud de amparo contra una decisión judicial que no accedió a la pretensión de reconocer la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, señaló: La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.

(Destacado por la Sala) De acuerdo con la tesis transcrita, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social.

Sin embargo, aclaró la Corte, no ocurre lo mismo con el monto que corresponde a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que este se enmarca en una mera prestación adicional de carácter patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. En tales condiciones, se advierte que la controversia planteada por la señora Bermeo Parra versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales, por cuanto considera que el Tribunal Administrativo del Huila, en la providencia del 21 de febrero de 2023, vulneró sus derechos fundamentales invocados tras confirmar la decisión de primera instancia. 8 “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” 9 “Sentencia T-606 de 2000.” 10 “Ibid.2” Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Esto, debido a que se negaron las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su condición de docente, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 199011, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, según el artículo 1º de la Ley 52 de 197512.

De modo que el objeto del debate se centra en que, a juicio de la tutelante, la normativa que regula la liquidación anual de las cesantías de los servidores públicos también aplica a los educadores oficiales y, por ello, se le debía consignar al FOMAG a más tardar el 14 de febrero de 2021 dicha prestación, correspondiente al servicio que prestó durante el año anterior.

Entonces, el asunto en estudio gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la accionante se limita al pago de derechos patrimoniales –sanción moratoria e intereses anuales a las cesantías–, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario13”, por lo que el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Así pues, también se encuentra que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito de tutela coinciden con las consideraciones que expuso para apelar la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, las cuales ya fueron abordadas por la colegiatura accionada. Nótese que en la providencia cuestionada se explicó que la aplicación de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 al sector docente desconocería el régimen especial que fue fijado en la Ley 91 de 1989 para la administración, liquidación y cancelación de las cesantías para estos funcionarios.

Además, se concluyó que no era posible aplicar el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, toda vez que los supuestos fácticos del caso allí analizado eran diferentes a los de la actora.14 En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela, toda vez que el reclamo de la señora Bermeo Parra carece de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido es convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional al 11 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” 12 “Por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares.” 13 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. 14 En los siguientes términos: “Además, en el presente caso no es exigible para la Corporación como precedente lo dispuesto en la sentencia de unificación SU-098 de 2018, pues los supuestos fácticos del presente proceso difieren de la mencionada sentencia.” Demandante: Maira Alejandra Bermeo Parra Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-01222-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 proceso ordinario para que se resuelva una controversia que se reduce a un debate meramente legal y económico. 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia del 13 de abril de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A declaró la improcedencia de la acción.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” 15 En este mismo sentido se pronunció la Sala en un caso similar, el cual fue analizado en la providencia de 23 de marzo de 2023, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000- 2023-01047-00.