11001031500020230097300 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO – Ampara / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO FÁCTICO – Defectuosa valoración del material probatorio allegado al proceso/ DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Clelia Andrea Anaya Benavides contra el Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 22 de febrero de 2023, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre, libertad y patrimonio.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas con ocasión de las sanciones que le fueron impuestas por las autoridades judiciales 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

Así mismo solicita que se ordene a tales autoridades estudiar la declaratoria de cumplimiento del fallo de tutela proferido en el proceso 2022-00581-00 con apego a lo dispuesto en la sentencia SU-034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por la parte actora se tiene, que: (i).

Acción de tutela 54001-33-33-007-2022-00581-00/01: El señor Jesús Alberto Pérez Zambrano promovió demanda de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-. Afirmó que el 15 de julio de 20223 presentó una petición y aunque recibió respuesta, la misma no fue de fondo. En su informe la entidad indicó que la petición fue contestada, precisando que al señor Pérez se le reconoció indemnización administrativa y se estará aplicando el método técnico de priorización para disponer el pago de la misma, pero no era procedente indicarle una fecha exacta.

En sentencia del 21 de septiembre de 2022 el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta indicó que: “(….) si bien es cierto por parte de la entidad accionada (…) se le dio dos respuestas a la solicitud del actor, (…) considera el Despacho que las mismas no resuelven de fondo lo solicitado (…) ya que no le informa un plazo razonable ni le manifestó el periodo que dispone la entidad accionada para realizar la entrega de la indemnización administrativa a la cual tiene derecho y ya le fue reconocida (…)”.

Así, amparó el derecho fundamental de petición del actor y resolvió: “SEGUNDO: ORDENAR a la entidad accionada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS – UARIV, para que a través de su representante legal, o del funcionario a quien este delegue, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a brindar una respuesta de FONDO, de manera CLARA, PRECISA, INTEGRA y CONGRUENTE, a la solicitud de fecha quince (15) de julio del año en curso realizada por el señor JESUS ALBERTO PEREZ ZAMBRANO, indicándole de manera expresa el periodo que dispone para hacer el efectivo el 2 Folio 20 del escrito de tutela. 3 En la misma solicitó que le informara si había sido priorizado en la vigencia 2022 para el pago de su indemnización como víctima del conflicto, y que en caso negativo se le indicara un plazo aproximado de pago.

La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de fallo dictado el 3 de noviembre de 2022. Dicha autoridad coincidió con el criterio del A quo y resaltó que, en clara violación de las garantías del actor, había transcurrido 1 año y 6 meses desde el reconocimiento de la indemnización administrativa, sin que se le indicara la fecha de pago.

(ii). Informe de cumplimiento: A través de memorial del 15 de noviembre de 20224 la UARIV rindió informe de cumplimiento del fallo de tutela, indicando que en esa misma fecha emitió una respuesta al accionante, en la cual le explicó que su pago no se realizaría en 2022 porque aplicado el método técnico de priorización su puntaje fue de 21.34639 y el mínimo para acceder al pago en la referida vigencia fiscal era 51.7216.

Igualmente aclaró que no era posible establecer una fecha específica para dicho pago, porque esa evaluación se hace cada año, en atención a la disponibilidad presupuestal de la respectiva vigencia y las situaciones de priorización que acredite cada víctima. Adicionalmente indicó que el puntaje se corresponde con el hecho de que el accionante no acreditó ninguna situación de urgencia o vulnerabilidad, y que de presentarse alguna de las misma puede ser informada a la entidad.

(iii). Incidente de desacato 1: El señor Jesús Alberto Pérez Zambrano presentó incidente de desacato. En virtud de ello, por auto del 7 de diciembre de 2022, el Juzgado en mención resolvió sancionar a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en su calidad de directora de la Dirección de Reparaciones de la UARIV, con multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

Esa decisión fue modificada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de auto del 16 de diciembre de 2022, precisando que la sanción impuesta a la señora Anaya Benavides, debía ser cancelada de su propio patrimonio. (iv). Incidente de desacato 2: Tras un nuevo incidente de desacato, el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta, mediante auto del 18 de enero de 2023, dispuso sancionar a la actora, en los mismos términos indicados anteriormente.

Dicha providencia fue modificada por el referido Tribunal en grado jurisdiccional de consulta, a través de auto del 2 de febrero siguiente, en el sentido de incrementar el monto de la multa impuesta a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 4 Radicado al día siguiente en el juzgado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 (v).

Incidente de desacato 3: Posteriormente, por auto del 8 de febrero del año en curso, el aludido Juzgado sancionó nuevamente a la accionante, en su condición de directora de la Dirección de Reparaciones de la UARIV, con multa de (1) salario mínimo mensual legal vigente, en el marco de un tercer incidente desacato. En el expediente se advierte que por auto del 21 de febrero de 2023 el Tribunal modificó la sanción sólo para precisar que la misma debía ser pagada por la actora de su propio patrimonio.

No obstante al momento de presentar la demanda esta providencia no había sido notificada, y en la acción de tutela no se hacer referencia a la misma. 4.- En los 3 incidentes de desacato se advierte como constante que: (i). El señor Jesús Alberto Pérez Zambrano, manifiesta que la UARIV emitió una nueva respuesta5 en la que se reitera que no es posible indicar una fecha de pago y que debe esperar el nuevo estudio de priorización que se realizará en julio de 2023.

(ii). La UARIV, insiste en que se han adelantado todas las acciones posibles para cumplir el fallo. Por escrito del 30 de noviembre de 20226 dio respuesta al primer incidente de desacato poniendo de presente los siguientes argumentos, que reiteraría en los otros 2 incidentes: “En el caso particular de JESUS ALBERTO PEREZ ZAMBRANO, la Unidad para las Víctimas aplicó el Método Técnico de Priorización con el propósito de determinar el orden de entrega de la indemnización administrativa, atendiendo de proporcional (SIC) a los recursos presupuestales asignados en dicho año. En ese sentido y de acuerdo con el resultado se concluyó que NO era posible materializar la entrega de la medida reconocida en el presente caso por el hecho victimizante de SECUESTRO.

