1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 85001-23-33-000-2021-00039-01 Demandante: Wilmer Andrade Leal López Demandados: Departamento de Casanare y Asamblea Departamental de Casanare Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Tasa.
Ordenanza departamental. Impuesto territorial. Sentencia C-315 de 2022 Decisión: Remite a la Sección Cuarta AUTO Estando el proceso pendiente para pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes demandadas contra la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el Despacho procede a realizar el siguiente pronunciamiento, previo los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, el señor Wilmer Andrade Leal López demandó al Departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental de Casanare para obtener la nulidad de los numerales 1 y 2 del artículo 8 de la Ordenanza núm. 022 de 30 de noviembre de 2020, “Por la cual se adopta la tasa pro deporte y recreación en el departamento de Casanare y se dictan otras disposiciones”.
Dichas disposiciones establecen exenciones a ese tributo respecto de los contratos financiados con recursos del sistema general de participaciones y del sistema general de seguridad social en salud, y de los contratos celebrados con entidades descentralizadas del orden departamental, con entidades públicas del orden nacional y de aquellos en los que el ejecutor de los recursos sea la administración departamental o alguno de sus entes descentralizados. 1.2.
En sentencia de 26 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de los numerales demandados y no condenó en costas. Fijó como problema jurídico determinar si esas disposiciones infringieron las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda, o si se ajustaban a la Constitución y a la ley por las razones señaladas en las contestaciones.
Concluyó que la Ley 2023 de 2020 fijó los elementos propios del tributo y no dejó abierta la posibilidad de que las asambleas departamentales los regularan, de modo que, fijadas por la ley las exenciones, la asamblea carecía de competencia para incrementarlas. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00039-01 Demandante: Wilmer Andrade Leal López Demandados: Departamento de Casanare y Asamblea Departamental de Casanare 2 1.3.
Las dos entidades demandadas interpusieron recurso de apelación para que se revoque la sentencia1. La Asamblea Departamental adujo que la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de los impuestos territoriales es atribución propia de las entidades territoriales. El Departamento de Casanare, por su parte, reprochó que el a quo no se ocupara de los preceptos constitucionales que protegen la seguridad social, y sostuvo que el numeral 1 materializa la prohibición del artículo 48 de la Constitución de destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social a fines diferentes de ella.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Si bien las disposiciones acusadas regulan las exenciones aplicables a la Tasa Pro Deporte y Recreación adoptada por el Departamento de Casanare, la controversia sometida a decisión versa sobre la competencia de la asamblea departamental para sustraer del gravamen supuestos no contemplados en la ley que autorizó su creación; esto es, la Ley 2030 de 2020.
La materia debatida concierne, entonces, a los elementos de un tributo territorial. 2.2. Ahora bien, aunque la Ley 2023 de 2020 denominó tasa al tributo que autorizó crear, el Despacho advierte que la naturaleza jurídica de esa figura fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-315 de 20222, al examinar si sus elementos desconocían los principios de legalidad y certeza tributaria.
En esa providencia, la Corte examinó el contenido material del gravamen y constató que no se causa por la prestación de un servicio público ni por un beneficio individualizable para el contribuyente, que su pago no es opcional para quien realiza el hecho generador, que su recaudo no persigue la recuperación de los costos de un servicio y que no guarda relación directa e inmediata con un beneficio derivado para el sujeto pasivo.
Sobre esa base concluyó: […] el tributo de la Ley 2023 de 2020 no corresponde a una tasa, a una tasa parafiscal, a una contribución especial ni a una contribución parafiscal. Para la Corte, se trata de un impuesto territorial. La Corte precisó, además, que el examen de los tributos debe recaer sobre su contenido material y no sobre la denominación que les asigne el legislador, y que la falta de correspondencia entre una y otro no genera por sí sola un vicio de constitucionalidad, aunque sí determina las reglas constitucionales aplicables. 2.3.
Como consecuencia de lo anterior, se advierte que el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024, que distribuye los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo conforme a un criterio de especialización, asigna a la Sección Cuarta el conocimiento de:
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Cuarta 1 Visto en el índice 06 del SAMAI. 2 Corte Constitucional, sentencia C-315 de 7 de septiembre de 2022, M.S. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 85001-23-33-000-2021-00039-01 Demandante: Wilmer Andrade Leal López Demandados: Departamento de Casanare y Asamblea Departamental de Casanare 3 1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. A su turno, el mismo artículo asigna a la Sección Primera “los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones” y “todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia”.
La excepción prevista en el numeral transcrito para las tasas es, entonces, la que determinó que este proceso se repartiera a la Sección Primera, atendiendo la denominación que la ley dio al gravamen. Definida su naturaleza como impuesto territorial por parte de la Corte Constitucional en la sentencia citada, el asunto queda comprendido en la regla que asigna a la Sección Cuarta los procesos de simple nulidad sobre actos relacionados con impuestos, sin que haya lugar a acudir a las reglas residuales previstas para la Sección Primera, que operan únicamente respecto de los asuntos no asignados expresamente a otra sección. 2.4.
Lo anterior se refuerza, además, porque la Sección Cuarta ya ha conocido, en segunda instancia, de procesos de nulidad simple dirigidos contra actos administrativos territoriales que regulan los elementos de la Tasa Pro Deporte y Recreación. Así ocurrió en el asunto en que se demandó la expresión “y descentralizadas” contenida en el acuerdo del Concejo Municipal de Florencia que fijó el hecho generador de ese tributo, en el cual esa Sección confrontó la norma local con el artículo 4 de la Ley 2023 de 2020 y declaró su legalidad condicionada3.
En consecuencia, el Despacho ordenará que se remita el expediente a la Sección Cuarta, para lo de su cargo. Con fundamento en lo anterior, se
RESUELVE
PRIMERO: REMITIR el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo de su cargo, previas las anotaciones pertinentes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2026, C.P. Wilson Ramos Girón, radicación 18001-23-33-000-2023-00005-01 (30174).