CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veinticinco (25) de septiembre de Dos mil Veinticinco (2025) Radicado: 05001233300020220085601 (4191-2023)1 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandada: Empresas Públicas de Medellín-EPM Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Decisión Disciplinario – Sanción disciplinaria Sentencia de Segunda Instancia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por el señor José Julián Restrepo Moreno en contra de las Empresas Públicas de Medellín-EPM, y se impusieron costas a cargo del accionante.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. José Julián Restrepo Moreno, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, con el fin de solicitar la nulidad del fallo disciplinario de Primera Instancia, del Veinte (20) de diciembre de Dos mil Veintiuno (2021); así como de la Resolución N°2022-RES24121 del Ocho (8) de febrero de Dos mil Veintidós (2022), y la Resolución No.2022 -RES 24204 del Dieciocho (18) de febrero de Dos mil Veintidós (2022), expedidas por la Oficina de Control Interno Disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín- EPM.
A través de estos actos se declaró al demandante responsable de la comisión de una falta gravísima consagrada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, le impuso sanciones y ordenó la ejecución de las mismas. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: 1 Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202200856011100103 Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM (i) Ordenar a la EPM el reintegro, sin solución de continuidad, del señor José Julián Restrepo Moreno, en el cargo que desempeñaba al momento de la desvinculación, o en otro de igual o mejor categoría. (ii) Reconocer y pagar los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir, desde la desvinculación del servicio, hasta que se haga efectivo el reintegro, sumas que deberán ser debidamente indexadas.
(iii) Reconocer y pagar a favor del demandante 100 salarios mínimos legales mensuales, por concepto de perjuicios morales. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor José Julián Restrepo Moreno se encontraba vinculado a las Empresas Públicas de Medellín, por medio de contrato de trabajo No. 297-2017 del Ocho (8) de junio de Dos mil Diecisiete (2017), como electricista, desde Doce (12) de junio de Dos mil Diecisiete (2017); hacía parte de los miembros del sindicato de la entidad SINTRAESMEDES y, por ello, contaba con una serie de beneficios de carácter económico, entre ellos, el pago de matrículas para él, en condición de sindicalizado y su grupo familiar, siempre que tomaran cursos de instrucción deportiva o cultural.
El Seis (6) de agosto de Dos mil Diecinueve (2019), la Oficina de Control Interno Disciplinario promovió indagación preliminar contra el señor José Julián Restrepo Moreno, por la presunta comisión de una falta gravísima. Mediante providencia del Dos (2) de junio de Dos mil Veintiuno (2021), la Oficina de Control Interno Disciplinario inició procedimiento verbal, con fundamento en el artículo 174 de la Ley 734 de 2002, con la indicación que la falta disciplinaria endilgada al señor Restrepo Moreno es la contenida en el numeral 1° del artículo 48, de la Ley 734 de 2002, esto es: «realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo», en concreto, falsedad en documento privado a título de dolo, bajo la modalidad de coautoría impropia, por lo que fue sancionado con destitución del cargo e inhabilidad por 10 años.
La anterior decisión fue confirmada el Ocho (8) de febrero de Dos mil Veintidós (2022), en sede del recurso de apelación interpuesto por el disciplinado; y el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín ordenó la ejecución de la sanción disciplinaria impuesta a José Julián Restrepo Moreno, a través de la Resolución No.2022-RES24204 del Dieciocho (18) de febrero de Dos mil Veintidós (2022). 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. El demandante invocó como normas quebrantadas las siguientes: el artículo 23 de la Constitución Política, los artículos 9°, 13, 19, 27, 48, 128, 129, 130, 131, 142 y Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM 170; los artículos 29 y 289 de la Ley 599 de 2000.
El actor planteó los siguientes cargos de nulidad: 1. Falsa motivación. Sostuvo el demandante que, la entidad tomó la decisión de sancionarlo disciplinariamente porque el Dieciocho (18) de marzo de Dos mil Diecinueve (2019) presentó ante la Unidad de Compensación y Beneficios de Empresas Públicas de Medellín E.S.P una serie de facturas falsas y ello constituye una falta disciplinaria a la luz del artículo 48 numeral 1° de la Ley 734 de 2001, puesto que, realizó la conducta típica de falsedad en documento privado en calidad de coautoría impropia; sin embargo, la administración nunca probó que fue el señor José Julián Restrepo Moreno quien efectivamente realizó la falsificación de dichos documentos.
El accionante expuso, además, que los señalamientos carecen de pruebas dentro del plenario, y las decisiones se apoyaron en indicios; toda vez que, lo único que se acreditó es la falsedad de las facturas, en este sentido, el delito sería el de utilización de documento falso, tipificado en el artículo 291 de la Ley 599 de 2000. En el sub lite, no se precisaron los elementos materiales probatorios que demuestran la comisión del delito de falsedad por parte del señor Restrepo Moreno, dado que, no se acreditó que conociera la falsedad de los documentos. 2.
Violación al debido proceso-indubio pro disciplinado. El señor José Julián Restrepo Moreno manifestó que, de las pruebas presentadas en el proceso no puede generarse certeza en el fallador, toda vez que, el análisis de dicho material solamente permite concluir que las facturas son falsas, pero no identifica quien las falsificó. Para contrarrestar esto, la administración afirmó que el demandante tenía conocimiento de la falsedad y fue el quien las falsificó. No obstante, esta afirmación se fundamentó en indicios, en este sentido, es ilegal imponer una sanción sin pruebas concluyentes, puesto que, conforme con lo previsto en el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, los indicios no constituyen medios de prueba válidos.
La Oficina de Control Interno Disciplinario no logró desvirtuar la presunción de inocencia del disciplinado. 2. Contestación de la demanda2. EPM se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, puesto que, la conducta desplegada por el disciplinado se configuró como coautor, porque realizó 2 Expediente digital 2 Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM una operación delictiva que conllevó a la falsificación de las facturas Nos 300- 008833, 300-008834 y 300-008835, con membrete de la Fundación Universitaria Bellas Artes, y existió un interés por parte del señor José Julián Restrepo Moreno de utilizarlas para obtener un beneficio económico.
La demandada agregó que, no es necesario demostrar que el disciplinado haya falsificado las facturas, puesto que, el artículo 29 del Código Penal precisó que el autor es quien realice la conducta por sí solo o utilice a otro como instrumento, en este caso, el demandante tenía la intención de engañar a la empresa con las facturas, pues, en las mismas se insertaron los nombres del disciplinado y de sus hijas, como si estuvieran matriculados en la Fundación Universitaria Bellas Artes y de esta manera cumplir con el requisito exigido por EPM, para obtener el 80% del valor de los cursos presuntamente realizados, conforme con los beneficios pactados en la Convención Colectiva de trabajo suscrita entre EPM ESP y SINTRAEMSDES.
La EPM sostuvo que el uso posterior del documento falso demuestra que la finalidad era introducir al tráfico jurídico hechos o circunstancias ajenas a la realidad. Propuso como excepciones las que denominó: presunción de legalidad y validez de los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación de restablecer el derecho, ausencia de cargos concretos de nulidad sobre los actos administrativos demandados y la declaratoria oficiosa de excepciones. 3.
La sentencia de Primera Instancia3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, mediante sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos mil Veintitrés (2023), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, al considerar lo siguiente: La Oficina de Control Interno Disciplinario de la EPM le endilgó al demandante la falta gravísima descrita en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que se materializa en tres elementos esenciales:1) La realización objetiva de una descripción típica establecida en la ley como delito sancionable a título de dolo; 2) que dicha conducta haya sido cometida con intención dolosa; y 3) que se haya desarrollado en razón, con ocasión o como consecuencia del ejercicio de su función o cargo o abusando de los mismos.
La conducta delictiva que se consideró realizada por el accionante fue la de falsedad en documento privado, consagrado en el artículo 289 del Código Penal, en el proceso disciplinario se acreditó que, el señor José Julián Restrepo desempeñaba el cargo de electricista y hacía parte del Sindicato de Trabajadores y Empleados de 3 Samai Tribunal Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM Servicios Públicos, Autónomas e Institutos Descentralizados de Colombia4, por tanto, beneficiario de cursos de instrucción deportiva, cultural y gimnasios, por ello, EPM debía asumir el valor de estos, tanto para el trabajador como sus descendientes, cónyuge o compañero compañera permanente no cotizante al Sistema de Seguridad Social.
El Tribunal consideró que, el señor José Julián Restrepo Moreno solicitó a EPM el reconocimiento de los beneficios a su favor y el de sus dos hijas, para la realización de cursos en la Fundación Universitaria Bellas Artes, por un monto de Cuatro Millones Novecientos Cincuenta y Nueve mil Doscientos Pesos ($4.959.200), dinero que le fue entregado; el Dieciocho (18) de marzo de Dos mil Diecinueve (2019) el disciplinado legalizó los beneficios con la presentación de las facturas Nros 300- 008835, 300-008834 y 300-008833.
La Primera Instancia expuso que, en el proceso disciplinario, se evidenció que, por memorando electrónico del Quince (15) de julio de Dos Mil Diecinueve (2019), la Jefe de la Unidad Compensación y Beneficios de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., puso en conocimiento siete casos en los cuales se encontraron irregularidades en el proceso de legalización de los beneficios entregados para cursos de instrucción en la Fundación Universitaria Bellas Artes, consistente en la presentación de facturas presuntamente falsificadas.
Entre esos servidores estaba el señor Restrepo Moreno. En oficio del Veintiocho (28) de agosto de Dos mil Diecinueve (2019), la Coordinadora de Admisiones y Registros de la Fundación Universitaria Bellas Artes certificó que el señor José Julián Restrepo Moreno y su grupo familiar, no estaban en la base de datos de usuarios institucional, y que las facturas Nros. 300-008835, 300-008834 y 300-008833, fueron emitidas para cursos diferentes a los relacionados en la solicitud de información. Además, se acreditó que, no correspondían al diseño de entidad, ni los valores liquidados a los dispuestos por la Fundación. Por lo anterior, el A-quo consideró que, no hay dudas sobre la falsedad de las facturas presentadas por el disciplinado, para legalizar los beneficios como miembro del sindicato de EPM; precisó que, de conformidad con la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia5, el delito de falsedad en documento privado se configura, no solo por la persona que crea el documento en sí mismo, sino, también 4 Entre este sindicato y la EPM se suscribió una convención colectiva de trabajo, vigente entre los años 2017 y 2019, en cuya clausula 47 se contemplaron los beneficios.
El Decreto 2014-DECGGL-2041 del 3 de diciembre de 2014, se reglamentaron los beneficios de instrucción deportiva y cultural, señalándose, que Empresas Públicas de Medellín E.S.P., reconocería al servidor y a cada uno de sus beneficiarios hasta 2 cursos de instrucción simultáneos, en un porcentaje del 80% sobre el valor de cada curso 5 Citó la sentencia AEP00014-2018 del 25 de septiembre de 2018, expediente 52382, MP Ramiro Alonso Marín Vásquez Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM por aquella que lo emplea para los fines perseguidos.
El A-quo concluyó que, el análisis de las pruebas en el proceso disciplinario le permitió al operador disciplinario tener la certeza acerca de la comisión de la conducta por el investigado; por consiguiente, se encuentra conforme a derecho la adecuación a la falta disciplinaria atribuida al demandante, prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sin que se pueda afirmar que hubo violación al derecho a la presunción de inocencia, tampoco existe duda razonable, puesto que, los hechos que soportaron la investigación disciplinaria fueron debidamente probados por la accionada. 4.
Recurso de apelación6. En la oportunidad procesal correspondiente, el accionante interpuso recurso de apelación, en el que reiteró los argumentos de la demanda, la Sala los resume de la siguiente manera: 1. La entidad demandada, en el fallo cuestionado, y en la contestación de la demanda reconoció que se utilizaron indicios para fundamentar la decisión disciplinaria, en este sentido, la Ley 734 de 2002 dispuso que estos no constituyen un medio de prueba; por consiguiente, la Oficina de Control Interno Disciplinario debió intentar probar el concierto para la elaboración del documento falso y, más allá de los indicios la EPM no contó con los elementos necesarios para determinar la ocurrencia o no de la conducta imputada. 2.
El señor José Julián Restrepo manifestó que, no se acreditó la existencia de un acuerdo para falsificar los documentos, tampoco se acreditó la persona que elaboró las facturas y no se demostró que el demandante falsificó los documentos presentados para la legalización de los beneficios. 5. Tramite segunda instancia En auto del Dos (2) de abril de Dos mil Veinticuatro (2024)7, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 6 Samai Tribunal 7 Índice 5 Samai Consejo de Estado Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En preciso señalar que, la Constitución Política, en el artículo 123, establece que, “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” y el artículo 25 del CUD, dispone que, son destinatarios de la Ley disciplinaria los servidores públicos, por lo tanto, el disciplinado al ser un trabajador oficial, se precisa que, el Consejo de Estado9 ha señalado que, las sanciones impuestas por los titulares de la potestad disciplinaria, ya sea a través de organismos externos, como la Procuraduría o mediante las Oficinas de Control Interno Disciplinario de las entidades, tienen un carácter administrativo.
Así las cosas, las decisiones definitivas que se emitan en estos procesos pueden ser impugnadas ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2. 2. Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Julián Restrepo Moreno, en contra de las Empresas Públicas de Medellín. Para ello, se estudiarán los siguientes reproches: 1.
¿El fallo disciplinario por medio del cual se sancionó al señor José Julián Restrepo Moreno, se encuentra fundamentado en indicios o en pruebas directas que conducen a la certeza de la existencia de la falta contenida en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002? 2. ¿Se acreditó el tipo penal de falsedad en documento privado, establecido en el artículo 289 del Código Penal, por la presentación directa que realizó el actor de 8 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 9 Sentencia del 9 de agosto de 2016, radicado: 2011-00316.
Magistrado ponente: William Hernández Gómez Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM unas facturas contrarias a la realidad, para acceder a unos beneficios económicos de la EPM? Para desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos:2.3. Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios; 2.4.
Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.3. Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios. Esta Corporación judicial en sentencia SU-00316 de 201610, estudió la legalidad de las sanciones disciplinarias proferidas por la Procuraduría General de la Nación en contra de la señora Piedad Esneda Córdoba, proceso que fijó postura de unificación respecto a los actos proferidos por el ente de control disciplinario, en el sentido que corresponde al juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativo efectuar un control integral de los actos sancionatorios, lo que se materializa de la siguiente manera: «(…) 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.» Con estos fundamentos, la Sala Plena de este órgano colegiado, estableció las siguientes reglas: 1.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce el control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. 2. El control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1.º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Así las cosas, corresponde a los jueces ejercer un control integral de los actos administrativos disciplinarios para garantizar la tutela judicial de la persona sancionada, siendo un postulado de la Constitución Política el respeto de la dignidad humana, el trabajo, asegurando dentro los fines esenciales la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 10 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente: DR. William Hernández Gómez (E) Bogotá, D. C., 9 de agosto de 2016.
Número de referencia: 110010325000201100316 00 Número interno: 1210-11 Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM 2.4. Caso concreto. De acuerdo con lo anterior, la Sala procederá a resolver los cargos invocados por el actor en el recurso de alzada, los cuales se relacionan con los problemas jurídicos objeto de análisis en el presente fallo. 1.
El señor José Julián Restrepo Moreno expuso que, la decisión disciplinaria se encuentra viciada de nulidad, porque está fundamentada en meros indicios y estos resultan insuficientes para imponer una sanción disciplinaria. En primer lugar, ha de advertirse que, el indicio es una herramienta probatoria que permite al juez inferir un hecho desconocido a partir de uno conocido, a través de un razonamiento lógico, una regla de experiencia o un principio técnico o científico, generalmente utilizado cuando no es posible probar los hechos de manera directa11.Es decir, el indicio es una prueba indirecta.
Sobre el particular, esta instancia destaca que, conforme con lo previsto en el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, son medios de pruebas: La confesión, el testimonio, la peritación, la inspección, los documentos y cualquier otro instrumento técnico o científico que no viole el ordenamiento jurídico, asimismo, esta disposición indica que, los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas.
Por su parte, el artículo 131 de esta normativa precisó que la falta y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de pruebas legalmente reconocidos. En segundo lugar, se tiene que, en el sub- lite, la Oficina de Control Interno Disciplinario le endilgó al señor José Julián Restrepo Moreno la falta consagrada en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, esto es, «realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo», toda vez que, el disciplinado, para legalizar unos beneficios ante EPM, aportó unas facturas, que resultaron falsas, conducta descrita en la ley penal como punible12.
En tercer lugar, vale precisar que, el demandante no discute la falsedad de las facturas presentadas ante la Oficina de Legalización de Beneficios de la EPM, para acceder a las prerrogativas a las que tenía derecho, por ser miembro del sindicato de trabajadores, puesto que, ni en la demanda, ni en la versión libre, ni en el recurso de apelación discute esta realidad. 11 Sentencia del 24 de marzo de 2011, expediente 05001-23-26-000-1995-01411-01(17993) MP Enrique Gil Botero, Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado 12 Artículo 289 del Código Penal Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM Ahora bien, contrario a lo manifestado por el demandante, en el expediente disciplinario se recaudaron pruebas directas suficientes que acreditan la comisión de la falta disciplinaria por el señor José Julián Restrepo Moreno, toda vez que, para obtener el beneficio económico que otorgaba la empresa, radicó unas facturas falsas; por ello, el operador disciplinario concluyó que esta conducta se adecua a la falta disciplinaria descrita en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en armonía con lo previsto en el artículo 289 del Código Penal13.
En efecto, se encuentra demostrado que, la Unidad de Compensación y Beneficios de la EPM, por Memorando No.20190150001581 del Quince (15) de julio de Dos mil Diecinueve (2019), informó a la Oficina de Control Interno Disciplinario, las irregularidades encontradas en el proceso de legalización de beneficios de varios funcionarios de la entidad, entre ellos, el demandante.
Con el memorando, la funcionaria remitió copia de las facturas con las que el señor Restrepo Moreno solicitó los beneficios, como se aprecia en la imagen. La Oficina de Control Interno Disciplinario de EPM, por auto del Seis (6) de agosto de Dos mil Diecinueve (2019), dispuso la apertura de indagación preliminar en contra del señor José Julián Restrepo Moreno, Radicado No.067-2019 Q.19111046, en este trámite se escuchó en versión libre al disciplinado, quien expuso lo siguiente: «es cierto que el 18 de marzo de este año legalicé unos pagos de unos beneficios que solicité a la empresa, por unos cursos de música que me darían en la entidad Bellas Artes a través del señor Erik Reyes, quien era funcionario de esa empresa (…) el me entregó unas facturas de Bellas Artes cuando le di el dinero y me dijo que en una semana comenzarían las clases, que preferiblemente los días sábados pero ese señor nunca llamó, ni nos dio las clases.
Yo lo llamaba y el nunca me contestaba (…) Yo sé que es culpa mía que me hayan estafado, pues también estafaron a mi familia y gracias a eso estoy en este problema con la empresa. Yo sé que la tengo que pagar y voy a regresar el dinero que me dieron (…)» No obstante, el demandante no logró desvirtuar su responsabilidad con ocasión de las facturas falsas presentadas ante EPM, para recibir unos beneficios económicos, toda vez que, no presentó elemento alguno para acreditar la supuesta estafa y, por el contrario, en el expediente militan pruebas14 que conducen a la certeza de la 13 ARTÍCULO 289.
FALSEDAD EN DOCUMENTO PRIVADO. <Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005. El texto con las penas aumentadas es el siguiente:> El que falsifique documento privado que pueda servir de prueba, incurrirá, si lo usa, en prisión de dieciséis (16) a ciento ocho (108) meses 14 Se resaltan las más relevantes, expediente disciplinario aportado al proceso por la entidad demandada, visible en Samai Tribunal administrativo de Antioquia, índice 12 Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM conducta reprochada, como se desprenden a continuación: 1) Se incorporaron las pruebas aportadas con el informe que fundamentó la apertura de la indagación preliminar, así: - Copia del Decreto 2011 DECGGL-1841 del Dieciocho (18) de noviembre de Dos mil Once (2011)15, por medio del cual se adoptó el Manual de Reglas de Negocio para la legalización y reintegro de beneficios asociados al proceso Administración de Compensación en EPM. - Copia de la factura No. 300-008834 del Treinta y uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019) por valor de Un Millón Novecientos Treinta y Cinco Mil pesos ($1.935.000) por concepto de matrícula en la Fundación Universitaria Bellas Artes a nombre de Isabel Cristina Restrepo Valencia. - Copia de la factura No. 300-008835 del Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), por valor de Dos Millones Ciento Treinta y Cinco Mil Pesos ($2.135.000) por concepto de matrícula en la Fundación Universitaria Bellas Artes de Paula Andrea Restrepo Rios. - Copia de la factura No. 300-008833 del Treinta y Uno (31) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), por valor de Dos Millones Ciento Treinta y Cinco Mil Pesos ($2.135.000) por concepto de matrícula en la Fundación Universitaria Bellas Artes de José Julián Restrepo Moreno. 2) Informe de visita, Área de Bienestar del Veintidós (22) de mayo de Dos mil Dieciocho (2018) a la Fundación Universitaria Bellas Artes, en el que concluyeron lo siguiente: «El curso no corresponde a la entidad, y las beneficiarias no figuran como estudiantes de la institución». 3) Certificado ordinario de antecedentes disciplinarios del demandante, número 131878291 del Nueve (9) de agosto de Dos mil Diecinueve (2019, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que se precisó que el señor José Julián Restrepo Moreno carecía de sanciones, ni inhabilidades. 4) Copia de contrato de trabajo No.297 del Ocho de junio de Dos mil Diecisiete (2017), suscrito entre el señor José Julián Restrepo Moreno y EPM, y las prórrogas. 15 En lo pertinente, en este documento se precisó que: 2.1 Cubrimiento.-, la misma cubría las ayudas y préstamos educativos, ayudas y prestamos lentes y montura, prestamos implementos deportivos y culturales, vacaciones recreativas, cursos de instrucción deportiva, cultural y recreativa, primas ayudas y préstamos para salud, préstamos turismo social con COMFAMA, préstamos para cancelación de trámites por deshipoteca, préstamos gastos funerarios, préstamos por calamidad, préstamos reparación y reposición de motos y dotación deportiva. 2.2.
Requisitos necesarios de legalización de beneficios. - el plazo máximo de 15 días hábiles después de haberse consignado el dinero en su nómina, para legalizare el servicio. La cuenta de cobro o factura a entregar, deberá ser original sin tachones, enmendaduras, ni borrones, en caso de presentarlos, dará lugar a la deducción del beneficio automáticamente y reporte a procesos disciplinarios.
Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM 5) Declaración juramentada de la señora Germina Ríos Vargas, en calidad de Jefe de Admisiones y Registros de Bellas Artes, quien depuso sobre el conocimiento de los hechos, el Veinte (20) de noviembre de Dos Mil Diecinueve 82019), en lo pertinente expuso lo siguiente: «(…)Preguntado: ¿Sírvase informar a este Despacho si conoce el motivo por el cual fue citada a esta diligencia? Contestó: Si, están verificando algunas inconsistencias en liquidaciones de matrícula a nuestros programas en Bellas Artes Preguntado: de forma clara y concreta, sírvase contar al despacho si conoce usted la situación ocurrida con varios funcionarios de EPM, relacionada con la no expedición de facturas de Bellas Artes, presentadas ante EPM, para la solicitud de beneficios.
(…) Lo que sucedió después fue que nos contactaron unos funcionarios de EPM, para pedirnos una cita y hablar el tema de manera presencial. Contestó: Si, fui enterada a través de una llamada realizada por el Fondo de Empleados de Empresas Públicas. En esa llamada querían verificar específicamente la información de un empleado, no recuerdo el nombre, que había presentado unas liquidaciones ante el fondo y allí evidenciaron algo que les llamó la atención en la factura, entonces me llamaron para verificar la veracidad de la información. Creo que lo que llamó la atención de la funcionaria del fondo fue el nombre del curso, que era algo así como instrucción deportiva y cultural.
Lo que sucedió después fue que nos contactaron unos funcionarios de EPM para pedirnos una cita y hablar el tema de manera presencial, recuerdo que había dos empleados del Fondo y dos empleados de EPM. En esa reunión los funcionarios nos expusieron sobre la mesa varias liquidaciones, a las que una vez revisadas, dijimos que no corresponden a las emitidas por Bellas Artes (…)» 6) Oficio del Veintiocho (28) de agosto de Dos mil Diecinueve (2029) remitido a la Oficina de Control Interno Disciplinario de EPM, en el que certifica que los nombres de José Julián Restrepo Moreno, Isabel Cristina Restrepo Valencia y Paula Andrea Restrepo Ríos no se encontraban en la base de datos de usuarios de la institución. 7) Copia del correo electrónico de fecha seis (6) de septiembre de Dos mil Diecinueve (2019), por medio del cual remite la trascripción de la llamada que realizó el demandante a la Unidad de Compensación y beneficios de EPM, en la que el demandante solicitó los beneficios para él y sus beneficiarias.
Así las cosas, la Sala evidencia que, con las copias de las facturas presentadas ante la Oficina de Compensación y Beneficios de EPM, la declaración rendida por la Funcionara de Bellas Artes Germina Ríos Vargas, la Certificación de la Coordinadora de Admisiones de Bellas Artes, se logró establecer con certeza que el demandante, ni sus beneficiarios tomaron los cursos en la institución y que, las facturas que presentó el disciplinado para obtener el beneficio no están de acuerdo con la realidad.
En consecuencia, el cargo de la apelación no está llamado a prosperar, puesto que, las decisiones disciplinarias no se encuentran soportadas sobre indicios, como equivocadamente lo pretende hacer valer el recurrente, por el contrario, la sanción Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM se fundamentó en pruebas directas. 2.
En el recurso de alzada, el accionante sostuvo que, no hay material probatorio que acredite que fue el señor José Julián Restrepo Moreno quien falsificó los documentos. El artículo 289 del Código Penal 16, dispone: «FALSEDAD EN DOCUMENTO PRIVADO. < Penas aumentadas por el Artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005.
El texto con las penas aumentadas es el siguiente:> El que falsifique documento privado que pueda servir de prueba, incurrirá, si lo usa, en prisión de dieciséis (16) a ciento ocho (108) meses». De conformidad con el análisis realizado por la Corte Constitucional17 sobre la legalidad de esta norma se concluye que el delito de falsedad en documento privado se puede presentar en estas modalidades: i) Que un sujeto haya falsificado materialmente el documento y que lo haya usado. ii) Que el documento haya sido adulterado ideológicamente y que lo utilice, en este caso: que el individuo haya insertado directamente en el documento algo contrario a la verdad y que lo haya usado, también puede suceder que el sujeto haya hecho aparecer en el documento algo como verdadero, que no ocurrió y lo utilizó, caso en el cual no es relevante probar si el autor fue el que directamente insertó la falsedad en el documento.
Sobre el particular, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado mediante sentencia del Veintiséis (26) de septiembre de Dos mil Diecinueve (2019)18 al analizar la conducta de falsedad en documento privado y la responsabilidad disciplinaria por el uso de este, precisó lo siguiente: «(…) Para la Sala, en este tipo de conductas, es poco usual encontrar la prueba que determine de forma fehaciente que quien utilizó un documento privado falso haya sido la misma persona que, de forma previa y físicamente hablando, haya elaborado las inserciones espurias en los referidos documentos.
Por el contrario, las reglas de la experiencia enseñan que si alguien de forma consciente quiere aportar un documento privado contrario a la realidad para un indebido beneficio se percata de que no sea sorprendido en tal proceder irregular, por lo cual pueden concurrir en dicha conducta algunos terceros, lo que sería un típico caso de coparticipación criminal.19 No obstante, ello no es óbice para desvirtuar la responsabilidad de quien ha utilizado el documento, pues basta que se demuestre que el sujeto haya hecho aparecer situaciones ajenas a la realidad, cuestión que se adecua de mejor forma a la modalidad de la falsedad ideológica en documento privado, aspecto cubierto por la descripción típica contenida en el artículo 289 de la Ley 599 de 2000 (…)». 16 Ley 599 de 2000 17C-637 de 2009, septiembre 16 magistrado ponente: Mauricio González Cuervo 18 Expediente: 05001-23-33-000-2014-00154-01 (2143-2016), magistrado ponente William Hernandez Gómez 19 Corte Suprema de justicia, Sala de Casación Penal, auto del 7 de julio de 1981.
Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM De acuerdo con lo anteriormente expuesto, pese a lo alegado por el demandante, la Sala encuentra acreditado que, el señor José Julián Restrepo Moreno presentó unos documentos (facturas) como verdaderos a la empresa EPM, para acreditar el pago de unas matriculas por cursos realizados en la Fundación Bellas Artes, sin que esto sucediera, y con estas pruebas obtuvo unos beneficios económicos, consistente en la devolución del 80% del valor de cada curso.
Así las cosas, la conducta del accionante se adecuó al contenido del artículo 289 del Código Penal. En todo caso, la Sección Segunda del Consejo de Estado20,se ha pronunciado sobre la adecuación de la conducta disciplinaria, de la siguiente manera: «En materia disciplinaria, el proceso de subsunción típica de la conducta del procesado tiene ciertas especificidades que le diferencian del proceso de subsunción típica que realizan los jueces penales.
Según ha explicado la Corte Constitucional, en virtud de la admisibilidad del uso, en el ámbito disciplinario, de tipos abiertos y conceptos jurídicos indeterminados, el fallador disciplinario cuenta con un margen más amplio para realizar el proceso de subsunción típica - margen que se activa, se infiere necesariamente, cuando se está ante un tipo abierto o un concepto indeterminado, y que consiste esencialmente en que la autoridad disciplinaria puede -y debe- acudir a una interpretación sistemática de las normas invocadas para efectos de realizar la adecuación típica.
En palabras de la Corte Constitucional, esta diferencia entre el derecho penal y el derecho disciplinario “se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, [y] hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria.
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias debe ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones” Posición reiterada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del Veintidós (22) de marzo de Dos mil Dieciocho (2018), expediente: 11001-03-25-2011-00046-00 (0171-11)21.
Por consiguiente, como quiera que, en el sub -lite, la conducta endilgada al funcionario constituye una falta disciplinaria en blanco22, el operador disciplinario tiene cierta discrecionalidad y un mayor margen de valoración, dado que, puede incluir una diversidad de comportamientos que atentan contra la función pública, sin la rigidez de la estricta tipificación que exige el derecho penal.
Esta flexibilidad es válida constitucionalmente porque se ajusta a la naturaleza del derecho 20 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 26 de marzo de 2014, radicado interno 0263/2013, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gomez Aranguren. 21 Magistrado ponente César Palomino Cortes 22 De acuerdo con la Corte Constitucional los tipos en blanco son descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser completadas por las normas a las cuales remiten.
C-392 de 2019, MP Diana Fajardo Rivera, sentencia del 28 de agosto de 2019, expediente: D-13101 Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM disciplinario, que protege el buen funcionamiento y la eficiencia administrativa. En consecuencia, no resultaría necesario realizar un análisis de los elementos que integran el delito, esto es tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, pues, ello es competencia del juez penal y no de la autoridad disciplinaria23 porque el análisis de los elementos que configuran la falta disciplinaria se realiza conforme con la ley disciplinaria.
Por consiguiente, este cargo no prospera. Vistas así las cosas, no se evidencia que los actos demandados se encuentren viciados de nulidad, puesto que, la sanción impuesta al señor José Julián Restrepo Moreno, se encuentra soportada en pruebas legal y oportunamente recaudadas en el proceso disciplinario, garantizando el debido proceso, el derecho de contradicción y de defensa y la presunción de inocencia. 2.5.
Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: por tanto, no se condenará en esta instancia y se revocaran las impuestas en Primera Instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Julián Restrepo Moreno contra las Empresas Públicas de Medellín. SEGUNDO.- REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de Primera Instancia, en cuánto condenó en costas a la parte demandante, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. 23 En un caso de similares contornos, esta Subsección, en sentencia del 22 de marzo de 2018, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, expediente: 11001-03-25-000-2011-00046-00 (0171-11) Número Interno: 4191-2023 Demandante: José Julián Restrepo Moreno Demandado: EPM La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.