Lo anterior como consecuencia de: (i) la ponderación de las variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del daño y el avance en su proceso de reparación integral; (ii) el orden definido tras el resultado de la aplicación del Método Técnico respecto del universo de víctimas aplicadas y (iii) la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad, lo cual le fue debidamente notificado al accionante mediante oficio 2022-0485109-1 (obra en el expediente).

Por consiguiente, a la Unidad para la Víctimas le es imposible otorgar una fecha de pago a JESUS ALBERTO PEREZ ZAMBRANO de acuerdo con lo establecido en el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019. Pues en el caso particular, el resultado de la aplicación del Método no lo ubicó dentro del universo de víctimas que accederán a la indemnización administrativa conforme la disponibilidad presupuestal asignada para el año 2022. 5 En los 3 incidentes refirió las respuestas emitidas los días 15 de noviembre de 2022, 09 de diciembre de 2022 y 23 de enero de 2023 respectivamente. 6 Radicado el 05 de diciembre de 2022.

De ahí que se requiera de un tiempo prudencial para llevar a cabo este procedimiento técnico, toda vez que, los listados ordinales que arroje, serán los que orienten la priorización que debe seguir la Entidad para el otorgamiento de la medida indemnizatoria en los casos que no cuentan con una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, razón por la cual, no le es posible a la Unidad otorgar indistintas fechas de pago de la indemnización, pues esta depende de todo lo descrito hasta el momento.

(…) En ese orden de ideas, la Unidad no desconoce los derechos del (SIC) accionante, por el contrario, reconoció el derecho que tiene de ser indemnizado (SIC), sin embargo, la Unidad ha manifestado en varias escenarios su imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento, por lo que a través del procedimiento se adoptó un sistema mixto que permite tanto la atención inmediata de aquellas víctimas que se encuentran en extrema vulnerabilidad, como la atención de otras víctimas que no se encuentran en tales situaciones, pero son titulares del derecho a la reparación económica.

Finalmente, vale la pena indicar que, el sistema de priorización establecido se alinea con el interés público y social, pues mantiene coherencia con el alcance de la sostenibilidad fiscal, la cual fue abordada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-753 de 2013 que la reconoce como un instrumento orientador de la política de víctimas para el reconocimiento progresivo de la indemnización administrativa.

Sea oportuno manifestar que, frente al presupuesto, la Unidad dispuso la suma de $263.921.172.196,40 para otorgar la medida de indemnización de las víctimas a quienes se les aplicó el Método Técnico de Priorización, lo cual corresponde al 28% del total de los recursos destinados para el pago de las indemnizaciones administrativas en el año 2021 y con el que se logró indemnizar alrededor de 29.000 víctimas.

Por lo anterior, surge para la Entidad la imposibilidad de dar fecha y cierta y/o pagar la indemnización administrativa, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo”. (Negrilla y subrayado del texto original). Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 (iii).

El Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta, en los autos de 07 de diciembre de 2022, 18 de enero de 2023 y 08 de febrero de 2023, fundamentó su decisión de sancionar por desacato así: “Con base en lo anterior se vislumbra que, la entidad accionada no ha procedido a adelantar todas y cada una de las actuaciones administrativas pertinentes con el fin de ‘(…) brindar una respuesta de FONDO, de manera CLARA, PRECISA, INTEGRA y CONGRUENTE, a la solicitud de fecha quince (15) de julio del año en curso realizada por el señor JESUS ALBERTO PEREZ ZAMBRANO(…)’.

Por otro lado, el Despacho pone de presente que, la accionante tiene reconocida la indemnización desde el año 2021, mediante resolución Nº. 04102019-1019649 del 15 de abril de 2021, no obstante pese a que no fue priorizada para pago, conforme la jurisprudencia citada en el fallo de tutela la entidad debe darle un periodo de tiempo razonable para que se materialice dicha indemnización. Por las razones anteriores, sin que se encuentre acreditado el cumplimiento a las órdenes impartidas mediante la sentencia de tutela en mención, se procederá a sancionar el desacato a las disposiciones judiciales impartidas.” (iv).

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en los autos de 16 de diciembre de 2022 y 2 de febrero de 2023, luego de referenciar las respuestas de la UARIV concluyó que: “De lo anterior se infiere que la orden de tutela no se encuentra cumplida, debido a que la funcionaria sancionada, no atendió lo peticionado por el actor de fondo, de manera clara, precisa y congruente, como quiera que no indicó la fecha o plazo en la que cancelará al señor PEREZ ZAMBRANO la indemnización administrativa reconocida por el hecho victimizante de secuestro, razón por la cual la Sala se encuentra de acuerdo con sancionar (…)”. 5.- Vale aclarar que después de dar respuesta al primer requerimiento de cumplimiento, durante el trámite de los 3 incidentes de desacato la UARIV presentó una serie de memoriales en los que solicitó (i) declarar la imposibilidad de cumplimiento del fallo, (ii) inaplicar las sanciones por desacato con fundamento en lo dispuesto en la sentencia SU-034 de 2018, (ii) modular la orden de amparo, y (iv) declarar cumplido el fallo.

Concretamente en el primer incidente se registran los memoriales de fecha 09 y 20 de diciembre de 20227, así como uno de 16 de febrero de 20238; en el segundo incidente se registran memoriales fechados los días 20 de 7 Radicados el 09 de diciembre de 2022 y el 11 de enero de 2022 respectivamente. Solicitan revocar la primera sanción. 8 Radicado el mismo 16 de febrero de 2023.

Solicita modular el fallo e inaplicar las sanciones impuestas en los 2 primeros incidentes (ya confirmadas por el Tribunal). Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 diciembre de 20229, 23 de enero de 202310 y 16 de febrero de 202311; y finalmente en el tercer incidente los memoriales radicados están fechados el 0112 y 0913 de febrero de 2023, y el 03 de marzo de 202314 (luego de radicada la acción de tutela).

En tales escritos la UARIV reiteró lo indicado en su primer memorial, además precisó los criterios utilizados para realizar la priorización de pago y agregó, entre otras cosas, lo siguiente: “(…) La Unidad para las Víctimas informa a su Despacho que en el artículo 15 de la Resolución 01049 de 2019 se estableció que el método técnico de priorización debía adoptarse a través del anexo técnico que hace parte integral de dicho cuerpo normativo.

