CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 13001-23-33-000-2016-00710-01 N° Interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandada Medio de control:: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia 25 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. El señor Rafael Aldo de la Barrera Correa, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 8501 de 3 de marzo y RDP 19630 de 19 de mayo, ambas de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) reconocer la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus, a 1 Folios 1 a 22. 2 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP partir del 24 de octubre de 2009, cuyas mesadas deberán ser actualizadas, «sin efectuar descuentos para efectos de salud en forma retroactiva ni futura»; y (ii) sufragar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y las costas procesales.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante (i) nació el 7 de febrero de 1959, (ii) trabajó en calidad de docente nacionalizado para el departamento de Bolívar desde el «28 de mayo de 1980», por un total de 6 años, 4 meses y 12 días, y para el municipio de Cartagena entre el 2 de marzo de 1994 y el 30 de diciembre de 2009 (15 años, 9 meses y 28 días); y (iii) por colmar los requisitos legales, reclamó el 10 de noviembre de 2014 de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos acusados. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 al 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 33. De la Ley 4ª de 1966, el artículo 6. De la Ley 4ª de 1976, los artículos 1 y 2. De la Ley 33 de 1985, el artículo 1 (parágrafo 1°).
De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. Del Decreto 81 de 1976, el artículo 3. Del Decreto 2277 de 1979, el artículo 3. El demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesor nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.
Contestación de la demanda2. 2 Folios 73 a 83. 3 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que el actor no completó los 20 años de servicio como docente oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, tal como lo exige el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, pues no es posible computar los tiempos laborados en calidad de maestro nacional, razón por la cual se deben denegar las pretensiones de la demanda.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, falta de derecho para pedir, buena fe y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 25 de octubre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas).
En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia al demandante «[…] en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional; esto es, el comprendido entre el 7 de febrero de 2008 y el 7 de febrero de 2009», con efectos fiscales desde el 10 de noviembre de 2011, por prescripción trienal.
Consideró que comoquiera que el actor laboró por más de 20 años, su vinculación al magisterio como docente «territorial» ocurrió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 («20 de junio de 1980») y carece de antecedentes disciplinarios, cumplió la totalidad de los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia, de conformidad con lo establecido en la Ley 114 de 1913.
Concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 10 de noviembre de 2011, porque a pesar de que el actor colmó los requisitos de edad y tiempo de servicios el 7 de febrero de 2009, la reclamación administrativa se presentó el 10 de noviembre de 2014. 4. El recurso de apelación4. 3 Folios 129 a 139. 4 Folios 141 a 149. 4 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que «los tiempos certificados […] desde el 2 de marzo de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2009 no pueden ser tenidos en cuenta […]», porque el actor estuvo vinculado con «régimen NACIONAL» y, en esa medida, no satisfizo el requisito de tiempo de prestación de servicios departamental, distrital, municipal o nacionalizado necesario para ser beneficiario de la pensión gracia. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 16 de febrero de 2023, el despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto5. 5.1 Parte demandante. El accionante guardó silencio en esta etapa procesal. 5.2 Parte demandada6. La entidad accionada, por medio de apoderada, reiteró los argumentos del recurso de apelación, en cuanto a que «de los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitad» (sic). 5.3 Ministerio Público7 El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, rindió concepto, en el sentido de que se debe revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, ya que «[…] la totalidad de tiempo de servicios fue de 22 años – 1 mes y 3 días; no obstante, el tiempo que pretende acreditar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo acumuló como docente del orden nacional, motivo por el cual, y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 la ya aludida 5 Folio 210. 6 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 7 Ibidem. 5 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP prestación pensional, podrá ser reconocida a los docentes que hubieran laborado mínimo 20 años al servicio de instituciones educativas territoriales o nacionalizadas circunstancia que, se reitera, no se observa en el presente caso.
Aunado a lo anterior, la parte demandante alegó que la vinculación comprendida entre el 02 de marzo de 1994 al 04 de abril de 2019, debería tenerse en cuenta para el computo a efectos de otorgar la pensión gracia, por ser de carácter territorial, dado que el acto de nombramiento lo profirió la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias; no obstante, dicho tiempo laborado fue de carácter nacional […]» (sic).
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto se analizará si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue de carácter nacional desde el 2 de marzo de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2009, como lo aduce la accionada. 8 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP Con el propósito de desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Hechos probados; y 2.3 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial.
En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19139 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190310, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192811 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: 9 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «[S]obre Instrucción Pública». 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual12.
