Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Demandante: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.

Incidente de desacato. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En atención a que la ponencia presentada por la magistrada Rocío Araújo Oñate fue derrotada en sala de 10 de agosto de 2023, procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Germán López Guerrero, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al mínimo vital y móvil.

Lo anterior, tras considerarlos vulnerados con la expedición del auto de 17 de abril de 2023, a través del cual se denegó su solicitud de levantamiento de la sanción por desacato impuesta al tutelante, en el marco de la acción de tutela 25000-23-41-000-2014-00958-00. Pidió que se deje sin efectos dicha providencia y se ordene a la accionada emitir una nueva decisión de reemplazo, en la que se resuelva sobre la petición antes referenciada, de acuerdo al precedente vinculante contenido en la sentencia SU- 034 de 2018.

Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos El accionante narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar dentro del presente asunto.

El señor Germán López Guerrero fue nombrado como director de Sanidad del Ejército Nacional por el periodo comprendido entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019. Durante su gestión, existió un alza inesperada de acciones de tutela contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, lo que desbordó la capacidad de respuesta administrativa de la Institución, de modo que durante los tres años de su gestión se elevaron 684 incidentes de desacato por los cuales fue sancionado en los diferentes despachos judiciales a nivel nacional, y se adelantaron 417 cobros coactivos en su contra.

Para el mes de diciembre de 2018, el tutelante culminó su gestión como director de Sanidad del Ejército Nacional, dejando en estado de solicitud de inaplicación de sanción 267 incidentes y 114 peticiones de terminación de cobro coactivo. Con ocasión de estos últimos trámites, le fue embargado un bien inmueble y un bien mueble, por lo que tuvo que celebrar 20 acuerdos de pago para mitigar el impacto negativo contra su patrimonio.

Como hechos concretos objeto de reparo, informó que el 20 de junio de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, profirió fallo de tutela a favor del señor Dairon Felipe Mosquera dentro del expediente 25000-23-41-000-2014-00958-00, en el cual ordenó a director de Sanidad del Ejército Nacional que reanudara la prestación de los servicios de salud requeridos por el mencionado.

El 3 de septiembre de 2018, dicha Corporación le impuso sanción por desacato, por incumplimiento del fallo antes referenciado, la cual fue confirmada por vía de consulta el 4 de octubre de 2018, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. El 6 de septiembre de 2019, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional presentó solicitud de inaplicación de la sanción e inejecución del cobro ante la autoridad judicial accionada, la cual, a través de auto de 22 de octubre de ese mismo año resolvió estarse a lo resuelto en las providencias de 3 de septiembre y 4 de octubre de 2018, en las que se impuso la sanción de multa objeto de reproche y se confirmó dicha decisión en grado de consulta.

El 6 de julio de 2020, la misma dirección pidió el desarchivo del expediente para que reconsiderara la inaplicación de la sanción, a lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse de nuevo a lo resuelto en el trámite incidental en auto de 26 de octubre de 2020. En providencia de 17 de abril de 2023, la Corporación Judicial accionada resolvió una última solicitud de inaplicación de la sanción elevada en noviembre de 2022, en el sentido de estarse a lo resuelto en el auto de 26 de octubre de 2020.

Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Sustento de la vulneración Manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en materia de inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdiccional de consulta.

Señaló que el criterio preponderante de las providencias proferidas por la Corte Constitucional1, está dirigido a levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta. Aseguró que su petición no es un caso aislado, sino una problemática constante que viven los servidores públicos que tienen la responsabilidad de dar cumplimiento a los fallos de tutela.

En efecto, las autoridades judiciales no advierten las limitaciones estructurales y financieras de las entidades que generan un sinnúmero de sanciones por el hecho de no cumplir las órdenes impartidas en los términos establecidos en las decisiones judiciales. Resaltó que estas sanciones no afectan directamente las finanzas de la entidad que se representa, sino su propio peculio, carga que financieramente muchas veces es difícil de solventar, porque desborda su capacidad económica.

Sobre todo, cuando no se encuentra ocupando el cargo que le fue confiado como Director de Sanidad, para la época comprendida entre diciembre de 2015 a diciembre 2018. 4. Trámite de la acción de tutela A través de auto de 13 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al señor Dairon Felipe Mosquera Torres, a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y al Ejército Nacional, Dirección de Sanidad.

Mediante auto de 15 de septiembre de 2023 se ordenó el sorteo de conjuez, con sustento en que no se obtuvo la mayoría requerida en sala de 14 del mismo mes y año para proferir el fallo en el expediente de la referencia. El 20 de septiembre del año en curso, la Secretaría de esta Corporación realizó el respectivo sorteo del conjuez, quedando designado como tal el doctor Jesús Vall de Rutén Ruiz. 1 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto 29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T2199/17, Auto 26/04/2021.

Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5. Argumentos de defensa 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, hizo un recuento sobre las actuaciones que precedieron al incidente de desacato que resultó con la sanción impuesta al actor.

Arguyó que la presente acción no cumple con el requisito de inmediatez, dado que el auto de 17 de abril de 2023 señaló que debía estarse a lo resuelto en la providencia de 26 de octubre de 2020, y esta a su vez se estuvo a lo resuelto en el proveído de 22 de octubre de 2019, por lo cual la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta por desacato fue resuelta hace tres años y los autos posteriores se limitaron a remitirse a lo decidido en dicho auto.

Las demás entidades y autoridades vinculadas se abstuvieron de contestar la demanda. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al mínimo vital y móvil del tutelante, con el auto de 17 de abril de 2023, a través del cual la autoridad judicial accionada denegó su solicitud de levantamiento de la sanción por desacato impuesta en el marco de la acción de tutela 25000-23-41-000-2014- 00958-00.

Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) el estudio de los requisitos adjetivos y, iii) el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)2, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra 2 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 providencias judiciales3, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”4.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia5 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Idem. 5 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones que se dictan en el trámite incidental de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada6. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión que sirvió como base para promover dicho trámite.

Igualmente, en la sentencia SU – 627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla 6 Corte Constitucional, sentencia T-482 del 25.07.2013.

M.P. Alberto Rojas Ríos. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela.

En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”.

(Subrayas por fuera del texto) 5. Análisis de los requisitos de procedibilidad En primer término, se advierte que la presente solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional, de acuerdo con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto, y se consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del proveído cuestionado.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala).

Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia 7 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.

Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20228 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto.

En este asunto en particular, la Sala advierte que no se trata de una discusión preponderantemente económica. Por el contrario, se evidencia que la solicitud de amparo se concentra en el desconocimiento de unas garantías fundamentales en el trámite de unas solicitudes que presentó el actor ante la autoridad judicial, con miras a que se levantara una sanción impuesta en el marco de un trámite incidental de desacato.

Ni siquiera se está cuestionando la providencia judicial que resolvió el trámite incidental. Por el contrario, el tutelante señala un desconocimiento sistemático de sus derechos fundamentales ante las reiteradas solicitudes que ha presentado ante el Tribunal demandado, sin que este último se pronuncie de fondo, en el sentido de determinar si procede o no el levantamiento de la sanción ante el cumplimiento del fallo.

Nótese que los argumentos que ofrece el accionante en este asunto, se dirigen a demostrar el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional por parte de la autoridad judicial demandada, en lo que concierne a la posibilidad de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.

Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 levantar la sanción impuesta por desacato.

Luego, la discusión que suscita el señor López Guerrero en este caso, invoca un análisis constitucional sobre el alcance de la figura del desacato, su régimen y la finalidad de la sanción. Asimismo, los fundamentos de la demanda de tutela no se concentran simplemente en un debate legal. Por el contrario, plantea un cuestionamiento sobre la renuencia de la autoridad judicial en resolver las múltiples peticiones que ha presentado el actor sobre la posibilidad de levantar la sanción impuesta en el trámite incidental de desacato.

Según lo afirmó en su demanda, la autoridad judicial siempre se ha limitado a atender las solicitudes presentadas, en el sentido de afirmar que ya se había impuesto la sanción y que la misma había sido confirmada en grado jurisdiccional de consulta, por lo que debía atenerse a la providencia que lo resolvió. En tales condiciones, no se trata de discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural, sino actuaciones irregulares en el trámite de unas solicitudes formuladas ante la autoridad judicial que, según él, han sido eludidas por el Tribunal demandado, en desconocimiento del precedente que sobre el particular ha fijado la Corte Constitucional.

En consecuencia, procede el análisis de fondo de la controversia planteada por el actor, teniendo en cuenta, además, que no se trata de una tutela contra decisión de esa misma naturaleza y que el actor no cuenta con otros mecanismos para la defensa de los derechos fundamentales invocados. Ahora bien, en lo que respecta al presupuesto de inmediatez, advierte la Sala que, contrario a lo señalado por el Tribunal recurrente, aquel sí se cumple en este asunto.

No puede tenerse como punto de partida del término para determinar la oportunidad de la acción, la primera providencia que “resolvió” la solicitud de inaplicación de la sanción presentada por la Dirección de Sanidad, la cual data del 22 de octubre de 2019. Si bien el accionante presentó la solicitud de amparo con fundamento en la última providencia que profirió la autoridad judicial demandada el 17 de abril de 2023, realmente lo que evidencia el actor en su demanda es que, pese a las múltiples solicitudes que se han formulado ante el Tribunal acusado9, éste último se mantiene reticente en resolverlas con fundamento en que la sanción se encuentra en firme, en tanto que fue confirmada mediante grado jurisdiccional de consulta.

Luego, en realidad, el análisis constitucional que debe zanjar en esta oportunidad la Sala, se concentra en el trámite impartido por el Tribunal a las solicitudes presentadas. La última de ellas, formulada en noviembre de 2022, frente a la cual, nuevamente, la autoridad judicial mediante proveído del 13 de febrero de 2023, se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo y dispuso estarse a lo resuelto en la providencia que impuso la sanción. Además, debe tenerse en cuenta que, especialmente en esta última providencia que ataca el 9 Dichas solicitudes se han presentado por la Dirección de Sanidad y en algunas ocasiones por el propio accionante.

Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 actor en su demanda, la autoridad judicial lo conminó a abstenerse de presentar nuevas solicitudes en el mismo sentido, con el argumento que no era posible revisar las providencias que impusieron la sanción, las cuales se encontraban en firme y ejecutoriadas.

En ese orden de ideas, dado que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor, se mantuvo con la providencia del 17 de abril de 2023 y se sustenta en esta última decisión, considera la Sala que, el requisito de inmediatez sí debe superarse, si se tiene en cuenta que la demanda de tutela fue radicada el 7 de julio de 2023, esto es, tan solo un poco más de dos meses luego de proferida la decisión, por lo cual sin necesidad de revisar la ejecutoria de la providencia enjuiciada, lo anterior resulta suficiente para la Sala de cara a concluir que, en efecto, el ejercicio de esta acción fue inmediato. 6.

Caso concreto Para la parte actora, sus derechos fundamentales se desconocieron por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con ocasión de la providencia del 17 de abril de 2023, mediante la cual se abstuvo de resolver de fondo la solicitud de levantar la sanción impuesta por desacato, ante el cumplimiento del fallo de tutela respectivo.

Lo anterior toda vez que, a juicio de la parte actora, la corporación acusada incurrió en el presunto desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, en los que se ha reiterado pacíficamente10 que, es posible levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta.

Respecto al defecto invocado, esta Sala ha precisado que el precedente judicial corresponde a la regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como tal. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.

Con todo en otras oportunidades se ha precisado que, «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”11 En el caso que compete a la Sala, se tiene que, las providencias invocadas por el demandante, en su mayoría corresponden a decisiones de tutela (no 10 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto 29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T2199/17, Auto 26/04/2021. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 unificación) y algunos autos dictados por la Corte Constitucional.

Pero particularmente, cita la sentencia T-171 de 2009, en la que se estudió una acción de tutela contra las actuaciones de un trámite incidental de desacato. Sobre el particular, el actor resalta que en esa oportunidad el máximo órgano constitucional sostuvo: Debido a lo expuesto, “la imposición o no de una sanción en el curso del incidente de desacato puede llevar a que el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela.

En tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.

Ahora bien, aun cuando el señor López Guerrero no cita específicamente una sentencia de unificación de la Corte Constitucional en ese sentido, lo cierto es que, sobre el tema, sí existen decisiones unificadas con reglas precisas sobre el alcance y objeto de la sanción por desacato, que resultan vinculantes a todos los jueces. Tal es el caso de la sentencia SU-034 de 2018, citada en la providencia de primera instancia, en la que se precisa lo siguiente: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […] De lo anterior es claro que, es una postura pacífica y reiterada del precedente constitucional que, la finalidad de la sanción en el marco de un incidente de desacato no es otra que conminar al cumplimiento de la orden de tutela.

Luego, no se trata de un instrumento previsto para castigar al funcionario renuente, Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 pues en palabras de la Corte Constitucional ello “desconoce la doctrina desarrollada por esta Corte”.

En efecto, el propósito que persigue la sanción por desacato es el goce efectivo del derecho tutelado; no constituye un fin para “reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma” sino lograr el cumplimiento del amparo constitucional. De manera que, de acuerdo con la postura pacífica y reiterada de la Corte Constitucional y la posición que sobre el particular ha asumido esta Sala de Decisión, negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.

En este caso en particular se evidencia que mediante auto de 3 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B impuso al actor sanción por desacato a la orden de tutela emitida dentro del expediente 25000-23-41-000-2014-00958-00 equivalente a una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue confirmada en sede de consulta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el 4 de octubre de 2018.

El 6 de septiembre de 2019, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional presentó solicitud de inaplicación de la sanción e inejecución del cobro ante la autoridad judicial accionada, la cual, a través de auto de 22 de octubre de ese mismo año resolvió estarse a lo resuelto en las providencias de 3 de septiembre y 4 de octubre de 2018, en las que se impuso la sanción de multa objeto de reproche y se confirmó dicha decisión. El 6 de julio de 2020, la misma dirección pidió el desarchivo del expediente para que reconsiderara la inaplicación de la sanción, a lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de nuevo a lo resuelto en el trámite incidental en auto de 26 de octubre de 2020.

Finalmente, el 17 de abril de 2023, la Corporación Judicial accionada resolvió una última solicitud de inaplicación de la sanción, en el sentido de estarse a lo resuelto en el auto de 26 de octubre de 2020. Como se advierte de la providencia citada y que es objeto de la presente acción de tutela, la autoridad judicial demandada se abstuvo de estudiar la solicitud del accionante tendiente a que se levantara la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que las providencias que impusieron dicha sanción, se encontraban en firme y ejecutoriadas.

Así las cosas, es claro que el Tribunal demandado desconoció el precedente constitucional en cuanto al alcance de la sanción que se impone en el trámite incidental de desacato y la posibilidad de inaplicarla ante el cumplimiento de la orden de tutela, aún cuando haya sido confirmada en grado jurisdiccional de consulta. Como se advirtió líneas atrás, negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido por la Corte Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Constitucional, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.

Dado que la autoridad judicial se abstuvo de resolver la solicitud efectuada por el actor en el sentido de levantar la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela, encuentra la Sala configurado el desconocimiento del precedente constitucional sobre el particular, pues las razones que reiteradamente ofreció el Tribunal para negarse a estudiar la posibilidad de levantar la sanción impuesta, siempre obedecieron a que las providencias que culminaron el trámite incidental de desacato se encontraban en firme y ejecutoriadas.

De esa manera, la Sala accederá a la protección de los derechos fundamentales invocados por el tutelante y dejará sin efectos el auto de 17 de abril de 2023, con el fin de que la demandada profiera una nueva providencia que atienda el precedente de la Corte Constitucional en relación con el levantamiento de la sanción por desacato, estableciendo al efecto si por parte de la entidad a la cual prestaba sus servicios el accionante se ha dado cumplimiento al fallo de tutela que dio origen al incidente de desacato.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Ampáranse los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al mínimo vital y móvil, por las razones señaladas en precedencia.

SEGUNDO: Déjase sin valor y efecto el auto de 17 de abril de 2023, proferido por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 25000-23-41-000-2014-00958-00 y, ordénase a dicha Corporación que dentro del término de diez (10) días profiera una decisión de reemplazo en la cual tenga en cuenta el precedente sobre la posibilidad de levantamiento de la sanción por desacato, en los términos analizados por esta providencia.

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2023-03726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salva voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”