Este anexo técnico dispone en sus definiciones lo siguiente: El Método se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector. A efectos de dar aplicación a lo previsto en la mencionada Resolución, se incorpora el presente acápite de generalidades que contribuye en la comprensión del alcance y concepto del Método, en el marco de la medida abordada.

(Resaltado fuera de texto original) El sentido y la intención de la aplicación anual tiene que ver con el presupuesto que se asigna para el pago de indemnizaciones administrativas, pues es éste el que determina la cantidad de víctimas que ordenadamente accederán a la medida en cada vigencia. Esto implica, entonces, que el método técnico de priorización no puede ser aplicado en varias oportunidades en una misma vigencia fiscal o de manera indiscriminada para víctimas particularmente consideradas, porque no se lograría seguridad sobre el orden adecuado de ejecución del presupuesto y esto generaría una vulneración efectiva al derecho a la igualdad entre la población víctima. 6.- Particularmente, en el memorial del 23 de enero de 2023 la entidad adjunto un oficio de ese mismo día, dirigido al señor Pérez Zambrano, en el cual se le explicaba todo lo anterior y se le informaba que si contaba con alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad que consagra la regulación respectiva, podía presentar a la UARIV los soportes correspondientes, para ser tenidos en cuenta en la siguiente evaluación de priorización que se realizará el 31 de julio de 2023. 9 Radicado el 11 de enero de 2023.

Solicita revocar la primera sanción y declarar cumplido el fallo. 10 Radicado el 24 de enero de 2023. Solicita revocar las sanciones impuestas en el incidente 1 (ya confirmada por el Tribunal) y en el incidente 2. 11 Radicado el mismo 16 de febrero de 2023. Solicita modular el fallo e inaplicar las sanciones impuestas en los 2 primeros incidentes (ya confirmadas por el Tribunal). 12 Radicado el 2 de febrero de 2023.

Solicita inaplicar todas las sanciones impuestas, declarar el cumplimiento del fallo, y declarar la imposibilidad de cumplir la orden judicial inicial. 13 Radicado el 10 de febrero de 2023. Solicita declarar la imposibilidad de cumplir el fallo e inaplicar las 2 primeras sanciones. Subsidiariamente pide modular la orden judicial y darla por cumplida. 14 Radicado el mismo 03 de marzo de 2023.

Solicita declarar la imposibilidad de cumplir el fallo y requiere inaplicar las sanciones impuestas. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 7.- Sobre tales solicitudes orientadas a que se module el fallo, se declare su cumplimiento y se inapliquen las sanciones, las autoridades accionadas no se pronunciaron. 8.- A través de dos oficios del 17 de febrero de 2023 y uno del 09 de marzo de 2023, el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta informó al Director de Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta sobre la imposición de las 3 sanciones pecuniarias a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, y requirió adelantar las gestiones pertinentes para su cobro. 9.- Según la parte actora, las entidades judiciales accionadas incurrieron en: (i) un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente establecido en la Sentencia SU-034 de 2018 por parte de la Corte Constitucional, en la que se señalan las reglas jurisprudenciales que deben seguir los jueces al modular el cumplimiento de los fallos relacionados con el pago de indemnizaciones administrativas reconocidas en favor de las víctimas del conflicto armado interno;

(ii) un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, ya que al valorar los escritos emitidos por la Unidad para las Víctimas y la resolución que resolvió el reconocimiento de la medida indemnizatoria las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades en relación al debido proceso administrativo, consagrado en la Resolución 01049 de 2019, en la que se establecen los lineamientos para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado;

(iii) desconocimiento del precedente constitucional, al no tener en cuenta el alcance y la interpretación fijados por la jurisprudencia en relación al pago de indemnizaciones, al resolver el caso objeto de estudio limitando sustancialmente dicho alcance o apartándose de la interpretación fijada por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.

Por último, (iv) una violación directa de la Constitución, ya que en las decisiones cuestionadas se ven abiertamente afectados los principios al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima en el sistema judicial y buena fe, por desconocer abiertamente lo previsto en el Auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa, previsto en la Resolución 01049 de 2019. 10.- La parte actora precisó que, en cumplimiento de la orden séptima del Auto 206 de 2017 proferido por la Corte Constitucional, en la cual se resolvió que el Director de la Unidad para las Víctimas en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación, debía reglamentar el procedimiento que deben agotar las víctimas del conflicto armado para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos, la UARIV emitió la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019 "por medio de la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 administrativa, se crea el método técnico de priorización, se derogan las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones"15. 11.- Dicha Resolución establece un procedimiento de cuatro fases: “i) Fase de solicitud ii) Fase de análisis de la solicitud iii) Fase de respuesta de fondo a la solicitud y iv) Fase de entrega de la medida de indemnización. A su vez, también estableció unas rutas de ingreso al procedimiento administrativo, una de Solicitudes Prioritarias, las cuales son solicitudes en las que se acrediten situaciones de extrema vulnerabilidad según lo dispuesto en el artículo 4 de la citada Resolución y primero de la Resolución 582 de 2021 y de Solicitudes Generales, que son todas aquellas solicitudes en las que no se acredite ninguna situación de extrema vulnerabilidad”16. 12.- Sobre la situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad precisó que el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 y la Resolución No. 00582 de 2021 que modifica el literal a) de dicha norma, establecen que esta se configura cuando una víctima demuestra: i) tener más de 68 años de edad; ii) tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social; o iii) tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. 13.- De igual forma señala que el sistema de priorización se alinea con el interés público y se ajusta a la sentencia C-753 de 2013, pues constituye un instrumento orientador de la política de víctimas que garantiza el pago progresivo de las indemnizaciones, en un marco de sostenibilidad fiscal.

En ese sentido, concluye que el método aplicado al caso del señor Jesús Alberto Pérez Zambrano no desconoce los derechos de las víctimas sino por el contrario asegura que, en cierto periodo de tiempo y no de manera inmediata, todas serán reparadas. 14.- Con fundamento en lo anterior, reiteró la imposibilidad de informar el monto y la fecha, plazo o turno probable en el que pagará la indemnización reconocida al señor Pérez Zambrano, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo. 15.- Así mismo resaltó que la orden de tutela comporta el desconocimiento de la regla general de priorización, y afecta a otras víctimas.