La Ley 37 de 193313 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199814, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto 12 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley16. 16 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202017, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: 17 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma 12 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación18 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
Hechos probados. 18 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP i) De acuerdo con cédula de ciudadanía, el demandante nació el 7 de febrero de 195919. ii) El gobernador de Bolívar nombró al demandante como docente «externo - hora cátedra» en el Instituto Ana María Vélez de Trujillo, según los Decretos de nombramiento 444 del 28 de mayo de 1980 (acta de posesión de 23 de junio de 1980) y 755 del 5 de septiembre de 1985; y las Resoluciones 5399 de 11 de diciembre de 1987 (de pago), 451 de 9 de febrero de 1988 (de pago), 334 de 27 de febrero de 1989, 497 de 16 de marzo de 1990, 2372 de 27 de agosto de 1990 (de pago), 558 de 18 de febrero de 1991, 127 de 19 de febrero de 1992, 250 de 25 de febrero de 1993 y 3334 de 21 de octubre de 1994 (de pago)20. iii) Según certificaciones emanadas del profesional especializado de atención al ciudadano de la secretaría de educación de Bolívar el 5 de octubre de 201521, los mencionados vínculos fueron de carácter departamental y sumaron un tiempo total de servicios de 4 años, 4 meses y 8 días. iv) Mediante Decreto 166 de 25 de febrero de 199422 del alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, se nombró en propiedad al señor Rafael Aldo de la Barrera Correa como docente tiempo completo del Instituto Ana María Vélez de Trujillo, para lo cual consideró: Que el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución Nº 03711 del 28 de julio de 1993, autorizó a las entidades territoriales hacer las Conversiones de las Actuales Horas Cátedras a Plazas Docentes de Tiempo Completo.
Que mediante Oficio D. P. 203 CONV. de fecha 14 de Enero de 1994, el Representante del Ministerio de Educación Nacional ante el Departamento de Bolívar, certificó la existencia de disponibilidad presupuestal para 12 plazas en el INSTITUTO ANA MARÍA VÉLEZ DE TRUJILLO [sic para toda la cita]. v) A través de «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» de 4 de abril de 201623, la 19 Folio 24. 20 Folios 30 a 48. 21 Folios 28 y 29. 22 Folios 49 y 50. 23 Folios 26 y 27. 14 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP secretaría de educación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias informa que el accionante se vinculó en calidad de docente «nacional», en propiedad, desde el 2 de marzo de 1994, y para la fecha de expedición de ese documento se encontraba activo y sumaba 22 años, 1 mes y 3 días de servicio. vi) El 13 de junio de 201624 el subdirector técnico de la subdirección de talento humano del Ministerio de Educación Nacional emitió oficio 2016-EE-74416, por conducto del cual certifica que, revisado el archivo de esa entidad, «no se ha encontrado registro a nombre del señor Rafael Aldo de la Barrera Correa, que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional».
Actuación administrativa. a) Resolución RDP 8501 del 3 de marzo de 201525, la UGPP negó al accionante una solicitud de reconocimiento de pensión gracia formulada el 10 de noviembre de 2014, porque «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional […]». b) Contra la anterior determinación el actor interpuso recurso de apelación, desatado en forma desfavorable por la precitada entidad, con Resolución RDP 19630 de 19 de mayo de 201526, ya que el docente prestó servicios «[…] con nombramiento del orden NACIONAL, no siendo posible tenerlos en cuenta para el reconocimiento de Pensión Gracia». 2.3.
Caso concreto. El señor Rafael Aldo de la Barrera Correa acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado. El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que el actor laboró por más de 20 años, su vinculación al magisterio como docente fue «territorial» y ocurrió con anterioridad al 31 de 24 Folio 51. 25 Folios 53 a 55. 26 Folios 57 a 59. 15 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP diciembre de 1980 («20 de junio de 1980»), y carece de antecedentes disciplinarios, por lo que cumplió los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia. La demandada formuló alzada contra la anterior decisión, al estimar que «los tiempos certificados […] desde el 2 de marzo de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2009 no pueden ser tenidos en cuenta […]», porque el actor estuvo vinculado con «régimen NACIONAL».
