www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González Demandado: Fiscalía General de la Nación Tema: Retiro del servicio por supresión del cargo.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 13 de septiembre de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. A través del medio de control de la referencia, se exigió lo siguiente: Primera: Que se anule parcialmente la Resolución N° 0-2358 de 29 de junio de 2017,1 por medio de la cual se distribuyeron los cargos al interior de la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, se incluya en la planta de personal de la demandada el empleo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito en el que se encontraba vinculado el actor.
Segunda: Que se anule parcialmente la Resolución N° 0-2386 de 30 de junio de 2017,2 que aclaró y modificó la resolución anteriormente señalada. Tercera: Que se anule el oficio STH N° 68,3 suscrito por el Subdirector de Talento Humano del ente enjuiciado, a través del cual se le informó al demandante que su empleo fue suprimido. 1 Expediente digital.
Índice 2 SAMAI 2 Expediente digital. Índice 2 SAMAI 3 Expediente digital. Índice 2 SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Cuarta: Que se reintegre al accionante al cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito y/o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, sin solución de continuidad para todos los efectos legales.
Quinta: Se condene a la accionada a reconocer y pagar al actor los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la desvinculación del servicio y hasta el día en que sea reincorporado al mismo, con el respectivo incremento de que trata el artículo 187 del CPACA. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda. Como hechos relevantes se destacan los siguientes: El demandante ingresó a la Fiscalía General de la Nación el 5 de septiembre de 2006, como Asistente Administrativo II.
Posteriormente fue nombrado en los siguientes cargos: • Fiscal Delegado ante los Jueces Penales Municipales, a partir del 11 de febrero de 2008. • Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito, a partir del 1.° de marzo de 2012. • Fiscal Delegado ante los Jueces Penales Especializados, a partir del 21 de enero de 2013. • Fiscal Delegado ante los Tribunales de Distrito, a partir del 8 de septiembre de 2015. • Director (E) de Articulación de Fiscalías Nacionales Especializadas, a partir del mes de febrero de 2016.
El actor ejecutó de manera sobresaliente las funciones propias de cada una de esas ocupaciones y, por tal virtud, se hizo merecedor de varios reconocimientos de la demandada y de otras instituciones públicas. Que durante todo ese tiempo no fue sancionado penal o disciplinariamente. Con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1654 de 2013, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 018 de 2014, a través del cual modificó la planta de cargos de la demandada, estableciendo 193 empleos de Fiscales Delegados ante Tribunal de Distrito.
Luego, con ocasión al acto legislativo N° 01 de 2016, fue emitido el Decreto Ley 898 de 2017, que modificó la estructura de la entidad accionada y suprimió 73 cargos de Fiscal Delegado ante Tribunal. La norma en referencia no determinó los 73 empleos de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito que serían suprimidos, ni mucho menos fijó los parámetros de selección para su escogencia. Tampoco referenció la existencia de estudios Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 técnicos avalados por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que recomendaran modernizar o reestructurar a la Fiscalía General de la Nación. Mediante Resolución 02358 de 29 de junio de 2017, el Fiscal General de la Nación enlistó los empleos de Fiscal Delegado ante Tribunal que integrarían la nueva planta de cargos de ese ente, sin incluir el ejercido por el demandante.
Que esa distribución no atendió criterios objetivos ni estuvo basados en estudios técnicos debidamente aprobados por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública, dado que en la nueva estructura de personal se incluyeron empleos de ex funcionarios privados de la libertad, así como el de empleados vinculados a esa entidad en época posterior a la del actor.
El accionante fue desvinculado de la demandada el día 30 de junio de 2017, pese a que el oficio que determinó la supresión de su empleo le fue comunicado el 4 de julio de 2017. El 30 de octubre de 2017 se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, y el 13 de diciembre de 2017 se llevó a cabo la respectiva audiencia, la cual se declaró fallida por no falta de ánimo conciliatorio de la accionada. 1.3 Fundamentos de derecho.
Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: - Artículos 6, 13, 25, 29, 121, 122, 123, 189, 209 y 249 de la Constitución política. - Artículos 2, 3, 41 y 46 de la Ley 909 de 2004. - Numeral 26 del artículo 4 del Decreto Ley 016 del año 2014. - Artículos 3, 37, 38 y 65 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación invocó las siguientes causales de nulidad: - Infracción de las normas en que debían fundarse – falsa y falta de motivación. En cuanto a la primera causal de anulación, aseguró que los actos demandados incumplieron las reglas que, para fines de modernización o reestructuración de la administración pública, están contenidas en la Ley 909 de 2004, las cuales obligan a realizar estudios técnicos bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública; documento echado de menos y frente al que la entidad demandada afirmó no contar con ellos, pues la supresión de empleos devino de las potestades constitucionales y legales conferidas al Fiscal General de la Nación. Por otro lado, y frente a la falsa y falta de motivación, adveró que la Resolución N° 0-2358 de 29 de junio de 2017 simplemente consideró que «[…] como consecuencia de esta modificación, se hace necesario distribuir los cargos de la planta adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación», y en el oficio STH 68, la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 motivación radicó en que tal supresión fue ordenada por el Decreto Ley 898 de 2017, cuestión que no es cierta pues dicha norma no señaló que dicho empleo sería suprimido.
En tal sentido, alegó que la motivación depositada en esas decisiones se fundó en conceptos indeterminados y abstractos, pseudo argumentos que han sido rechazados por la Corte Constitucional. - Violación del debido proceso. Arguyó que las actuaciones administrativas tendientes a reformar las plantas de empleos públicos de las entidades estatales están sometidas al imperio del derecho al debido proceso, por tanto, no pueden sustraerse de la observancia y del cumplimiento del derecho de participación de quienes resulten afectados con tales decisiones.
Bajo ese contexto, manifestó que su cliente nunca fue informado del proceso de reforma de la planta de personal en la Fiscalía General de la Nación, de modo que, se le negó el derecho a participar en la decisión que afectó su situación laboral, no pudiendo solicitar pruebas y hacer valer su derecho a la defensa. En ese sentido, destacó que esa actuación administrativa se mantuvo en secreto hasta que fue comunicada la supresión del empleo mediante el oficio STH 68.
Adicionalmente, expresó que las fallas en la motivación de esa decisión y la ausencia de un estudio técnico que acompañara el proceso de reestructuración, vulneraron el debido proceso de su mandante, en tanto le impidieron ejercer una defensa adecuada de sus intereses en sede judicial. - Desviación de poder. En esencia, señaló que la Fiscalía General de la Nación suprimió el empleo del demandante sin contar con parámetros claros y razonables que la condujeran a ello, lo que de suyo evidenció que dicha actuación, antes que respetar estándares legales mínimos de motivación, provino del capricho del director de esa entidad y, de contera, reflejó la desviación de poder que irrigó esa decisión. Así mismo, expresó que la supresión del cargo no atendió el buen desempeño laboral del demandante ni las cargas de trabajo con que contaba, pues se evidenció que, con posterioridad a su retiro de la institución, fueron realizados nuevos nombramientos de Fiscales Delegados ante Tribunal de Distrito y, además, que la plaza ocupada por el actor en la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal Superior de Bogotá, fue suplida con el traslado de dos Fiscales de esa categoría, lo que pone de presente que nunca existió la necesidad del servicio alegada para ordenar la supresión. Finalizó su intervención afirmando que las decisiones adoptadas por la accionada se fundaron en intereses distintos a los prescritos en el ordenamiento jurídico, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 demostrando arbitrariedad y falta de objetividad en el proceso de reestructuración, lo cual infringió los principios de objetividad y legalidad. - Falta de competencia. El Decreto Ley 898 de 2017 suprimió, entre otros, 73 empleos de Fiscales Delegados ante Tribunal de Distrito, pero no precisó los cargos destinatarios de esa medida, ni mucho menos atribuyó a alguna autoridad la potestad para ejecutar esa orden y los parámetros a los que debía ceñirse para ello.
Ni la Constitución Política, ni los Decretos Leyes 016 y 020 de 2014 y 898 de 2017, facultaron al Fiscal General de la Nación para suprimir empleos en esa entidad, lo que da vida al vicio de falta de competencia en la actuación desplegada. Asimismo, en los actos demandados se invocaron potestades que, contenidas en aquellas disposiciones, guardan relación con labores de redistribución, traslado y reubicación en la planta de personal que no se acompasa con el proceso de supresión de cargos.
Si se aceptare que de las resoluciones demandadas no dimana la supresión cuestionada, también se predicaría la falta de competencia, en tanto el oficio que concretó el retiro del servicio fue proferido por el Subdirector de Talento Humano de esa entidad, quien no tiene asignada esa potestad en la Constitución Política, la ley y/o el manual de funciones. - Ineficacia de la Resolución 0-2358 de 2017.
Está comprobado que el acto administrativo en mención, al ser de carácter general y no haber sido publicado en el diario oficial, no produjo efectos jurídicos en contra del demandante. 1.4 Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Fiscalía General de la Nación contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, argumentó que: - La reestructuración en la entidad demandada se realizó en cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto Ley 898 de 2017, que creó la Unidad Especial de Investigación para desmantelar organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres, especialmente contra defensores de derechos humanos y participantes en la implementación de los acuerdos de paz.
Bajo ese contexto, se designaron 500 fiscales adicionales para abarcar territorios de posconflicto, los cuales contarían con sus correspondientes asistentes e investigadores. De igual forma, se hizo presencia en 151 municipios, incluyendo 43 4 Expediente digital. Índice 2 SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 localidades en las que no existía el organismo y 108 entes territoriales donde la infraestructura era limitada.
Así las cosas, se suprimieron cargos directivos en el nivel central para crear más puestos de fiscales locales. - La modificación de la planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación, como consecuencia de la reorganización de su estructura orgánica, cumplió a cabalidad con los parámetros constitucionales establecidos para esta clase de procesos, ya que: i) se realizó dentro de los principios que rigen la administración pública, ii) su principal propósito fue cumplir con los mandatos establecidos para la entidad en el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, y iii) en su materialización se han garantizado los derechos fundamentales de los funcionarios. - El Decreto Ley 898 de 2017, fue el acto administrativo que suprimió los cargos en la entidad demandada.
Por tanto, a través de la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017, el Fiscal General de la Nación no llevó a cabo esa eliminación, porque no tenía competencia para ello. Por ende, no es acertada la afirmación según la cual la Resolución 2358 de 29 de junio de 2017, es la decisión que desvinculó del servicio al demandante. - La citada resolución no contiene la censurada supresión y, por tanto, no es oponible al accionante.
Entonces, no es cierto que debía ser notificada personalmente. Con esto, deviene improcedente alegar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa. - La supresión del aludido empleo estuvo justificada en el Decreto Ley 898 de 2017, expedido por el Presidente de la República de acuerdo con las facultades presidenciales para la paz otorgadas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
Arguyó, además, que la decisión no fue arbitraria ni intempestiva, sino que se basó en la necesidad de ajustar y fortalecer el nivel de los profesionales encargados de investigar y acusar conductas criminales en el postconflicto. La reestructuración implicó la supresión de cargos administrativos y directivos para crear otros enfocados en procesos de extinción de dominio, investigación y judicialización de conductas que afectan a defensores de derechos humanos y líderes sociales, y la persecución de la corrupción y organizaciones criminales. - Los actos administrativos cuestionados no fueron expedidos de manera irregular.
La Resolución No. 02358 de 2017, fue emitida en cumplimiento de los parámetros establecidos por el Decreto Ley 898 de 2017, y el oficio No. STH No. 68 de junio 20 de 2017 es un simple acto de ejecución que comunicó al demandante que su cargo había sido suprimido. - El actor no demostró la desviación de poder alegada en la demanda. No se puede advertir una intención arbitraria por parte de la entidad, como tampoco una finalidad verdadera encubierta, ni distinta al correspondiente "objetó" o “contenido” de la decisión en cuestión. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia adiada 13 de septiembre de 2023,5 la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
Para arribar a esa decisión, el a quo, luego de referenciar i) el material probatorio recaudado en el trámite procesal, ii) las formas de vinculación y las causales de retiro previstas en el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación; iii) la supresión de cargos en la entidad demandada con ocasión al Decreto Ley 898 de 2017 y; iv) la falsa motivación y desviación de poder como causales de nulidad de los actos administrativos, concluyó: • Frente a la causal de “violación a la Constitución y la Ley”, señaló que solo los empleados inscritos en carrera administrativa, los vinculados en periodo de prueba y/o las mujeres en estado de embarazo, debían ser reincorporados a esa institución ante la supresión de sus empleos, siempre y cuando ello fuera posible.
En caso negativo, les asistía el derecho a ser indemnizados. Que tales prerrogativas no fueron concebidas en favor de los servidores nombrados en provisionalidad, por lo que al actor no le asiste ningún beneficio al respecto. • El estudio técnico denominado “Organización de la Fiscalía de la Gente para la Gente y por la Gente”, evidenció la necesidad de ajustar la planta de personal y de fortalecer los empleos de Fiscales Delegados ante los Jueces Municipales y Promiscuos Municipales, dado que los delitos denunciados para esa época concernían, en su mayoría, a las competencias a ellos asignadas y, además, era necesario abarcar zonas del país en los que la presencia de esa institución era nula.
Además, en dicho documento quedó plasmado el estudio de cargas de trabajo realizadas por cada área, dependencia y empleo de esa entidad. • Los testimonios recaudados en el proceso evidenciaron que la reincorporación del personal a la nueva planta de cargos obedeció a un estudio de perfiles de los servidores, su antigüedad y la necesidad del empleo al interior de la Fiscalía General de la Nación. • Aunque después del retiro del demandante fueron designados como Fiscales Delegados ante Tribunal de Distrito otras personas que no venían vinculadas en esa institución, no se demostró que el actor superaba las calidades profesionales, académicas y de experiencia laboral de los nuevos funcionarios o, por el contrario, que estos no cumplían con los requisitos para desempeñar esos cargos. • Además, el accionante no acreditó encontrarse en una condición que ameritara especial protección constitucional -pre pensionado, discapacitado y/o padre cabeza de familia-, de modo tal que la entidad demandada se viera obligada a 5 Expediente digital.
Índice 2 SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 mantenerlo en su puesto de trabajo. Así mismo, su experiencia laboral no constituía un criterio válido para garantizar su estabilidad laboral. • En cuanto a la falta y falsa motivación, indicó que la Resolución N° 02358 de 29 de junio de 2017, fue debidamente razonada.
Así, de sus considerandos se puede establecer que la accionada tenía el deber de modificar su planta de personal para cumplir con los compromisos adquiridos con el Acuerdo de Paz. Con tales fines, ajustó y redistribuyó los cargos con que contaba, luego de la supresión ordenada en el Decreto Ley 898 de 2017. El estudio técnico que sirvió de soporte para la expedición del acto administrativo enjuiciado, satisfizo las exigencias legales para ello, en tanto contuvo el análisis de «[…] las funciones generales Constitucionales y legales encomendadas42, los procesos de gestión, seguimiento y control en cada Seccional, Dirección, Unidad y Dependencia, por unidad geográfica y gestión misional, cargas de trabajo y productividad, soportado en gráficas y estadísticas claras».
Además, concluyó que dicho estudio si consideró «[…] los estudios, cursos, la experiencia profesional, fueron criterios que se evaluaron, pues como lo informó la entidad para la restructuración se hizo un “estudio de hojas de vida, cargas laborales de los servidores y funcionarios, la necesidad de cobertura de la entidad de acuerdo al plan estratégico de la vigencia 2016-2020” con apoyo en las bases de datos SIAF Y SPOA». • En torno a la desviación de poder, adujo que las pruebas recopiladas demostraron que el estudio técnico cumplió con todos los requerimientos de ley y, además, porque la supresión de empleos tuvo por finalidad satisfacer los compromisos asumidos al interior del proceso de paz. • Finalmente, y en cuanto al desconocimiento del derecho de defensa, sostuvo que dentro de los procedimientos de reforma de las plantas de personal no está contemplada una fase de consulta previa o participación de los funcionarios y empleados de la entidad, por lo que su omisión no vulneró ningún derecho al actor. 1.6 El recurso de apelación. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación.6 En su intervención, adujo: • El a quo resolvió el cargo de nulidad de «violación a la Constitución y a la Ley», sin que este fuera invocado en la demanda.
Así, reprochó que el derecho de su cliente a no ser excluido de la planta de personal fuera auscultado bajo la óptica de la figura de la «especial protección constitucional» o del hecho de pertenecer «a la carrera administrativa de la entidad», cuando eso no fue alegado, poniendo en evidencia la falta de comprensión de los cargos de nulidad planteados. 6 Expediente digital.
Índice 2 SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 • Frente a los cargos de nulidad de falta y falsa motivación, alegó que aunque el tribunal de primera instancia concluyó lo contrario, es evidente que los actos administrativos cuestionados carecen de las razones que determinaron su expedición, pues no explicaron los motivos que llevaron a esa entidad a redistribuir los empleos de su planta de personal y, en consecuencia, excluir el cargo desempeñado por el actor.
Con ello, según afirmó, se vulneró el derecho al debido proceso del demandante, pues le impidieron desplegar acciones para su defensa y, además, impiden que el juez de lo contencioso administrativo efectúe un debido control de legalidad. Por ende, el fallador no comprendió que una es la motivación del acto general que ordenó la supresión de cargos y otra muy distinta la razón o razones consignadas en las decisiones demandadas.
Que el estudio técnico reseñado en la sentencia fue emitido para fundamentar el Decreto Ley 898 de 2017, más no los actos administrativos demandados que, se reitera, no contienen los parámetros o criterios que empleó la entidad para suprimir unos cargos y permitir la vigencia y continuidad de otros. Los testimonios recaudados en la actuación no son creíbles y no debieron fundar la decisión de primer grado, porque simplemente se limitaron a afirmar que la entidad si realizó los estudios de perfiles y cargas de trabajo previa redistribución de los empleos, pero de esas actuaciones no reposa ningún documento que la avale.
Es más, arguyó que el fallador no tuvo en cuenta las respuestas emitidas por la demandada en las que expresó que la emisión de las resoluciones enjuiciadas no se basaron en estudios técnicos, sino en las competencias constitucionales y legales asignadas al Fiscal General de la Nación. El tribunal erró al concluir que esas decisiones estaban debidamente fundamentadas pues, como se visualiza, no contienen los motivos o razones que conllevaron a que unos empleos de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito permanecieran en la planta de cargos y otros no contaran con esa misma suerte. • Sobre la violación del debido proceso, expresó que el a quo limitó este cargo a la preexistencia de una consulta previa, olvidando que los procedimientos administrativos se componen, en general, de garantías que concretan el derecho a la defensa y contradicción. Que en este asunto la participación reclamada no apuntaba a que le consultaran al accionante de decisión respectiva, sino que le permitieran conocer todos los insumos con que contaba la entidad y, de esa manera, permitirle presentar solicitudes y aportar pruebas para hacer valer sus derechos.
Así mismo, arguyó que ante la falta de información de ese trámite, no pudo probar que tenía mejor derecho que las personas que ocupaban empleos que no fueron suprimidos y, además, porque los actos enjuiciados no están motivados en cargas de trabajo, análisis de perfiles y funciones asignadas por cada ocupación, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 de modo tal que le abrieran las puertas para ejercitar sus derechos de defensa y contradicción. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 2 de febrero de 2024,7 se admitió el recurso de apelación. 1.7.2 Intervención del Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación rindió su concepto de rigor,8 solicitando confirmar la sentencia apelada. Para ello, después de referenciar la estructura de la entidad demandada y de analizar el proceso de reforma institucional avalado a través del Decreto Ley 898 de 2017, concluyó que las decisiones enjuiciadas se ajustaron al marco constitucional y legal vigente.
Así, adujo que el estudio técnico reseñado en la providencia impugnada y que sirvió de insumo para la expedición de los actos demandados, contuvo un análisis juicioso y detallado de todos los lineamientos técnicos y metodológicos insertos en la «Guía para el Rediseño Institucional de Entidades Públicas de Julio de 2014» -emitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública-, entre ellas: «[…] (ii) Los cambios normativos que han impactado en la conformación actual de la entidad, desde su creación hasta el año 2016;
(…) (iv) El análisis interno de la institución, en donde se describe y analiza la plataforma estratégica de la FGN -misión, visión-, el modelo de operación por procesos, la estructura actual, funciones generales, clientes y usuarios; igualmente, se registran los resultados de la evaluación a la prestación de los servicios de investigación y acusación que permiten evidenciar la problemática de congestión judicial que aqueja a la entidad;
(v) La descripción de la estructura organizacional propuesta para la FGN, con el análisis comparativo de las dependencias nuevas y actuales, y las razones que motivaron su modificación, (vi) La consolidación y diseño de la estructura organizacional, el análisis de cargas de trabajo, perfiles de cargos y planta de personal, incluido su impacto presupuestal[…]».
Recordó, además, que el marco legal que conllevó la emisión de aquellas decisiones, viene sustentado en el cumplimiento de los compromisos pactados en el punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, en el que se acordó la creación de una unidad especial de investigación al interior del ente 7 Índice 4, plataforma SAMAI. 8 Índice 10, plataforma SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 accionado, encargada de combatir a las organizaciones criminales que, de manera permanente, atentan contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y políticos, entre otros.
Con tales fines, según adveró, surgió la necesidad de garantizar la presencia institucional en municipios que antes no contaban con ella, para lo cual fue necesario suprimir cargos del nivel directivo y empleos ubicados en el nivel central. Consecuente con esa tesis, afirmó que las decisiones sometidas a escrutinio judicial no carecen de motivación y llamó la atención en cuanto a que, en ellas, se expresó con claridad que los movimientos de personal dimanados del proceso de supresión no podían desmejorar las condiciones de los empleados inscritos en carrera administrativa, lo que aquí acaeció, en tanto el vínculo laboral del actor estaba precedido de un nombramiento provisional. 1.8 El control de legalidad.9 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,10 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,11 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 9 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.3 Problema jurídico Conforme a lo señalado en acápites anteriores, le corresponde a esta Subsección determinar sí ¿Los actos administrativos demandados adolecen de los vicios de falta y falsa motivación y, además, si fueron emitidos con violación del derecho al debido proceso del demandante? En orden a resolver ese planteamiento, la Sala abordará los siguientes asuntos: i) marco constitucional y legal de la supresión de cargos al interior de la Fiscalía General de la Nación; ii) la falta y falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos y; iii) el debido proceso administrativo. 2.4.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.4.1 Marco constitucional y legal de la supresión de cargos al interior de la Fiscalía General de la Nación. Mediante el Acto Legislativo 01 de julio 7 de 2016 «[P]or medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera», se concedieron facultades al presidente de la República para expedir Decretos con fuerza de ley, dirigidos a «facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».12 Guiado por esa deferencia, se emitió el Decreto Ley 898 de 29 de mayo de 2017,13 dispositivo de carácter instrumental a través del cual se implementaron desarrollos normativos tendientes a cumplir con los puntos del acuerdo final que comprometían al ente investigador y relacionados, entre otros, con el «sistema de seguridad en el ejercicio de la política y garantías para líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos» y la «lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representan la mayor amenaza a la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz».
Con tales fines, surgieron para el ente acusador una serie de retos ligados al ejercicio de la potestad punitiva «especialmente en los acuerdos de participación política, garantías de seguridad y víctimas» que le impusieron la obligación de «(i) fortalecer la capacidad investigativa y de judicialización para procesar a quienes 12 Ver artículo 2° 13 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 atenten contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y quienes ejercen la política, combatir la corrupción, intensificar la persecución penal de las organizaciones criminales y los fenómenos criminales relacionados con drogas ilícitas, […] (iii) implementar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo».
El cumplimiento de esas obligaciones generó la necesidad de ajustar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, con la consecuente e indispensable modificación de su planta de personal. Así, en cuanto a la estructura se refiere, la nueva organización quedó plasmada entre los artículos 25 y 55. Por su parte, la supresión de cargos fue depositada en el artículo 59 ejusdem.
En lo que aquí concierne, se eliminaron 73 empleos de Fiscal Delegado ante Tribunal del Distrito. Se destaca que en el artículo 62 se estableció que, con ocasión al proceso de reforma adelantado, la continuidad en el servicio estaría limitada por: i) la incorporación a la nueva planta; ii) un nuevo nombramiento y; iii) la comunicación de supresión del cargo respectivo.
Asimismo, en el artículo 64 se condicionaron todos los movimientos de personal a la no afectación, perdida o disminución de los derechos de los servidores inscritos en carrera administrativa. Al examinar la constitucionalidad de estos dos artículos, la Corte Constitucional expresó: «El artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017 regula la continuidad en el servicio.
Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva remuneración, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, aclarando que “La supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados». […] Dado que las modificaciones a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación persiguen unos fines constitucionalmente válidos y que no se advierte persecución sindical alguna, la Corte declarará exequibles los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017.
Sin embargo la Sala considera que dentro del proceso de ajuste institucional que se surte, resulta necesario preservar los derechos de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, en el sentido de asegurar que los hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de 2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando, no sufran la afectación de sus derechos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 constitucionales.
En este sentido, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido que las personas a las que se ha hecho referencia, cuyos cargos hayan sido suprimidos con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la Fiscalía General de la Nación. […] El artículo 64 del Decreto Ley 898 de 2017 trata sobre las incorporaciones y movimientos de personal.
Al respecto prevé que los cambios de personal que se realicen como resultado de la modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, “no generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o desmejora”. Lo anterior se ajusta a los dictados del artículo 125 Superior».14 De lo expuesto se concluye que la garantía de estabilidad laboral -incorporación a la nueva planta de personal o reintegro en caso de ser posible-, se extendió -por disposición legal y por mandato de la Corte Constitucional- a los servidores de carrera administrativa, a los prepensionados y los que se encontraran en condiciones de discapacidad.
Precisado lo anterior, se destaca que en el citado Decreto no se identificaron los empleos y las áreas misionales a las que pertenecen que serían objeto de supresión, de modo tal que permitieran advertir, en esa primera instancia, los resultados concretos que ese proceso de reestructuración tendría frente a todos los servidores de la entidad.
En este delimitado contexto, se indica que dicha orden contaba, a voces de ese dispositivo «[…] con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública y la viabilidad presupuesta (sic) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público». A pesar de ello, con la Resolución 02358 de 29 de junio de 2017,15 la Fiscal General de la Nación (E) distribuyó los cargos de la planta de personal, identificando las personas, los empleos, las dependencias y la ubicación laboral de los servidores que continuarían prestando sus servicios a esa institución. En consecuencia, los funcionarios que no fueron incluidos en esas decisiones, fueron retirados del servicio al considerar que sus empleos habían sido suprimidos. 2.4.2 La falta y falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos.
De la falta de motivación. Motivar un acto administrativo es señalar, explicar y dar a conocer las razones de hecho y de derecho que tuvo en cuenta la autoridad para emitir una determinada decisión. 14 Sentencia C-013 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 15 Aclarada modificada por la Resolución 02386 de 30 de junio de 2017. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Para la Corte Constitucional constituye «[…] la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad».16 Por su parte, esta Corporación ha entendido que tal motivación implica reconocer que en toda decisión subyace una causa que la justifica, la cual debe sujetarse a criterios de «[..] legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable […]».17 En consecuencia, se ha indicado que la ausencia de motivación de una decisión que según el ordenamiento jurídico debió ser explicita, se adscribe a la causal de nulidad de “expedición irregular”,18 por desatención de los elementos básicos que determinan la existencia y posterior validez de la misma.
Así, solo por citar unos ejemplos, encontramos en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, un listado de resoluciones que deben ajustarse a las razones allí descritas, entre ellas, el resultado no satisfactorio en la evaluación de desempeño, la destitución como consecuencia de una sanción disciplinaria, el abandono del cargo, la supresión del empleo.
En otras palabras, cuando algunas de las resoluciones taxativamente señaladas en la disposición en cita son emitidas sin indicación de las razones respectivas autorizadas por la ley, emerge inmediatamente la causal de nulidad por expedición irregular a que se hizo referencia anteriormente. De manera que, para contrarrestar ese efecto negativo, la autoridad debe ser celosa y cautelosa al emitir sus decisiones, cumpliendo siempre con el deber de motivar los actos administrativos, en aquellos casos en que el orden legal así lo demande.
De la falsa motivación. En lo que toca a la falsa motivación como causal de nulidad, esta Sala reitera que su configuración se presenta cuando las razones de hecho o de derecho invocadas como sustrato del respectivo acto administrativo son contrarias a la realidad. En este contexto, la jurisprudencia de esta Subsección ha indicado: «Desde hace varios años esta Corporación ha manifestado que para que haya lugar a la declaración de falsa motivación “es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada”.
En consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo. … 16 Sentencia SU-250 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 17 Cita textual realizada en la sentencia del 26 de julio de 2017, emitida por la Sección Cuarta dentro del expediente N° 11001 03 27 000 2018 00006 00 (22326), demandante: Camilo Riaño Abaunza, C.P. Dr. Milton Chávez García. 18 Ejusdem.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 De acuerdo con lo anterior, se concluye lo siguiente: (i) la falsa motivación puede estructurarse cuando en las consideraciones que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, y (ii) quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos.
Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]».19 Así las cosas, y de la mano de la jurisprudencia en comento, se concluye que la falsa motivación emerge cuando: i) los motivos que determinaron la decisión provienen de hechos que no se encuentran debidamente acreditados; ii) no se tuvieron en cuenta hechos debidamente probados y, por ello, se obstaculizó la adopción de una decisión sustancialmente distinta a la realmente emitida y; iii) por interpretación errónea de los fundamentos fácticos “de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo”.20 2.4.3 El debido proceso administrativo.
El artículo 29 constitucional concibió el derecho fundamental al debido proceso en los siguientes términos:
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 19 11001032500020120031700, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 20 Sección Segunda, sentencia del 4 de marzo de 2020, Rad. 2012-00189. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 A partir de allí, la jurisprudencia nacional ha construido un fuerte concepto de esa prerrogativa y, en consecuencia, ha pregonado que encierra un plexo de garantías que deben ser observadas en los trámites judiciales y administrativos, en orden a garantizar, frente a los ciudadanos, su autonomía y libertad y, restringir, en torno a la administración estatal, el ejercicio arbitrario de sus atribuciones.21 La Corte Constitucional ha señalado que el «debido proceso» es, como lo indica su nombre, un conjunto de fases y etapas previamente concebidas que delimitan el accionar de la administración y del ciudadano, de modo tal que permite advertir, con la suficiente antelación, cuáles son los pasos que deben darse para iniciar una determinada actuación, sea esta jurisdiccional o administrativa.
De esta manera, sus fases se concatenan con tal simetría que conllevan el cumplimiento de todas y cada una de las variantes que convergen en la prerrogativa en estudio. Así, al respetarse el principio de publicidad y notificación de las actuaciones, se facilitará el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, sea con la solicitud de pruebas o la presentación de los recursos procedentes.
En cuanto al debido proceso administrativo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-034 de 2014, afirmó: «[…] Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas.22 Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales.
El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, señaló la Sala Plena: “Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”23 5.5.
En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se 21 Sentencia C-034 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 22 En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (MP.
Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con el debido proceso judicial. 23 Sentencia T-653 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso24».
En resumen, para verificar si este derecho fundamental fue vulnerado se requiere examinar la estructura del procedimiento en el que se emitió la decisión censurada por el ciudadano, en orden a determinar si la autoridad incumplió con una de las fases que lo integran, ya sea, pasando por alto una etapa previamente establecida, o incluyendo una que no estaba prevista para su desarrollo.
Así las cosas, y de acuerdo con lo analizado, la Sala abordara la resolución del caso concreto. 2.5 Caso concreto. Interrogante único: ¿Los actos administrativos demandados adolecen de los vicios de falta y falsa motivación y, además, si fueron emitidos con violación del derecho al debido proceso del demandante? La parte motiva de la Resolución 02358 de 29 de junio de 2017, dice, a la letra, lo siguiente: «Que, mediante el Decreto Ley 898 de 2017, se creó la Unidad Especial de Investigación para el Desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atentes (sic) contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesor (sic) del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan 24 C-980/10.
En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos.
Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T- 1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003).
Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…) con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP.
Mauricio González Cuervo]. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones.
Que, como consecuencia de esta modificación, se hace necesario distribuir los cargos de la Planta adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación. Que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 26 del artículo 4° del Decreto Ley 016 de 2014 y el artículo 63 del Decreto Ley 898 de 2017, el Fiscal General de la Nación tiene la facultad de distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de las Plantas Globales y flexibles de la Entidad y determinar sus funciones, de acuerdo con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad».
Pues bien, de acuerdo con los transcritos razonamientos podría concluirse, prima facie, que ese acto administrativo carece de la motivación suficiente para entender y predicar que el empleo del actor fue suprimido. Lo anterior, en razón a que en esos apartados no se señalaron los parámetros que conllevaron a la administración a incorporar a la nueva planta de personal los cargos allí descritos y, por contera, tampoco se identificaron los criterios que determinaron la supresión de aquellos que no se beneficiaron con esa medida.
Sin embargo, y atendiendo a que esa decisión devino del cumplimiento del Decreto Ley 898 de 2017 -arriba reseñado-, es dable pregonar que la citada resolución contiene una motivación tácita que no solo dimana de aquél, sino también de las reglas concebidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-013 de 2018, que se concretan en garantizar la estabilidad laboral de: i) los servidores inscritos en carrera administrativa;25 ii) los empleados que detentan la condición de prepensionados y; iii) los funcionarios que se encuentran en condición de discapacidad.
Así entonces, para esta Subsección es claro que la incorporación a la nueva planta de cargos de unos funcionarios y el retiro de la institución de otros, provino del respeto de los anteriores parámetros, al punto que conllevó la supresión del empleo desempeñado por el actor, que se encontraba vinculado en provisionalidad y quien, además, no acreditó estar adscrito a algunas de las condiciones especiales definidas por la Corte Constitucional para los fines de estabilidad laboral.
Bajo esa óptica, la existencia de unos criterios legales y jurisprudenciales para garantizar el derecho al trabajo de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, tornaba innecesaria la realización de un nuevo estudio técnico, pues se contaban con elementos de juicio razonables y ponderados para adelantar los movimientos de personal que el proceso de reestructuración requería. En lo que concierne al empleo de Fiscal Delegado ante Tribunal del Distrito, de las 120 plazas que quedaron vigentes, 68 de ellas estaban provistas en 25 Artículo 64 del Decreto Ley 898 de 2017.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 provisionalidad,26 lo que permite inferir que su permanencia también dimanó de esos mismos parámetros.
Por lo que sigue, la parte actora tenía la obligación de demostrar que la permanencia en la planta de personal de la entidad de 68 plazas provisionales de Fiscal Delegado ante Tribunal del Distrito no satisfizo los aludidos requerimientos legales y jurisprudenciales y, además, que tenía mejor derecho para que su empleo no fuera eliminado en ese proceso de reestructuración. Como tales condiciones no se presentaron, se impone el deber de declarar que el cargo de falta y falsa motivación no prosperó. Por otro lado, se dirá que el cargo de violación al debido proceso corre con la misma suerte que el anterior, dado que los insumos que determinaron tanto la incorporación como la supresión de cargos, estuvo demarcado por las reglas legales y jurisprudenciales antes señaladas y, como ya fue dicho, el actor no desplegó toda la actividad probatoria que estaba a su alcance para demostrar, en sede judicial, que entre los cargos provisionales mantenidos en la planta de personal se encontraban uno o varios con menor derecho que el suyo.
Finalmente, no pasa por alto la Sala el reproche vertido en la apelación y que se relaciona con la falta de congruencia de la sentencia de primer grado. Sobre el particular, se dirá que, aunque el cargo de nulidad por “violación de la Constitución y la Ley” no fue invocado en la demanda, lo cierto es que los argumentos depositados para su resolución se alinearon con los demás vicios alegados -aunque así no se haya expresado-, máxime porque el a quo fue explícito al plantear las circunstancias que, eventualmente, podrían determinar el reintegro del accionante, condiciones que no fueron acreditadas por el interesado.
Conforme con lo expresado, y en razón a que los cargos vertidos en la alzada no prosperaron, se confirmará la decisión de primera instancia. 2.6 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 26 Ver folios 33 y 34 de la demanda.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2017 06153 01 (7520-2023) Demandante: Iván Fernando Lombana González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 13 de septiembre de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda promovida por Iván Fernando Lombana González contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de fecha dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Ausente en comisión) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.