A la vez induce al funcionario responsable a una encrucijada entre el cumplimiento de la orden de amparo y el respeto al reglamento que debe conducir su actuar. En virtud de lo anterior, reitera la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela. 15 Expediente digital, folio 7 del escrito de demanda. 16 Expediente digital, folio 6 del escrito de demanda.

Al respecto, precisó que, de conformidad con la jurisprudencia emitida por las altas cortes en esta materia, se deben respetar las garantías que el derecho sancionador consagra a favor del disciplinado, especialmente, la prohibición de presumir su responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Por lo anterior, indicó que en el caso objeto de estudio no se realizó una adecuada valoración respecto a la responsabilidad subjetiva, pues no se tuvieron en cuenta todas las actuaciones positivas que se han desarrollado para dar cumplimiento bajo al marco legal, de lo ordenado. 18.- Por último, cita varias sentencias en las que se ha accedido al amparo en casos similares al suyo.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 19.- Mediante auto de 28 de febrero de 2023, el despacho sustanciador dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) negar la medida provisional que solicitó la accionante; (iii) vincular a la UARIV, así como al señor Jesús Alberto Pérez Zambrano, en calidad de terceros con interés; y (iv) notificar al Juzgado 7 Administrativo de Cúcuta, al Tribunal Administrativo de Norte Santander y a los terceros vinculados. 20.- Igualmente, se requirió al Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta para que remitiera copia del expediente de tutela identificado con el radicado número 54001-33-33-007-2022-00581-00/01/02.

Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta 17 21.- El 13 de marzo de 2023, la autoridad judicial accionada se opuso a las pretensiones de la solicitud de amparo. Precisó que si bien la UARIV indicó que el señor Jesús Alberto Pérez Zambrano no cuenta con ninguna situación que implique priorizar su pago, ello no es óbice para que la autoridad le indique el periodo de tiempo razonable en el que hará efectiva su indemnización, pues las víctimas no priorizadas también tienen derecho a conocer esa información. Conforme a ello se concedió el amparo.

No obstante, el señor Pérez Zambrano ha solicitado la apertura 17 Expediente digital, intervención contenida en 3 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 de múltiples incidentes de desacato, en las que se ha podido constatar que la entidad persiste en la omisión, por lo que se ha sancionado a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides en su calidad de directora de la Dirección de Reparaciones de la UARIV, respetando en todo momento su debido proceso.

Tribunal Administrativo de Norte de Santander18 22.- El 14 de marzo de 2023, el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui informó que el Tribunal conoció en segunda instancia de la acción de tutela presentada por Jesús Alberto Pérez Zambrano confirmando la decisión de amparo proferida por el A quo. Así mismo precisó que a través de autos de 16 de diciembre de 2022 y 03 de febrero de 2023 confirmó, en sede de consulta, las 2 primeras sanciones impuestas a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides.

Decisiones que encuentran sustento en la verificación del incumplimiento de la orden de tutela, que era clara en que la UARIV debía informar al señor Pérez Zambrano la fecha en que realizaría el pago. Finalmente indicó que la presente solicitud de amparo no satisface los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial establecidos en la sentencia SU- 573 de 2019, y en esa medida debe ser declarada improcedente.

Jesús Alberto Pérez Zambrano 19 23.- El 17 de marzo de 2023, el señor Jesús Alberto Pérez Zambrano manifestó lo siguiente: “(…) no tengo más que decir como víctima, que no es posible que la entidad accionada llegue a estas instancias a sabiendas que cuando el juzgado fallo a mi favor y ratifico el tribunal no fue otra cosa que seguir las directrices de una máxima instancia como es la honorable corte constitucional, en el pronunciamiento realizado en el AUTO 331 DEL AÑO 2019, que por cierto la doctora CLEILA no hace ninguna referencia en la acción de tutela interpuesta por la sanción que le impusieron, fue eso lo que solicite señores del consejo de estado, en la petición que conllevo a la acción de tutela la cual fallaron a mi favor, que de acuerdo a lo que reza la corte en ese auto me informaran la FECHA APROXIMADA, de cuando me van a materializar la medida de indemnización por el hecho victimizante de SECUESTRO, siempre les hice saber que era respetuoso del debido proceso de las victimas con más vulnerabilidad, y como lo sugirió la corte en el AUTO 206 DEL AÑO 2017, pero tampoco es justo que lo tengan a uno toda la vida esperando soluciones que no han de llegar, porque si es cierto que la resolución de reconocimiento de pago es del año 2021, también es cierto que son muchos años lo que he esperado para que se materialice este hecho victimizante de SECUESTRO”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 18 Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. 19 Expediente digital, intervención contenida en 1 folios Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 C. La acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite de un incidente de desacato 24.- De conformidad con las reglas establecidas por la jurisprudencia constitucional 20 esta Corporación ha señalado que la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento solo procede de manera excepcional, siempre y cuando en el caso objeto de estudio se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en tanto se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado. 25.- Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Estado ha establecido que el examen de procedencia de este tipo de acciones debe seguir los siguientes requisitos formales y materiales, establecidos en la Sentencia SU-034 de 2018: “i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite – incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración de una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”21.

D. Análisis del caso concreto 26.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará, en lo que sigue, de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales proferidas en el trámite de un incidente de desacato. Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de la decisión judicial objeto de reproche y de los demás criterios con el propósito de establecer si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos o yerros invocados por la accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos. 20 Ver Sentencia SU-034 de 2018. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 11 de febrero de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-04776- 00.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Reitera las reglas establecidas en la Sentencia SU-034 de 2018 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 4 de febrero de 2022, Rad. 25000-23-15-000-2021- 01386-01. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Reitera las reglas establecidas en las Sentencias T-1113 de 2005, T-729 de 2017, T-280 de 2017, T-233 de 2018 y T-424 de 2020.

Esta última providencia fue proferida en el tercer incidente, y si bien el Tribunal surtió la respectiva consulta, su pronunciamiento lo hizo a través del auto de 21 de febrero de 2023, que no se censura en esta demanda, como se expondrá más adelante. F. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite de un incidente de desacato 28.- Sobre el particular, la Sala observa que en lo que se refiere a los autos del 16 de diciembre de 2022 y del 2 de febrero de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en los 2 primeros incidentes de desacato, el presente asunto cumple con los requisitos generales de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional y reiterados por esta Corporación. 29.- Pero no sucede lo mismo con la providencia del 8 de febrero de 2023 proferida por el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta en el marco del tercer incidente, pues se advierte que la acción de tutela se interpuso cuando la misma aún no estaba ejecutoriada.

Como ya se indicó el Tribunal resolvió la consulta referida a la misma, a través de auto del 21 de febrero de 2023, notificado el 03 de marzo de 2023 y ejecutoriado el 08 de marzo siguiente, en tanto que la demanda se presentó el 22 de febrero de 2023. 30.- Como es apenas lógico en el escrito de tutela no se presenta ningún tipo de reproche contra el auto del 21 de febrero de 2023 del Tribunal, que es el que define de manera definitiva el tercer incidente de desacato. 31.- De acuerdo a lo anterior, en lo referente a la pretensión de dejar sin efectos el auto del 8 de febrero de 2023 a través del cual el Juzgado impuso sanción en el marco del tercer incidente de desacato, se advierte un uso anticipado de la acción de tutela, que implica declarar su improcedencia. 32.- Así las cosas, en lo que sigue el análisis de la Sala se limitará a los autos de 16 de diciembre de 2022 y 2 de febrero de 2023. 33.- La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada.

En el caso sub-lite, se observa que los incidentes de desacato objeto de reproche finalizaron con los autos del 16 de diciembre de 2022 y del 2 de febrero de 2023, Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 mediante los cuales el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, resolvió el grado jurisdiccional de consulta. 34.- Los argumentos de la parte actora son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato, en tanto a) no trajo a colación alegaciones nuevas y b) no solicitó nuevas pruebas.

Al igual que en los incidentes de desacato, la accionante, en el escrito de tutela alega que le es imposible otorgar una fecha de pago o un plazo efectivo para la entrega de la indemnización administrativa reconocida en favor del señor Jesús Alberto Pérez Zambrano ya que, de acuerdo con lo establecido en el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019, al aplicar el Método de Priorización diseñado por la entidad, éste no obtuvo el puntaje necesario para ser incluido dentro del universo de víctimas priorizadas que accedieron a la indemnización administrativa con los recursos asignados, en disponibilidad presupuestal del año 2022. 35.- Se acreditan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alega la configuración de al menos una de las causales específicas (defectos): 36.- Que la cuestión sometida a estudio por parte del juez de tutela resulte de evidente relevancia constitucional.

Previa constatación de la suficiencia argumentativa ofrecida en la demanda al identificar con claridad el motivo de la violación que se le atribuye a los pronunciamientos judiciales objeto de reproche, esta Sala considera que la cuestión que se debate en la presente oportunidad trasciende el ámbito de la mera legalidad o de un asunto netamente económico y posee indiscutible relevancia constitucional, en la medida en que se persigue la efectiva protección del derecho fundamental al debido proceso en relación con una decisión judicial que ha adquirido firmeza.

Así mismo, por cuanto la naturaleza y el alcance del incidente de desacato y su decisión no solo está asociada al derecho al cumplimiento del fallo y a la justiciabilidad de los derechos fundamentales, sino también a los derechos fundamentales de la accionante quien podría ser receptor de una sanción. 37.- Que se hayan agotado todos los recursos judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable.

Frente a esta particular exigencia, es claro que dentro de los incidentes de desacato se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, pues, contra las decisiones del 07 de diciembre de 2022 y 18 de enero de 2023, proferidas por el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta, se surtió el grado jurisdiccional de consulta, el cual fue tramitado y resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de las providencias de 16 de diciembre de 2022 y 02 de febrero de 2023, que Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 dieron cierre a los 2 incidentes de desacato que se reprochan.

Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 38.- Que la solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez. La Sala encuentra que el recurso de amparo constitucional fue promovido dentro de un término razonable y proporcional al de la ocurrencia del hecho que presuntamente originó la vulneración, pues las providencias se notificaron el 19 de diciembre de 2022 y el 08 de febrero de 2023 respectivamente, en tanto que la demanda se presentó el 22 de febrero de 2023. 39.- Que quien pretende el amparo identifique, de forma razonable, tanto los hechos que generan la violación como los derechos que resultan infringidos y que ello haya sido alegado en el proceso judicial, siempre que esto fuese posible.

Para el caso concreto, se tiene que la parte actora, identificó en su respectivo escrito de demanda la razón puntual y concreta por la que estima infringidas garantías de orden superior a raíz de las decisiones adoptadas por el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Así las cosas, puede afirmarse que logró identificar con claridad los hechos que suscitaron la violación aducida por vía de tutela y los derechos que resultaron transgredidos.

G. Verificación la existencia de las causales específicas de procedibilidad atribuidas en la acción de tutela contra las providencias judiciales acusadas en el caso concreto 40.- Al acreditarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, le corresponde a la Sala estudiar las causales específicas de procedibilidad que fueron perfiladas en la demanda. 41.- En el caso concreto, la parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo al desconocer el precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-034 de 2018, ya que en dicha providencia se señalan las reglas jurisprudenciales que deben seguir los jueces al modular el cumplimiento de los fallos relacionados con el pago de indemnizaciones administrativas reconocidas en favor de las víctimas del conflicto armado interno. 42.- Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que el precedente jurisprudencial es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que, debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debe ser tenido en cuenta por la autoridad jurisdiccional para la solución del litigio.

En este sentido, se puede concluir la existencia de un precedente, cuando: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;

(ii) se trata de un problema jurídico semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante (sic) al que se debe resolver posteriormente” 22. De esta forma, “(… )el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y la normatividad utilizada para resolver los casos”23. 43.- De acuerdo con lo anterior, la Sala ha señalado que, para establecer la existencia del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: “a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima (…)”24. 44.- En la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional estudió la acción de tutela interpuesta por la entonces directora de la Unidad para las Víctimas contra el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la libertad, al debido proceso y al patrimonio.

Los hechos 22 Sentencia T-1033 de 2012. 23 Sentencia T-1033 de 2012. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 19 de noviembre de 2021, Rad.11001-03- 15-000-2021-06601-00, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 17 propuestos estaban relacionados con tres acciones de tutela que presentaron los ciudadanos Diego Julián Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras Ovalle y María Hermelina Vargas Balaguera, para que se les amparara su derecho fundamental de petición, en relación con unas solicitudes de reconocimiento de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. 45.- Dichas tutelas fueron conocidas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander–, despacho que concedió el amparo deprecado ordenando a la UARIV cancelar de forma inmediata a los accionantes y sus núcleos familiares, el pago de las indemnizaciones solicitadas25.

Ante el presunto incumplimiento de las órdenes emitidas, se adelantaron incidentes de desacato, en los que se impuso una multa de 3 S.M.L.V. y una medida privativa de la libertad por un término de tres días. Estas decisiones fueron confirmadas en el grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo. 46.- Es importante precisar que en estos casos la Unidad para las Víctimas alegó el cumplimiento de las órdenes proferidas toda vez “que informó a cada víctima una fecha y un turno para el pago de la medida de indemnización administrativa reclamada, teniendo en cuenta que, a la luz de lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible pagar simultáneamente a todas las víctimas del conflicto, y en ese sentido es válido ofrecer una fecha aproximada con base en el principio de sostenibilidad fiscal y previa verificación de los requisitos legales para el desembolso”. 47.- La entonces accionante adujo que las decisiones proferidas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, Norte de Santander, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional “al no tener en cuenta la interpretación pacífica y reiterada que ha realizado la Corte Constitucional, incluso la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en temas análogos y referidos al levantamiento de las sanciones impuestas en incidentes de desacato” y en consecuencia, solicitó dejar sin efecto las sanciones de arresto y multa impuestas en su contra. 25 “(i) En el expediente con número de radicación 2015-78, mediante sentencia del 23 de abril de 2015, tuteló el derecho de petición y ordenó a la UARIV “cancelarle al señor Diego Julián Rubio Martínez […] el valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago, de conformidad con el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 en concordancia con el Decreto 1290 de 2008 […] en un término que no podrá exceder de tres meses…”;

(ii) En el expediente radicado bajo el número 2014-261, mediante fallo del 4 de diciembre de 2014, amparó el derecho de petición y ordenó a la UARIV que “cancelen a cada uno de los miembros del hogar desplazado y el núcleo familiar del accionante Víctor Manuel Contreras Ovalle Duarte […] conformado por su esposa María Elena Serrano Sanguino, su hijo Wilmer Contreras Serrano, su padre Pablo Emilio Contreras Méndez, su madre Escolástica Ovalle Serrano, su nuera Marley Jessenia Bautista Botello y su nieto Alex Juffre Contreras Bautista, en su condición de víctimas las indemnizaciones del Decreto 1290 del 28 de abril de 2008 modificado por la Ley 1448 y el Decreto 4800 de 2011, por el valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago”;

(iii) Dentro del expediente con número de radicación 2014-282, por sentencia del 11 de noviembre de 2015, tuteló el derecho de petición y ordenó a la UARIV que “cancelen a la señora María Hermelina Vargas Balaguera […] las indemnizaciones del Decreto 1290 de 2008 […] por valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago […]”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 18 48.- Frente a los alegatos propuestos por la accionante, la Corte señaló que con el objetivo de viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad, en el caso del pago de la indemnización administrativa por hechos ocurridos en el marco del conflicto armado, la jurisprudencia constitucional ha avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e instrumentos de priorización y ha hecho énfasis en la necesidad de respetar el agotamiento de los procedimientos previstos por la ley. 49.- En este sentido, la Corte precisó que la regulación de aspectos de la política integral de reparación, como la debida identificación y caracterización de las víctimas, la incorporación de un enfoque diferencial en los mecanismos y planes para resarcir daños y la apropiada distribución de los recursos reservados por el Estado para reparar a las víctimas, son la materialización de la obligación estatal de llevar a cabo una ejecución efectiva de la política de reparación integral que, a su vez, guarda estrecha relación con la garantía de los derechos de las víctimas, específicamente con el acceso a la indemnización por vía administrativa. 50.- Sobre la necesidad de respetar las reglas y procedimientos establecidos por las autoridades estatales para regular la solicitud y el pago la indemnización administrativa indicó que “la pretermisión de estas reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional”. 51.- Al referirse a la importancia del cumplimiento efectivo de las órdenes judiciales y la importancia del papel que juegan los jueces en relación a estas reiteró las consideraciones expuestas en la Sentencia T-086 de 2003, según las cuales: “[l]a orden es una consecuencia lógica de la decisión de amparar un derecho fundamental, pero no es sólo eso.

También es el remedio concreto que ha de ser concebido atendiendo a las condiciones reales de cada caso para que tenga el potencial de lograr el pleno restablecimiento del derecho vulnerado o de eliminar las causas de la amenaza del mismo, afectando en mínimo grado otros derechos o intereses públicos constitucionalmente relevantes”. 52.- Además, “[e]l juez constitucional ha de ser razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente inviable dadas las condiciones de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio fallo.

Sin embargo, en el caso en que la solución es una orden compleja, las posibilidades que tiene el juez de Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 19 prever los resultados de su decisión se reducen.

La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de desacato.

El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa, precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades especiales al juez en materia de tutela. Por ello es posible, por ejemplo, que un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el mandato impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes al juez, para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada” 26 (negrilla fuera del texto original). 53.- De igual modo, estableció que, al resolver las solicitudes de levantamiento de sanciones elevadas por los accionados al interior de un incidente de desacato, los jueces están obligados a evaluar si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. 54.- En cuanto a los factores objetivos, manifestó que “pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento”. 55.- Con respecto a los factores subjetivos dispuso que “el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento.

Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”. 26 Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 20 56.- En virtud de lo anterior, señaló que si el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, Norte de Santander, al resolver las solicitudes de levantamiento de las sanciones, hubiese tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el marco de la problemática global, habría arribado a una decisión sustancialmente diferente, pues a partir de los informes allegados por la UARIV era posible constatar que la entidad, de conformidad con sus competencias, hizo lo que tenía a su alcance para garantizar el pago de la indemnización administrativa en cada uno de los casos objeto de estudio.

Además, precisó que “una lectura ponderada del contexto no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior – especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa”. 57.- Conforme con los argumentos expuestos, la Corte, en la Sentencia de unificación comentada, concluyó que “las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que conllevaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–, era preciso dar aplicación a la jurisprudencia que facultaba al juez a modular los aspectos accidentales de las órdenes de pago de la indemnización administrativa para hacer plausible su cumplimiento, considerando los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada. 58.- Asimismo, la pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva conllevó un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato.

Se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela”. 59.- Al realizar un análisis de los supuestos de hecho que dieron lugar a que se profiriera la Sentencia SU-034 de 2018, la Sala encuentra que las autoridades judiciales accionadas se encontraban ante un caso análogo que las obligaba aplicar las reglas establecidas por la Corte en las decisiones objeto de reproche o por lo menos a justificar las razones por las cuales consideraban que dicho precedente no resultaba aplicable al trámite del incidente de desacato adelantado por estas. 60.- En el asunto objeto de estudio, se advierte que, a partir de los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional, en el Auto 206 de 2017, la Unidad para las Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 21 Víctimas expidió la Resolución 01049 del 15 de marzo de 201927, por medio de la cual se estableció el procedimiento para acceder al componente de indemnización administrativa y se fijaron los parámetros de aplicación del Método Técnico de Priorización para su desembolso. 61.- En el artículo 4 de la mencionada resolución, la UARIV estableció que una víctima, se considera inmersa en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando acredita: (i) tener una edad igual o superior a los 68 años28;

(ii) tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social; y (iii) tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. 62.- En igual forma, el artículo 9, señala que los formularios de solicitud de indemnización administrativa deben ser clasificados por la entidad en dos grupos: (i) solicitudes prioritarias, que corresponden a las solicitudes en las que se acredite cualquiera de las situaciones previstas en el mencionado artículo 4 y (ii) solicitudes generales, que corresponden a las que no acreditan la ocurrencia de alguna situación de extrema urgencia y vulnerabilidad. 63.- Por su parte, el artículo 11, prevé que la materialización de la medida tendrá en cuenta la disponibilidad presupuestal que tenga la Unidad para las Víctimas y la clasificación de las solicitudes de indemnización descritas en el artículo 9.

Así mismo, el artículo 14, dicta que en los casos en los que proceda el reconocimiento de la indemnización y la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, se priorizará su entrega, atendiendo a la disponibilidad presupuestal de la Unidad para las Víctimas y en el caso en el que los reconocimientos de indemnización en estas situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad superen el presupuesto asignado en la respectiva vigencia presupuestal, el pago de la medida se hará efectivo en la siguiente. 64.- Finalmente, este artículo indica que, en los demás casos (no priorizados), en los que haya procedido el reconocimiento de la indemnización, el orden para la entrega de la medida se definirá a través de la aplicación del Método Técnico de Priorización y esta se realizará siempre y cuando haya disponibilidad presupuestal. 65.- Sobre el Método Técnico de Priorización, el artículo 16 de la Resolución 01049 de 2019 establece que “es un proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual para 27 “Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones” 28 La edad mínima fue modificada de 74 a 65 años por la Resolución 582 de 2021.

En relación a los periodos de aplicación del método, el artículo 17, indica que “[e]l método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector”. 66.- De conformidad con el procedimiento descrito, en múltiples ocasiones, la accionante comunicó a las autoridades judiciales accionadas la imposibilidad de cumplir con la orden proferida en la acción de tutela No. 54001-33-33-007-2022- 00581-00/01 debido al agotamiento del procedimiento administrativo establecido en la Resolución No. 01049 de 2019 y a la imposibilidad de asignar una fecha de entrega debido a que se agotaron los recursos dispuestos para cubrir el componente de indemnización administrativa para la vigencia del año 2022. 67.- De igual forma, la parte actora aportó pruebas documentales que demostraban las acciones adelantadas por la entidad con la finalidad de garantizar el acceso del señor Jesús Alberto Pérez Zambrano al pago de la indemnización reconocida.

Dentro de estas pruebas documentales vale la pena resaltar: la Resolución No. 04102019-1019649 del 15 de abril de 2021, por medio de la cual se otorgó la medida de indemnización administrativa al señor Pérez Zambrano, y las comunicaciones de 15 de noviembre de 2022, 09 de diciembre de 2022 y 23 de enero de 2023 en las que se le informó el puntaje total obtenido por este en la aplicación del Método Técnico de Priorización, y la del 23 de enero de 2023 en la que le solicitó informar si contaba con alguna situación que implicara la necesidad de priorizar su pago. 68.- Pese a los argumentos expuestos por la accionante y contrario a las reglas establecidas por la Corte Constitucional, la Sala observa que, en el auto de 16 de diciembre de 2022 al pronunciarse sobre el primer incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que: “La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV, en comunicación vista en la Carpeta No. 14 del Expediente Digital, puso de presente la respuesta enviada al actor el día 9 de diciembre de 2022 (fls 17 a 20 Carpeta No 14 Expediente Digital), en la que indicó que luego de la aplicación del método técnico de priorización en el año 2022, el puntaje obtenido por el actor fue de 21.34639, cuando el puntaje mínimo para acceder a la medida de indemnización es de 51.7216 de acuerdo a la disponibilidad presupuestal para la vigencia 2022, razón por la cual se le aplicará el método técnico de priorización el próximo 31 de julio de 2023.” 69.- En el mismo sentido, en auto de 02 de febrero de 2023 proferido en el marco del segundo incidente de desacato, indicó que: Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 23 “La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV, en comunicación vista en la Carpeta No. 8 del Expediente Digital, puso de presente que el método técnico de priorización se aplica anualmente y el mismo es determinante para conocer en qué vigencia fiscal se realizará el pago de la indemnización administrativa, destacando que el señor PÉREZ ZAMBRANO no resultó favorecido para el año 2022 con el pago de la indemnización, menciona que el próximo 31 de julio de 2023 se le aplicará nuevamente el método técnico de priorización, razón por la cual resulta inviable otorgarle una fecha cierta de pago de la indemnización reconocida” 70.- Finalmente, en ambas providencias concluyó que: “De lo anterior se infiere que la orden de tutela no se encuentra cumplida, debido a que la funcionaria sancionada, no atendió lo peticionado por el actor de fondo, de manera clara, precisa y congruente, como quiera que no indicó la fecha o plazo en la que cancelará al señor PEREZ ZAMBRANO la indemnización administrativa reconocida por el hecho victimizante de secuestro, razón por la cual la Sala se encuentra de acuerdo con sancionar (…)”. 71.- En ese contexto, se advierte que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente sentado en la SU-034 de 2018, al no tener en cuenta (ii) que los pronunciamientos de los jueces de tutela deben ser respetuosos de los procedimientos establecidos por las entidades que hacen parte del sistema integral de reparación y (i) que al imponer sanciones en desarrollo del trámite del incidente de desacato el juez constitucional debe valorar la responsabilidad subjetiva de la parte obligada a acatar la orden, pues en las providencias acusadas no hizo ningún tipo de pronunciamiento al respecto. 72.- Aunado a lo anterior, la parte actora sostiene que en la providencia acusada se incurrió en un defecto fáctico, al no valorar la resolución que reconoció la medida indemnizatoria en favor del señor Jesús Alberto Pérez Zambrano y el resultado arrojado por el Método Técnico de Priorización. Así mismo, al no tener en cuenta los lineamientos establecidos en la Resolución 01049 de 2019 para garantizar la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado. 73.- En términos generales, la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por la configuración de un defecto fáctico surge cuando la autoridad judicial en cuestión carece del apoyo probatorio necesario para aplicar en forma objetiva y racional el supuesto legal en el que sustenta su decisión29. 74.- En estos casos la jurisprudencia constitucional ha explicado que las deficiencias probatorias pueden generarse con motivo de: (i) una omisión judicial, como puede ser la falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria;

(ii) o por vía de una acción 29 Sentencias T-055 de 1997, T-008 de 1998 y T-809 de 2014. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 24 positiva, como puede ser la errada interpretación de las pruebas allegadas al proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto, presentándose, en el primer evento, un defecto por interpretación errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e ilegalidad de la prueba.

De igual forma, una deficiencia de tipo probatorio sobreviene como consecuencia de (iii) una actuación negativa consistente en omitir o ignorar en su integridad el material probatorio, principalmente aquellos elementos de juicio determinantes para tomar una decisión. 75.- En todo caso, en cualquiera de las anotadas circunstancias, para que la acción de tutela pueda proceder por un error fáctico, la deficiencia en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad “que sea ostensible flagrante y manifiesto”, y que “el mismo tenga una incidencia directa en la decisión”, pues el juez de tutela “no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”30. 76.- Valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar a que se formulara el incidente de desacato, las pruebas aportadas al proceso y el contenido de las decisiones judiciales objeto de reproche, encuentra esta Sala que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, efectivamente incurrió en el defecto específico que acaba de caracterizarse.

Esto de conformidad con los argumentos que se expondrán a continuación: 77.- En ambos trámites incidentales, la accionante informó que el 30 de julio de 2022, la Unidad para las Víctimas aplicó el Método Técnico de Priorización al señor Jesús Alberto Pérez Zambrano y concluyó que no era procedente materializar la entrega de la medida de indemnización ya reconocida, puesto que el puntaje mínimo definido para acceder a esta era de 51.7216 y el puntaje que obtuvo el referido señor fue de 21.34639.

En virtud de lo anterior, indicó que era imposible otorgar una fecha de pago específica al señor Pérez Zambrano, pues por su puntaje no se ubicó dentro del universo de víctimas que accederán a la indemnización administrativa, conforme a la disponibilidad presupuestal asignada a la entidad para el año 2022. 78.- No obstante, señaló que debido a que el resultado del método no es acumulable, la Unidad aplicaría nuevamente el Método de Priorización a la solicitante, el 30 de julio de 2023, con el fin de determinar la priorización para el desembolso de la indemnización administrativa del señor Jesús Alberto Pérez Zambrano. 79.- A pesar de lo expuesto, se advierte que en los autos objeto de reproche, el Tribunal accionado, simplemente concluyó que en la medida que no se ha informado la fecha exacta para el pago de la indemnización se ha incumplido el fallo y procede la sanción por desacato.

Ello sin advertir que desde que se profirió la orden judicial, 30 Sentencia T-590 de 2009. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00973-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Juzgado 07 Administrativo del Circuito de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 25 aún antes de que se solicitara la apertura del primer incidente de desacato, la parte actora ha venido aportando material probatorio para demostrar que ha ejecutado todas las acciones a su alcance para dar cumplimiento a las órdenes de tutela, de conformidad con los lineamientos previstos en la Resolución 01049 de 2019.

Sin embargo, la autoridad judicial accionada no hizo ningún tipo de valoración al respecto. 80.- Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, al confirmar las sanciones impuestas a la accionante en los dos incidentes de desacato, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no valoró adecuadamente el material probatorio allegado al proceso, pues de este se puede concluir que la asignación de fechas para el pago de la indemnización administrativa dentro de la vigencia fiscal está determinada por dos variables, que escapan al control de la accionante, la primera es la disponibilidad de recursos, que depende del presupuesto que se le entrega cada año a la entidad y la segunda es el puntaje obtenido a partir del Método de Priorización, que depende de una serie de criterios objetivos definidos por la entidad para clasificar a la población desplazada de acuerdo a su nivel de vulnerabilidad.

De modo que, en cumplimiento del procedimiento administrativo, al no encontrarse dentro de la población priorizada y al agotarse los recursos destinados al pago de indemnizaciones, el señor Jesús Alberto Pérez Zambrano debía ser reclasificado a partir del Método de Priorización, no por capricho de la accionante, sino debido a que el puntaje obtenido por el solicitante no es acumulable entre vigencias fiscales anuales. 81.- Así las cosas, la Sala concederá el amparo solicitado por la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, al encontrar acreditado que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el precedente fijado en la Sentencia SU-034 de 2018 y en un defecto fáctico, al valorar de manera inadecuada el material probatorio allegado al proceso.

Lo anterior, no es óbice para que la Sala recuerde el deber que tiene el Estado de cumplir con el compromiso de reparar a las víctimas del conflicto armado. 82.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la parte actora. En consecuencia, dejar sin efectos las providencias de 16 de diciembre de 2022 y 2 de febrero de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de los incidentes de desacato iniciados en el marco de la acción de tutela No 54001-33-33-007-2022-00581-00/01.

TERCERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado en lo que se refiere a la providencia del 8 de febrero de 2023 proferida por el Juzgado 07 Administrativo de Cúcuta, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.

CUARTO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE31 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 31VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.