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 7 de febrero de 1959 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado A M D Departamento de Bolívar Decreto 444 del 28 de mayo de 1980 23/06/80 30/01/81 0 4 0 Decreto 755 del 5 de septiembre de 1985 01/02/85 30/01/86 0 5 4 Resolución 334 de 27 de febrero de 1989 27/02/89 30/11/89 0 3 0 Resolución 497 de 16 de marzo de 1990 16/03/90 30/11/90 0 4 15 Resolución 558 de 18 de febrero de 1991 18/02/91 30/11/91 0 6 0 Resolución 127 de 19 de febrero de 1992 19/02/92 30/11/92 0 6 0 Resolución 250 de 25 de febrero de 1993 25/02/93 30/11/93 0 6 0 Tiempo certificado por el departamento 4 4 8 Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Decreto 166 de 25 de febrero de 1994 25/02/94 02/04/12 22 1 3 Tiempo certificado por el Distrito 22 1 3 Total tiempo de servicio 26 5 11 En tal virtud, el 10 de noviembre de 2014 el actor pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados, puesto que, en criterio de esa entidad, el maestro prestó servicios «[…] con nombramiento del orden NACIONAL […]».
Con el objeto de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. 16 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 327), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1028 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por el actor como docente hora cátedra en el Instituto Ana María Vélez de Trujillo, esto es, 27 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 28 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 17 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP desde el 23 de junio de 1980 hasta el 30 de enero de 1981 (4 años, 4 meses y 8 días), obran en el expediente los Decretos 444 del 28 de mayo de 1980 (y el acta de posesión de 23 de junio siguiente) y 755 del 5 de septiembre de 1985; y las Resoluciones 5399 de 11 de diciembre de 1987 (de pago), 451 de 9 de febrero de 1988 (de pago), 334 de 27 de febrero de 1989 (de vinculación), 497 de 16 de marzo de 1990 (de vinculación), 2372 de 27 de agosto de 1990 (de pago), 558 de 18 de febrero de 1991 (de vinculación), 127 de 19 de febrero de 1992 (de vinculación), 250 de 25 de febrero de 1993 (de vinculación) y 3334 de 21 de octubre de 1994 (de pago) y las certificaciones que dan cuenta de que él ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador de Bolívar y que los pagos se efectuaban por la división de presupuesto del departamento; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
Por otra parte, en lo atañedero a la vinculación del señor Rafael Aldo de la Barrera Correa con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, se tiene que, mediante Decreto 166 de 25 de febrero de 1994 del alcalde de ese ente territorial, se le nombró en propiedad como docente tiempo completo del Instituto Ana María Vélez de Trujillo y se encontraba activo para el 4 de abril de 2016 (con 22 años, 1 mes y 3 días).
Ahora bien, aunque en dicho acto administrativo se dejó anotado que el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el departamento de Bolívar había certificado la disponibilidad presupuestal, ello no implica per se que tal vinculación sea nacional, por cuanto en aquel Decreto también se indicó que esa cartera, con Resolución 3711 del 28 de julio de 1993, autorizó a las entidades territoriales para «hacer las conversiones de las […] Horas Cátedras a Plazas Docentes de Tiempo Completo» (sic), lo cual permite deducir que las plazas a ser ocupadas pertenecían al Distrito.
Igualmente, el Ministerio de Educación Nacional, por medio de oficio 2016-EE- 74416 del 13 de junio de 2016, certificó que en sus bases de datos no encontró registros que indiquen vínculo con el señor Rafael Aldo de la Barrera Correa. En consecuencia, debe darse prevalencia a la naturaleza territorial de la plaza, al origen de los recursos con los que se sufragaron los sueldos del maestro y 18 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP al Decreto que generó la relación laboral a partir del 25 de febrero de 1994, cuanto más si en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Por tanto, contrario a lo afirmado por la parte apelante, se colige que el actor sí aportó los elementos necesarios para acreditar que la naturaleza de sus designaciones fue de orden territorial y no nacional, por lo que los interregnos antes citados de labor educativa, son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»29, toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII- 11-2018 (SUJ-11-S2)30, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el 29 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 30 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
A manera de corolario, se tiene que el actor colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (23 de junio de 1980), contar con 50 años de edad (los cumplió el 7 de febrero de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Por otro lado, se precisa que la providencia objeto de alzada señaló que el demandante adquirió el estatus pensional el «7 de febrero de 2009», por ser la fecha en que cumplió la respectiva edad, pero no especificó cuándo colmó el de tiempo de servicio, y, al efectuar los cálculos pertinentes, la subsección advierte que este último requisito se satisfizo el 17 de octubre de 2009, que es la fecha en que consolidó el estatus; sin embargo, por una parte, ese aspecto no fue objeto de alzada por la demandada y, por otra, de tener en cuenta esa fecha la base de la liquidación pensional beneficiaría al actor, en perjuicio de la única apelante, por lo que no se realizará ninguna modificación al respecto. 2.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 20 Numero interno: 3371-2020 Demandante: Rafael Aldo de la Barrera Correa Demandado: UGPP En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses.
Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal quinto de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, excepto la condena en costas impuesta a la demandada, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de octubre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS