CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: LUIS EMIDIO SÁNCHEZ QUINTERO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Tema: Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación área.
Aspersión con herbicida glifosato. Actividad peligrosa. Régimen objetivo de riesgo excepcional. Se probó el daño antijurídico. No se probó el nexo causal. Confirma sentencia que negó pretensiones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los días 17 y 18 de julio de 2004, el grupo antinarcóticos de la Policía Nacional realizó aspersión de glifosato en el municipio de Bolívar (Santander). Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería, consideran que la Nación - Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes son patrimonialmente responsables por la destrucción total de sus cultivos de papaya, pues alegan que al realizar la aspersión aérea con el herbicida afectaron las plantaciones del fruto.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 2 II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 13 de julio de 20061, Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería en nombre propio, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda contra la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes, para que fueran declarados patrimonialmente responsables por los perjuicios causados con ocasión de la “afectación a los cultivos de papaya” que tenían en el municipio de Bolívar (Santander).
Como pretensiones de su demanda el extremo activo solicita condenar a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes a pagar, por perjuicios morales, a Luis Emidio Sánchez Quintero, la suma de $300.000.000; a Nelson Espejo Anzola, la suma de $200.000.000; y a Javier Mosquera Rentería, la suma de $100.000.000.
Por daño emergente, a Luis Emidio Sánchez Quintero, la suma de $128.000.000; a Nelson Espejo Anzola, la suma de $112.000.000; y a Javier Mosquera Rentería, la suma de $64.000.000. Por lucro cesante, a Luis Emidio Sánchez Quintero la suma de $560.000.000; a Nelson Espejo Anzola la suma de $490.000.000; y a Javier Mosquera Rentería la suma de $280.000.000.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 20 de octubre de 2003, Fernando Chávez arrendó a Nelson Espejo Anzola 3.5 hectáreas de un lote terreno “en el sitio conocido la Auyamera”, ubicado en el municipio de Bolívar (Santander), con la finalidad de ser destinadas al cultivo de papaya. Asimismo, manifiesta que el 15 de enero de 2004, Carlos Gilberto Córdoba Moreno arrendó a Luis Emidio Sánchez Quintero 4 hectáreas de un lote de terreno de la 1 Fl. 42 a 50, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 3 finca la Esperanza, ubicado en la vereda Agua Linda del municipio de Bolívar (Santander), con la finalidad de ser destinadas al cultivo del fruto atrás referido. Igualmente, indica que el 12 de junio de 2004, Héctor José Piñeros Gómez arrendó a Javier Mosquera Rentería 2 hectáreas de un lote terreno “ubicado en la vereda Aúllamela” del pluricitado municipio, para ser destinadas también al cultivo de papaya.
Destaca que los días 17 y 18 de julio 2004, personal de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional realizó aspersiones aéreas con herbicida glifosato en el municipio de Bolívar (Santander). Resalta que luego de la fumigación con glifosato, los cultivos de papaya de Nelson Espejo Anzola, Luis Emidio Sánchez Quintero y Javier Mosquera Rentería se dañaron en su totalidad.
Manifiesta que con ocasión de los daños en las plantaciones de papaya, Nelson Espejo Anzola, Luis Emidio Sánchez Quintero y Javier Mosquera Rentería presentaron las quejas respectivas ante el jefe del área de erradicación de cultivos ilícitos de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional. No obstante, la referida autoridad rechazó las quejas interpuestas bajo el argumento que en la plantación existían remanentes de cultivos ilícitos.
Refiere que el 2 de septiembre de 2004, la personera del municipio de Bolívar y personal de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), realizaron visita a los cultivos de papaya de Nelson Espejo Anzola, Luis Emidio Sánchez Quintero y Javier Mosquera Rentería y concluyeron que los mismos se habían afectado por la aspersión de glifosato.
Los demandantes consideran que la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes les ocasionó un daño antijurídico, puesto que en ejercicio de la erradicación de cultivos ilícitos deterioraron la plantación de papaya que cada uno tenía en el municipio de Bolívar.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 4 Textualmente señalan en la demanda que: “Está demostrado que los daños fueron ocasionados por la aspersión realizada y que no ha existido ni existen cultivos ilícitos en el área fumigada por el área de erradicación de cultivos ilícitos de la dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional y la subdirección de asuntos regionales y erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes”. 2.
Contestación El 6 de diciembre de 20062 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, vinculó a Fernando Chávez, Carlos Gilberto Córdoba Moreno y Héctor José Piñeros Gómez por tener interés en las resultas del proceso; y ordenó la notificación a las demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Ministerio de Interior y Justicia (hoy Ministerio del Interior)3 se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que dentro de sus competencias no estaba la de efectuar aspersiones con glifosato, motivo por el cual no se le podía imputar ningún tipo de responsabilidad.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2. La Nación – Policía Nacional4 solicitó negar las pretensiones de la demanda y argumentó en su defensa que no realizó operaciones de aspersión de glifosato sobre el cultivo de papaya de los demandantes. Textualmente sostuvo: “No se puede endilgar responsabilidad en algo que no hemos realizado, ni participado, ni contribuido a su realización. No somos causantes de los hechos y manifestaciones pretendidas y por ende no puede existir acervo probatorio que nos endilgue responsabilidad”. 2.3.
La Nación – Dirección Nacional de Estupefacientes5 se opuso a las pretensiones. En su defensa alegó que dentro de sus competencias no se encontraba la de fumigar con glifosato. Al efecto, indicó que dicha actividad era exclusiva de la Policía Nacional. En ese sentido, propuso las excepciones de falta 2 Fl. 52, C. 1. 3 Fl. 67 a 69, C. 1. 4 Fl. 299 a 323, C. 1. 5 Fl. 80 a 107, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 5 de legitimación en la causa por pasiva, falta de integración del contradictorio y la innominada. 2.4. A través de curadora ad litem, Fernando Chávez6 se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó atenerse a lo probado en el proceso. 2.5.
Por medio de curadora ad litem, Carlos Gilberto Córdoba7 se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó estarse a lo probado en el proceso. 2.6. A través de curador ad litem, Héctor José Piñeros Gómez8 se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó atenerse a lo resuelto en el proceso. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 29 de abril de 20119 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte accionante10 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.2. La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes;
Fernando Chávez, Carlos Gilberto Córdoba Moreno, Héctor José Piñeros Gómez y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de febrero de 201311, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se demostró 6 Fl. 290 a 291, C. 1. 7 Fl. 292 a 293, C. 1. 8 Fl. 294 a 296, C. 1. 9 Fl. 610, C. 2. 10 Fl. 611 a 613, C. 2. 11 Fl. 651 a 658, C. Ppal.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 6 que la aspersión con glifosato fue la causa del daño alegado en la demanda, esto es, de la afectación del cultivo de papaya de los demandantes. Al respecto, indicó: “La Sala concluye que en el presente asunto no se demuestra el rompimiento del principio de igualdad de los demandantes frente a las cargas públicas, en tanto no se evidencia que fue por causa directa de la aspersión área con glifosato realizada por la Policía Nacional para los días 17 y 18 de julio de 2004, que se dañaron los cultivos de papaya de los demandantes, pues solo obra como prueba de la verificación de los daños ocasionados, la visita realizada por el personal del ICA y/o UMATA el día 2 de septiembre de 2004 a los cultivos de los demandantes Luis Emidio y Nelson, informe que no hace referencia directa y con certeza de que la aspersión área con glifosato realizada en el municipio de Bolívar (S), fuera la causante del deterioro en estos cultivos lícitos, por esta razón en el presente caso el daño ocasionado no es antijurídico e imputable a las entidades demandas”. 5.
Recurso de apelación El 15 de mayo de 201312, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 24 de julio de 201313 y admitido el 30 de septiembre de 201314. 5.1. Los demandantes15 indicaron que el a quo realizó una indebida valoración probatoria, toda vez que estaba acreditado que la aspersión con glifosato realizada por la Policía Nacional los días 17 y 18 de julio 2004, fue la causa del deterioro del cultivo de papaya que tenían en el municipio de Bolívar. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 21 de octubre de 201316 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 12 Fl. 654 a 665, C. Ppal. 13 Fl. 671, C. Ppal. 14 Fl. 675, C. Ppal. 15 Fl. 654 a 665, C. Ppal. 16 Fl. 677, C. Ppal. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 7 6.1.
La Policía Nacional17 y la Dirección Nacional de Estupefacientes18 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 6.2. El Ministerio Público19 solicitó revocar la sentencia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar acceder a las pretensiones, comoquiera que estaba acreditado que los cultivos de papaya de los demandantes se vieron seriamente afectados después de la fumigación con glifosato que realizó la Policía Nacional en el municipio de Bolívar.
Finalmente, sobre la condena solicitó hacerla en abstracto porque no estaban acreditados de forma concreta los perjuicios materiales. 6.3. La parte demandante, el Ministerio del Interior, Fernando Chávez, Carlos Gilberto Córdoba Moreno y Héctor José Piñeros Gómez guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, puesto que la cuantía20 supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 2.
Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado 17 Fl. 722 a 726, C. Ppal. 18 Fl. 678 a 682, C. Ppal. 19 Fl. 734 a 750, C. Ppal. 20 La cuantía excede de los 500 SMLMV (lo cual equivale a $204.000.000, pues el SMLMV para el año 2006 era de $408.000) que se exige para que un proceso tenga vocación de doble instancia, pues aquella se estimó en $1.330.000.000 por perjuicios materiales.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 8 proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8621 del Código Contencioso Administrativo. En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) – Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional - Dirección Nacional de Estupefacientes. 3.
Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal22. Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general23, estableció unos plazos para poder ejercer 21 “Artículo 86.
Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 22 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.
Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.
Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 23 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 9 oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción24, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure25 que opera por la falta de actividad oportuna en la Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 24 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos 25 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 10 puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia26, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del C.C.A., señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el 127 y 228 de septiembre de 2004 se tiene certeza que Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería conocieron del daño alegado, pues en esas fechas presentaron queja ante la personería de Bolívar, aduciendo que la aspersión con glifosato realizadas los días 17 y 18 de julio de ese mismo año había afectado sus cultivos de papaya; y ii) que la demanda se presentó el 13 de julio de 2006. 4.
Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis29. tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.
Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 27 Fl. 22 y 27, C. 1. 28 Fl. 32, C. 1. 29 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.
En consecuencia, la ausencia Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 11 4.1. Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería están legitimados en la causa por activa, pues se acreditó que eran los arrendatarios de unos lotes de terreno destinados al cultivo de papaya ubicados en el municipio de Bolívar (Santander), que presuntamente fueron afectados con la aspersión de glifosato.
De ello, da cuenta copia de los contratos de arrendamiento30. 4.2. La Nación se encuentra debidamente representada por la Policía Nacional, en tanto está probado que los días 17 y 18 de julio de 2004, dicha entidad realizó operaciones de aspersión de glifosato en el municipio de Bolívar. De ello, da cuenta copia de la certificación 3985 del 16 de noviembre de 200431 expedida por la Dirección Antinarcóticos – Área Erradicación Cultivos Ilícitos de la Policía Nacional. 4.3.
La Nación no está debidamente representada por el Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio del Interior) ni legitimada en la causa por pasiva, porque dentro de sus funciones no tiene la de realizar aspersiones con glifosato. 4.4. La Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Justicia32 (sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes) ni legitimada en la causa por pasiva, porque dentro de sus funciones no tiene la de realizar aspersiones con glifosato. 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las fumigaciones con glifosato efectuadas por la Policía Nacional los días 17 y 18 de julio de 2004 en el municipio de Bolívar, causaron daños a los cultivos de papaya de los demandantes. de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”.
Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 30 Fl. 2 a 6, C. 1. 31 Fl. 374, C. 1. 32 Fl. 777 a 779. Mediante auto del 9 de septiembre de 2014, se resolvió reconocer al Ministerio de Justicia “como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación”.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 12 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, el régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación área y el daño ambiental, como presupuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración. 6.1.
Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199133 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho34, que contraría el orden legal35 o que está desprovista de una causa que la justifique36, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida37, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. 33 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 35 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad.
Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 37 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava.
Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 13 La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros38.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación área con glifosato En lo que al derecho de daños corresponde, encontramos que nuestra Carta Política no privilegió ningún régimen de responsabilidad para dirimir las controversias en las que se vea comprometida la responsabilidad extracontractual del Estado, razón por la que a la jurisprudencia tampoco le corresponde establecer un único título de imputación que aplique para ciertos casos o aquellos que guarden similitudes fácticas, toda vez que cada caso sometido a conocimiento de esta jurisdicción debe examinarse de cara a los hechos y particularidades que revista la discusión en el caso concreto.
En desarrollo de ese postulado, la Sala Plena de la Sección Tercera39 de esta Corporación sostuvo que: “En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 19 de abril de 2012, rad.: 21515, reiterada en la sentencia de 23 de agosto de 2012, rad.: 23219.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 14 sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación' como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado”.
Bajo el anterior contexto, los casos que presenten ciertos rasgos característicos y que muestren –aparentemente- ser semejantes, no siempre se pueden resolver de la misma manera, pues en cada caso concreto corresponde al juez hacer una valoración jurídica y ponderación probatoria, para que, con base en dicho análisis integral, se determine el régimen de responsabilidad extracontractual bajo el cual debe dirimirse el conflicto sometido a estudio.
Sin perjuicio de lo anterior, no puede desconocerse que el régimen de responsabilidad subjetivo o de falla en el servicio es el título de imputación que se aplica por excelencia, toda vez que con base en dicho régimen se analiza el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado y, en consecuencia, se constituye en la herramienta idónea para desencadenar la obligación indemnizatoria a cargo de éste40.
Ahora bien, particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera41, aspecto que, en todo 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de julio de 1993, Rad.: 8163; sentencia del 10 de marzo del 2011, Rad: 17.738;
Subsección A, sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 50315. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014. Radi.: 29028. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 15 caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad42.
A propósito, en sentencia del 20 de febrero de 2014 la Subsección B del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima”43.
En conclusión, en los casos en que el Estado se evidencie un daño con ocasión del despliegue de operaciones aéreas de aspersión de herbicidas -como lo es el glifosato-, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha habilitado la posibilidad de realizar el estudio de responsabilidad a partir del título objetivo de responsabilidad de riesgo excepcional, por tratarse de una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, y donde solo será posible eximirse de una condena si se prueba que la afectación ocurrió por una causa extraña – caso fortuito, fuerza mayor, hecho de un tercero o de la víctima-. 6.3.
El daño ambiental De conformidad con lo dispuesto en el literal c) del artículo 42 de la Ley 99 de 199344, el daño ambiental es aquel que “[…] afecta el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes”. Así, se evidencia 42 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021.
Rad. 52001- 23-33-000-2014-00209-01(AG). 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. 44 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 16 que el daño ambiental está compuesto por dos elementos: i) el ambiente y ii) la existencia de una alteración negativa. Pues bien, el ambiente se erige constitucionalmente como un bien de carácter colectivo, de uso común, indivisible y no apropiable por los individuos; en sentido estricto, podría definirse como aquella sumatoria de recursos naturales dentro de los cuales se encuentran: i) el agua, la flora, la fauna y el suelo; ii) los bienes que componen la herencia cultural; y iii) el paisaje considerado desde su valor biológico.
De otra parte, la alteración negativa se concreta en “[…] las alteraciones, efectos o molestias causadas a los bienes materiales o de recursos, a la salud e integridad de las personas, así como a las condiciones mínimas para el desarrollo y calidad de la vida, y que pueden limitar el ejercicio de determinados derechos”45. Bajo este contexto, es importante precisar que el daño ambiental al que se refiere la normativa transcrita debe revestir importancia y ser de significativa magnitud y/o dimensión a efectos de ser resarcido; en razón a que no cualquier modificación o alteración es de relevancia jurídica en tanto “[…] no todo el daño al ambiente está censurado y en consecuencia no todo daño genera responsabilidad”46.
En este sentido, debe recordarse que el daño ambiental tiene dos acepciones, a las cuales se hace referencia según se trate de la afectación al medio natural, como interés colectivo o como bienes de carácter particular47, a saber: i) el daño ambiental puro y ii) el daño ambiental impuro. El daño ambiental puro recae sobre un interés o derecho colectivo y genera la afectación negativa del “ambiente” como bien jurídico protegido.
El régimen de responsabilidad que le es aplicable supone que cualquier persona que se considere víctima de la afectación ambiental no debe acreditar la existencia de un menoscabo particular y/o individual, ya que por su naturaleza colectiva cualquier miembro de la 45 Andrés Mauricio Briceño. Aproximación a los conceptos de daño ecológico y daño ambiental.
Dos daños en un mismo esquema de responsabilidad. AA.VV. Daño ambiental, T. II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009, pp. 38 y 39. 46 Julio Enrique González Villa. Derecho Ambiental Colombiano. T. I, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012, p. 155. 47 Lucía Gomis Catalá. Responsabilidad por daño al medio ambiente, Pamplona, Arazandi, 1998. p.64 Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 17 especie humana está legitimado para exigir la obligación resarcitoria de quien lo causa.
Frente a él la sola amenaza o peligro confieren la facultad al juez para actuar48_49. A su turno, el daño ambiental impuro se enmarca en una esfera meramente individual y se define como aquel menoscabo que afecta derechos subjetivos y particulares, como consecuencia de una lesión ambiental50. Dicho de otra manera, en este tipo de daños, tiene cabida la acepción tradicional del daño propuesta por la teoría clásica de la responsabilidad que lo define como lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique. 7.
El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora sostuvo que el a quo no valoró adecuadamente las pruebas que daban cuenta que el daño antijurídico era imputable a la entidad demandada.
En ese sentido, comoquiera que la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, el asunto se resolverá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. Por ello, de conformidad con el recurso de apelación, a continuación se analizará si la Nación – Policía Nacional es patrimonialmente responsable por los perjuicios causados con ocasión de la “afectación a los cultivos de papaya” que tenían en el municipio de Bolívar (Santander). 48 El artículo 2 de la Ley 472 de 1998 señala que “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 49 Mauricio Gallo García. Responsabilidad por daños ambientales.
Desafíos jurídicos a nivel internacional y nacional. Bogotá, Editorial Ibañez, 2022, pp. 214 y 215 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 41001233100020000295601. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 18 Bajo esta óptica, a continuación se establecerán cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia. 7.1.
Hechos probados51. Se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Está probado que el 20 de octubre de 2003, Fernando Chávez arrendó a Nelson Espejo Anzola 3.5 hectáreas de un lote terreno “en el sitio conocido la Auyamera” del municipio de Bolívar, con la finalidad de ser destinadas al cultivo de papaya.
El término de duración de contrato se fijó del 20 de octubre de 2003 al 20 de abril de 2005, según da cuenta copia del contrato de arrendamiento52. 7.1.2. Consta que el 15 de enero de 2004, Carlos Gilberto Córdoba Moreno arrendó a Luis Emidio Sánchez Quintero 4 hectáreas de un lote de terreno de la finca la Esperanza, ubicada en el municipio de Bolívar, para ser destinadas al cultivo de papaya.
De ello, da cuenta copia del contrato de arrendamiento en el que se estipuló, además, que el término de duración era de 2 años a partir del 3 de abril de 200353. 7.1.3. Se demostró que el 12 de junio de 2004, Héctor José Piñeros Gómez arrendó a Javier Mosquera Rentería 2 hectáreas de un lote terreno “ubicado en la vereda Aúllamela” (sic), con la finalidad de que éste último las destinara al cultivo de papaya por un término de dos años, desde el “1 de julio de 2003” (sic) al 1 de julio de 2005.
De ello, da cuenta copia del contrato de arrendamiento54. 51 Es menester poner de presente debe darse mérito probatorio a las copias simples aportadas al proceso conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera, que estableció que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes.
Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 25022. 52 Fl. 3 a 4, C. 1. 53 Fl. 2, C. 1. 54 Fl. 5 a 6, C. 1. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 19 7.1.4. Se probó que los días 17 y 18 de julio de 2004, la Dirección de Antinarcóticos – Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Policía Nacional realizó operaciones de aspersión con glifosato en el municipio de Bolívar (Santander).
De ello, dan cuenta las copias de las certificaciones No. 398555, 398656 y 398757 del 16 de noviembre de 2004 expedidas por la Policía Nacional. 7.1.5. Consta que el 1° de septiembre de 2004, Luis Emidio Sánchez Quintero diligenció y presentó ante la Personería de Bolívar, el “formulario de recepción de quejas de presuntos daños en plantaciones lícitas por la aspersión aérea con el herbicida glifosato”, en el cual consignó que los días 17 y 18 de julio de 2004 se habían realizado labores de fumigación con glifosato en el predio “agua linda”, lo que había afectado la plantación de papaya que allí se encontraba sembrada.
De ello, da cuenta copia de la mencionada queja58, de cuyo contenido se destaca: “(…) Fecha y hora de la aspersión: 17 y 18 de julio de 2004 entre 10:00 y 11:00 am. Objeto de la queja: Que se me indemnicen los daños causados por la fumigación. Los hechos: Ese día empezó más o menos a las 10:00 am. Empezaron a fumigar desde el río, soltaban unos chorros de líquido siendo que aquí no hay cultivos de coca.
Todos son lícitos. La papaya empezó a ponerse amarilla más o menos a los 20 días, cambió de color la hoja y se empezó a podrir la fruta. Se quemó como si le hubiera caído manteca caliente. Empezando la hoja se puso amarilla, siguiendo hubo una mano de gusanos, no del que siempre le cae a la papaya, sino como una larva y nos tiene acabados completamente los cultivos.
La fruta se contaminó, se quemó y no alcanza a madurar cuando ya está podrida y la poca que sale no aguanta a llegar a bodega, llega podrida. Económicamente los daños que sufrimos están valorados en unos $200.000.000.” 7.1.6. Consta que el 1° de septiembre de 2004, Nelson Anzola diligenció y presentó ante la Personería de Bolívar, el “formulario de recepción de quejas de presuntos daños en plantaciones licitas por la aspersión aérea con el herbicida glifosato”, en que consignó que los días 17 y 18 de julio de 2004 se habían realizado labores de fumigación con glifosato en el predio “La Auyamera”, lo cual había afectado la plantación de papaya que allí tenía sembrada.
De ello, da cuenta copia de la mencionada queja59, de cuyo contenido se extrae lo siguiente: 55 Fl. 374, C. 1. 56 Fl. 411, C. 1. 57 Fl. 447 (anverso), C. 1. 58 Fl. 22 a 23, C. 1. 59 Fl. 27 a 28, C. 1. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 20 “(…) Fecha y hora de la aspersión: 17 y 18 de julio de 2004 entre 10:00 y 11:00 am.
Objeto de la queja: Indemnización de los perjuicios causados y que no vuelvan a fumigar. Los hechos: La fumigación empezó más o menos a las 10 de la mañana. Todo el pueblo lo vimos. Eran 2 avionetas y 3 helicópteros. Empezaron a fumigar desde el río hasta los cultivos de papaya. Soltaban unos chorros de líquido que afectó a todos los cultivos igual.
Los cultivos en ese tiempo estaban buenos, tenemos videos de prueba. Yo tengo avaluados los daños entre 150 y 155 millones por hectárea. La papaya se dañó, no hemos podido controlarla con nada, a bodega llega podrida, se amarilló la hoja.” 7.1.7. Demostrado quedó que el 2 de septiembre de 2004, Javier Mosquera Rentería diligenció y presentó ante la Personería de Bolívar, el “formulario de recepción de quejas de presuntos daños en plantaciones licitas por la aspersión aérea con el herbicida glifosato”, en el que indicó que los días 17 y 18 de julio de 2004 se habían realizado labores de fumigación en el predio “La Auyamera”, lo que había afectado la plantación de papaya que allí se encontraba.
De lo anterior, da cuenta copia de la referida queja60, de cuyo contenido se destaca: “(…) Fecha y hora de la aspersión: 17 y 18 de julio de 2004 entre 10:00 y 11:00 am. Objeto de la queja: Indemnización de los daños y perjuicios. Que no fumiguen más. Los hechos: Yo vi que llegaron avionetas, eran 3 avionetas, daban vueltas sobre los cultivos.
No pasaron del río para acá, solamente sobre los cultivos y arrojaban un líquido como un chorro 3 veces y salieron. El cultivo estaba en buenas condiciones. La hoja empezó a ponerse amarilla y a encogerse. No se puede controlar el hongo que tiene. Económicamente estimo los perjuicios en 100 millones de pesos porque el cultivo estaba nuevo, tenía un semillero y también fue afectado.” 7.1.8.
Se constató que el 2 de septiembre de 2004, la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) de Bolívar, realizó “verificación preliminar” al cultivo de papaya de Luis Emidio Sánchez Quintero, en la que indicó que la plantación sufrió “ataque de posibles hongos y bacterias”. De ello, da cuenta copia del acta de verificación61, de cuyo contenido se extrae lo siguiente: “(…) II.
Información del cultivo licito presuntamente afectado: Cultivo licito: Papaya. Variedad: Maradol. Edad del cultivo: 14 meses. Rendimiento promedio del cultivo en la región: 1.000 guacales por mes/hectárea (30 toneladas hectárea por mes). (…) Cantidad de semillas o de plántulas sembradas en el lote: 10.000 plantas sembradas en 4 hectáreas.
(…) VI. Descripción del daño a cultivo: 60 Fl. 32 a 33, C. 1. 61 Fl. 24 a 26, C. 1. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 21 Síntomas de las hojas: Hojas de color amarillo en la parte laminar y nervaduras que han detenido su crecimiento normal y defoliación en más del 40%.
Síntomas en tallo: Tallos que han perdido sus hojas con coloraciones pardas, con un anillo color café en el (ilegible) y con señales que han detenido su crecimiento. (…) Descripción del suelo: Suelo con aparente contenido de buena materia orgánica y libre de maleza. VII. Descripción de plagas, enfermedades y/o daños presuntamente causados: Ataque de posibles hongos y bacterias.
Frutos con manchas. (…) Plagas detectadas: Hormiga arriera, grillo trozador y ácaros. Porcentaje de afectación en lote: 20%. (…) VIII. Georreferenciación del cultivo presuntamente afectado El cultivo presuntamente afectado está intercalado con cultivos ilícitos: NO. Describa los cultivos presuntamente afectados, su especie y variedad (…).
Cultivo de papaya de la variedad maradol. El total de área afectada es aproximadamente 4 hectáreas.” 7.1.9. Se constató que el 2 de septiembre de 2004, la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) de Bolívar, realizó “verificación preliminar” al cultivo de papaya de Nelson Espejo Anzola, en la que indicó que la plantación sufrió “presuntamente daño por glifosato, hongos y bacterias”.
De ello, da cuenta copia del acta de verificación62, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “(…) II. Información del cultivo licito presuntamente afectado: Cultivo licito: Papaya. Variedad: Maradol. Edad del cultivo: 7 meses. Rendimiento promedio del cultivo en la región: 30 toneladas hectárea. (…) Cantidad de semillas o de plántulas sembradas en el lote: 9.000.
(…) VI. Descripción del daño a cultivo: Síntomas de las hojas: Las hojas han detenido su crecimiento y el (ilegible) presenta color amarillo y hay una fuerte defoliación. Síntomas en tallo: Los tallos han detenido su crecimiento mostrando las hojas de las yemas terminales, hojas de regular tamaño de color amarillo. (…) Descripción del suelo: Suelo con abundante materia orgánica y con buen control de maleza.
VII. Descripción de plagas, enfermedades y/o daños presuntamente causados: Presuntamente hay daño por glifosato, hongos y bacterias. (…) Plagas detectadas: Presuntamente presencia barrenadores del fruto. Porcentaje de afectación en lote: 20%. (…) VIII. Georreferenciación del cultivo presuntamente afectado Nombre del predio: La Auyamera.
Vereda: Agua Linda. Corregimiento: La India. Municipio: Bolívar. (…) El cultivo presuntamente afectado está intercalado con cultivos ilícitos: NO. Describa los cultivos presuntamente afectados, su especie y variedad (…). Cultivo de papaya maradol con una extensión aproximada de 3.5 hectáreas. En todo el cultivo se presentan los síntomas anteriormente expuestos.” 7.1.10.
Está acreditado que mediante auto No. 95 del 20 de febrero de 2006, el Jefe de Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Dirección Antinarcóticos de la 62 Fl. 29 a 31, C. 1. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 22 Policía Nacional y el Subdirector de Asuntos Regionales y Erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes rechazaron por improcedente la queja presentada por Nelson Espejo Anzola por los daños causados a un cultivo de papaya.
Lo anterior, en consideración a que en la visita realizada a la plantación se encontraron “remanentes de cultivos de coca después de haber sido asperjados, así como deforestación y quemas por acción del fuego”. De ello, da cuenta copia del mencionado auto63, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “(…)
CONSIDERANDO: • Que el artículo segundo de la Resolución No. 0017 de 2001, expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, determinó que la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, son las entidades responsables de atender y tramitar las quejas presentadas por los ciudadanos presuntamente afectados con el Programa de Aspersión Aérea De Cultivos ilícitos con el herbicida Glifosato. • Que en la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, se recibió la queja presentada por el señor Nelson Espejo Anzola, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.301.219; el día 01 de septiembre de 2004 ante la Personería Municipal de Bolívar, Departamento de Santander; radicada con el N° 5046 - DIRAN, realizándose posteriormente análisis de la información con el fin de verificar si se encontraba ajustada a lo establecido en la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que el coordinador del Grupo de Aspersión del Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos expidió certificación No. 3985 con fecha 16 de noviembre de 2004, donde manifiesta que, revisados los archivos estadísticos, actas y poligramas de aspersión que se registran el Área, para los días 17 y 18 de julio de 2004, se realizaron operaciones de aspersión en el municipio de Bolívar departamento de Santander, de acuerdo con lo establecido en el artículo Séptimo de la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que teniendo en cuenta que la información respecto de la queja presentada se encontraba completa, se dispuso mediante auto No. 003 del 7 de enero de 2005 admitir la reclamación y correr traslado para la realización de visita de verificación con el propósito de conocer los fundamentos de la reclamación presentada, atendiendo lo dispuesto en el artículo octavo de la resolución en comento. • Que a través de la visita de campo realizada entre el 18 y el 22 del mes de agosto de 2005 a los municipios de Landázuri, Cimitarra y Bolívar, departamento de Santander y que consta en el Acta V.C. N° 014/05, se informó al Grupo de quejas que en el predio visitado y que se menciona en el acta N° 014/05 V.C., se encontró presencia de remanentes de cultivos de coca. • Que mediante acta de Grupo de Quejas N° 016 del 13 de octubre de 2005, se dejó constancia que respecto de la queja que fue objeto de visita se encontró remanentes de cultivos de coca después de haber sido asperjados, así como deforestación y quemas por acción del fuego; razón por la cual el grupo decidió rechazar la queja por encontrarse para el momento de la visita presencia de remanentes de plantaciones de coca mezclados con cultivos lícitos de pan coger. • Que se fundamenta la decisión del Grupo de Quejas en lo dispuesto en el artículo 1° de la resolución N° 0013 del 27 de junio de 2.003, al contemplar que el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida Glifosato, a cargo de la Policía Nacional - Dirección Antinarcóticos, operará en todas las regiones del País donde 63 Fl. 13 a 15, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 23 se evidencie presencia de cultivos ilícitos, de igual forma define la norma el área de cultivo mezclado, como aquella siembra que presenta plantas lícitas e ilícitas. • Que como consecuencia de lo anterior el Grupo de quejas determinó que se debía rechazar la queja interpuesta por el señor Nelson Espejo Anzola, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.301.219, al no ser procedente, ordenándose el correspondiente archivo una vez se le comunique al interesado.
RESUELVE
Artículo Primero: Rechazar y en consecuencia ordenar el archivo de la queja presentada por el señor Nelson Espejo Anzola (…)”. (se subraya) 7.1.11. Consta que mediante auto No. 97 del 20 de febrero de 2006, el Jefe de Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y el Subdirector de Asuntos Regionales y Erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes rechazaron por improcedente la queja presentada por Javier Mosquera Rentería por los daños causados a un cultivo de papaya.
Lo anterior, en consideración a que en la visita realizada a la plantación se encontró “áreas de coca que fueron asperjadas y nuevamente sembradas, se continúa con la tala de bosque para instaurar de nuevo cultivos (sic)”. De ello, da cuenta copia del mencionado auto64, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “(…)
CONSIDERANDO: • (…) Que en la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, se recibió la queja presentada por el señor Javier Mosquera Rentería, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.130.096; el día 01 de septiembre de 2004 ante la Personería Municipal de Bolívar, Departamento de Santander; radicada con el N° 5048 - DIRAN, realizándose posteriormente análisis de la información con el fin de verificar si se encontraba ajustada a lo establecido en la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que el coordinador del Grupo de Aspersión del Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos expidió certificación No. 3986 con fecha 16 de noviembre de 2004, donde manifiesta que, revisados los archivos estadísticos, actas y poligramas de aspersión que se registran el Área, para los días 17 y 18 de julio de 2004, se realizaron operaciones de aspersión en el municipio de Bolívar departamento de Santander, de acuerdo con lo establecido en el artículo Séptimo de la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que teniendo en cuenta que la información respecto de la queja presentada se encontraba completa, se dispuso mediante auto No. 005 del 7 de enero de 2005 admitir la reclamación y correr traslado para la realización de visita de verificación con el propósito de conocer los fundamentos de la reclamación presentada, atendiendo lo dispuesto en el artículo octavo de la resolución en comento. • Que a través de la visita de campo realizada entre el 18 y el 22 del mes de agosto de 2005 a los municipios de Landázuri, Cimitarra y Bolívar, departamento de Santander y que consta en el Acta V.C. N° 014/05, se informó al Grupo de quejas que en el predio visitado y que se menciona en el acta N° 014/05 V.C., se encontró presencia de remanentes de cultivos de coca. 64 Fl. 16 a 18, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 24 • Que mediante acta de Grupo de Quejas N° 016 del 13 de octubre de 2005, se dejó constancia que respecto de la queja que fue objeto de visita se encontró áreas de coca que fueron asperjadas y nuevamente sembradas, se continúa con la tala de bosque para instaurar de nuevos cultivos (sic); razón por la cual el grupo decidió rechazar la queja por encontrarse para el momento de la visita presencia de remanentes de plantaciones de coca mezclados con cultivos lícitos de pan coger. • (…) Que como consecuencia de lo anterior el Grupo de quejas determinó que se debía rechazar la queja interpuesta por el señor Javier Mosquera Rentería, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.130.096, al no ser procedente, ordenándose el correspondiente archivo una vez se le comunique al interesado.
RESUELVE
Artículo Primero: Rechazar y en consecuencia ordenar el archivo de la queja presentada por el señor Javier Mosquera Rentería (…)”. (se subraya) 7.1.12. Consta que mediante auto No. 98 del 20 de febrero de 2006, el Jefe de Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y el Subdirector de Asuntos Regionales y Erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes rechazaron por improcedente la queja presentada por Luis Emidio Sánchez Quintero por los daños causados a un cultivo de papaya.
Lo anterior, en consideración a que en la visita realizada a la plantación se encontró “que había destrucción del bosque por efecto de la tala y quema para siembra de nuevos cultivos ilícitos, no hay presencia de cultivos legales plantados”. De ello, da cuenta copia del mencionado auto65, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “(…)
CONSIDERANDO: • (…) Que en la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, se recibió la queja presentada por el señor Luis Emidio Sánchez Quintero, identificado con la cédula de ciudadanía No. 13.950.102; el día 01 de septiembre de 2004 ante la Personería Municipal de Bolívar, Departamento de Santander; radicada con el N° 5049 - DIRAN, realizándose posteriormente análisis de la información con el fin de verificar si se encontraba ajustada a lo establecido en la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que el coordinador del Grupo de Aspersión del Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos expidió certificación No. 3987 con fecha 16 de noviembre de 2004, donde manifiesta que, revisados los archivos estadísticos, actas y poligramas de aspersión que se registran el Área, para los días 17 y 18 de julio de 2004, se realizaron operaciones de aspersión en el municipio de Bolívar departamento de Santander, de acuerdo con lo establecido en el artículo Séptimo de la Resolución 0017 de 2001 del C.N.E. • Que teniendo en cuenta que la información respecto de la queja presentada se encontraba completa, se dispuso mediante auto No. 006 del 7 de enero de 2005 admitir la reclamación y correr traslado para la realización de visita de verificación con el propósito de conocer los fundamentos de la reclamación presentada, atendiendo lo dispuesto en el artículo octavo de la resolución en comento. 65 Fl. 19 a 21, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 25 • Que a través de la visita de campo realizada entre el 18 y el 22 del mes de agosto de 2005 a los municipios de Landázuri, Cimitarra y Bolívar, departamento de Santander y que consta en el Acta V.C. N° 014/05, se informó al Grupo de quejas que en el predio visitado y que se menciona en el acta N° 014/05 V.C., se encontró presencia de remanentes de cultivos de coca. • Que mediante acta de Grupo de Quejas N° 016 del 13 de octubre de 2005, se dejó constancia que respecto de la queja que fue objeto de visita se que había destrucción del bosque por efecto de la tala y quema para siembra de nuevos cultivos ilícitos, no hay presencia de cultivos legales plantados, también se dio a conocer que de acuerdo al informe de verificación preliminar se halló en los cultivos ‘ataque de posibles hongos y bacterias’ y síntomas de ‘frutos con machas’; razón por la cual el grupo decidió rechazar la queja por encontrarse para el momento de la visita que no había nexo de causalidad entre el daño reportado y las operaciones de aspersión realizadas.
(…)
RESUELVE
Artículo Primero: Rechazar y en consecuencia ordenar el archivo de la queja presentada por el señor Luis Emidio Sánchez Quintero (…)”. (se subraya) 7.1.13. Está demostrado que el 26 de abril de 2006, la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare certificó que los daños a los cultivos de papaya de Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería, fueron producto de la aspersión con glifosato realizada los días 17 y 18 de julio de 2004.
Asimismo, indicó que el lugar donde se encontraban las plantaciones de papaya “no existió ni existe cultivos de uso ilícito”. De ello, da cuenta copias de las referidas certificaciones66. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda 66 Fl. 38 a 39, C. 1.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 26 utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración67-68. 7.2.1. El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho69, que contraría el orden legal70 o que está desprovista de una causa que la justifique71, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida72, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. 67 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 68 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.
De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuya falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.
En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.
Pág. 6. 69 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 70 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 71 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499;
Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 72 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 27 En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la merma patrimonial que sufrieron Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería por la afectación de los cultivos de papaya que tenían en el municipio de Bolívar.
El daño está debidamente acreditado con las actas de visita realizadas por la UMATA73 a los cultivos del señor Luis Emidio Sánchez Quintero (hecho probado 7.1.8) y Nelson Espejo Anzola (hecho probado 7.1.9); y, con el testimonio del técnico agropecuario de la UMATA Eliaquim Poblador Poblador74, quien manifestó que, en visita ocular efectuada con la personera del municipio de Bolívar a las plantaciones de los demandados, pudo observar que todos presentaban frutos caídos y hojas amarillas.
El testimonio de Eliaquim Poblador Poblador tiene valor probatorio porque es coherente en sus afirmaciones y no se evidencia tergiversación en el relato de lo que visualmente constató en la visita realizada a los cultivos de los demandantes. 73 Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 101 de 1993 y se dictan algunas disposiciones sobre Tecnología y Asistencia Técnica.
Artículo 1: La Unidad Municipal de Asistencia Técnica es el ente encargado de prestar asistencia técnica agropecuaria, en forma directa, a los pequeños productores (…)”. 74 Fl. 460 a 463, C. 1. “Yo me desplacé con la dra. María Angelica Acuña Porras Personera del municipio de Bolívar de ese entonces, el 2 de septiembre de 2004, a la vereda Agua Linda del corregimiento de la India del municipio de Bolívar, por un requerimiento que había hecho tres familias de esas veredas el señor Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo y Javier Mosquera para ver unos cultivos de papaya maradol que presuntamente había sido afectados por aspersiones áreas con glifosato, nosotros llegamos al sitio y observamos unos cultivos de papaya donde el señor Luis Sánchez una extensión de 4 hectáreas de un cultivo que tenía unos 7 meses de edad aproximadamente, limpio, bien mantenido, libre malezas y que había detenido su crecimiento, frutos caídos, hojas amarillas en ningún momento se observó que hubiera rastros de quemados con fuego o que hubiera o hubiese presencia de cultivos ilícitos en el lugar.
También uno de los objetivos era geo referenciar el lugar del cultivo. Terminada esa visita nos desplazamos a los otros cultivos, al cultivo del señor Nelson Espejo más o menos un área similar por ahí de 3 hectáreas y media, el suelo las mismas características porque es a la ribera del río y encontramos la misma sintomatología, donde se ve cultivos de papaya maradol de 7 meses de edad, tenían hojas amarillas, frutos caídos, detenido el crecimiento de los frutos, los que estaban empezando a madurar tenía una maduración des uniforme, se hizo la georreferenciación y en ningún momento se observó que hubiera cultivos ilícitos y que la gente hubiera empleado la quema para control de malezas.
Terminada la visita ahí seguimos al cultivo del señor Javier Mosquera, allí es un cultivo más pequeño por ahí de dos hectáreas aproximadamente de la misma edad y con la misma sintomatología que los anteriores, tampoco encontramos ahí indicios de quemas o presencia de cultivos ilícitos o que los hubiera habido, se hizo la georreferenciación y terminamos la visita.” (se subraya) Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 28 Es menester destacar que según lo dispuesto en el artículo 575 de la Resolución 0017 del 4 de octubre de 2001, la UMATA estaba autorizada para realizar las visitas de verificación de las quejas de los daños causado por glifosato.
El daño tiene el carácter de antijurídico porque no hay título jurídico que lo justifique y recae sobre un bien jurídico protegido por el Estado, como lo es la propiedad privada. En efecto, el artículo 2 de la Constitución Política76 establece que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos.
Además, el artículo 58 de la Carta Política dispone que “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones ( )”. 75 Resolución 0017 del 4 de octubre de 2001. “Por la cual se adopta un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato dentro del marco Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.
(…) Artículo quinto. verificación preliminar de los hechos materia de la queja. Una vez recibida la queja por el Personero Municipal, éste solicitará inmediatamente al ICA y/o UMATA de la localidad, una visita de campo al lugar señalado en la queja, para realizar la verificación preliminar de los hechos objeto de la misma. De esa visita de campo se levantará un acta la cual se anexará a la queja para su remisión a la Dirección Nacional Estupefacientes. 76 “ARTICULO 2o.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 29 7.2.2.
Imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la entidad demandada, es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente. Así pues, además de los hechos probados, de los cuales ya se hizo un recuento en el numeral 7.1 de esta providencia, se evidencia que el 3 de diciembre de 2008 Eliaquim Poblador Poblador77 rindió testimonio en el que indicó ser de profesión “asistente técnico agropecuario de la UMATA del municipio de Bolívar”.
Asimismo, sobre los hechos, manifestó que por petición de Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Anzola Espejo y Javier Mosquera se trasladó el 2 de septiembre de 2004 a la vereda Agua Linda para “ver unos cultivos de papaya maradol que presuntamente se habían dañado por aspersiones aéreas de glifosato”. Sostuvo que en dicha visita no encontró quemas ni rezagos de cultivos ilícitos y que el glifosato causa la muerte de las plantas con las que tiene contacto.
Sostuvo que al ser la planta de papaya de hojas grandes era muy sensible a los herbicidas. Por otra parte, el 18 de febrero de 2005, Luis Fernando Serna Rentería78 rindió testimonio en el que manifestó ser técnico agropecuario de la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare y conocer a Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Anzola Espejo y Javier Mosquera “por unos cultivos de papaya”.
Sobre los hechos materia de litis sostuvo que como parte de una asociación de campesinos siempre tuvo interés y preocupación con las aspersiones de glifosato que realizó la Policía Nacional en el municipio de Bolívar. Indicó que pudo constatar con visitas a los predios que las plantaciones de papaya, cacao, plátano, entre otros, habían sido afectados por el herbicida, el cual causaba la muerte y pudrición de los cultivos.
Ahora bien, se estima que los testimonios de Eliaquim Poblador Poblador y Luis Fernando Serna Rentería tienen valor probatorio porque se solicitaron en la demanda como prueba testimonial, fueron decretadas como tal y la parte demandada conoció las diligencias y no las refutó. 77 Fl. 460 a 463, C. 1. 78 Fl. 587 a 590, C. 2. Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 30 Adicionalmente, se observa que el señor Poblador Poblador es coherente y uniforme en sus aseveraciones.
Pues su deposición contrasta con lo que dejó consignado en las actas de las visitas que como funcionario de la UMATA realizó a las plantaciones de papaya de los demandantes. Esto es: i) que no observó quemas a los alrededores de los cultivos; ii) que todos presentaban frutos caídos, podridos y hojas secas; y, iii) que el daño a los cultivos se ocasionó “presuntamente” por aspersión de glifosato.
Por su parte, Luis Fernando Serna Rentería, es congruente en su relato cuando explica la función de la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare sobre el acompañamiento a los agricultores de Santander en los procesos agropecuarios y la veeduría que ejerce en los temas que compete a dicha actividad agrícola. A su turno, se tiene que el 28 de abril de 2009, el perito avaluador Orlando Sossa Bernal presentó dictamen pericial79, sobre “Los daños causados al suelo por efectos de aspersión por (sic) glifosato”.
En este documento el perito concluyó que la fertilidad y productividad de la superficie de suelo objeto del peritaje no fue afectada por acción residual del herbicida glifosato. Además, según consultas que hizo a habitantes del sector, pudo establecer que los terrenos aledaños al margen izquierdo del río, tradicionalmente se habían explotado con cultivos de maíz, plátano, yuca y papaya.
Textualmente manifestó lo siguiente: “1. UBICACIÓN. Área total observada objeto del afectación (sic) es de aproximadamente 9,5 has, conformada por tres lotes de terreno de 2 has, 3.5 has y 4 has, que corresponde a diferentes predios ubicados en la la (sic) margen izquierda aguas abajo del rio Carare, vereda Auyamera y Agua Linda respectivamente, corregimiento La India, Municipio de Bolívar departamento de Santander.
2. CONCEPTO TÉCNICO La fertilidad y productividad de la superficie de suelo correspondiente a los lotes objeto del dictamen, no fue afectada por acción residual del herbicida glifosato por cuanto la propiedades del producto corresponde a una sustancia química de acción defoliante que actúa particularmente sobre tejido verde de las estructuras de las plantas (tallo, ramas hojas frutos) y se degrada en contacto con las arcillas presentes en la composición química del suelo y en consecuencia no afecta el desarrollo de futuras plantaciones en el sitio, como pudo establecerse en la observación directa practicada con fecha marzo 26 de 2009, mediante la cual se constató (sic) los siguientes aspectos: 79 Fl. 591 a 595, C. 2.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 31 La superficie de los lotes de terreno se encuentra ocupada por rastrojos herbáceos exuberantes y algunas matas de plátano dispersas especialmente en el lote de 2 has. Mediante encuesta realizada a agricultores de la región y personas conocedoras de la actividad agrícola desarrollada en los predios, se pudo establecer que los terrenos aledaños a la margen izquierda del rio, tradicionalmente se han explotado con cultivos de maíz, plátano, yuca y papaya, con buenos volúmenes de cosecha y excelente productividad, dadas la característica física y agrologica de los suelos clase Il que conforman la ribera de la cuenca alta del rio carare.
El tipo y exuberancia de la vegetación que actualmente ocupa la superficie y los volúmenes de cosecha de cultivos de yuca y maíz que se establecieron con posterioridad al cultivo de papaya afectado, indican que el suelo conserva su capacidad económicamente productiva teniendo en cuenta, según información recibida en las encuestas, que la producción promedia obtenida en las cosechas posteriores en este suelo y terrenos adyacentes fue de 80-100 toneladas de papaya por hectárea., 30-40 toneladas de yuca y 4-6 toneladas de maíz en sistema de siembra tradicional.” Ahora bien, se advierte que el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil80 señala que para otorgar valor probatorio a la prueba pericial, el dictamen debe ser claro, preciso y detallado.
Sumado a ello, el artículo 24181 de la misma normativa dispone que el juez deberá analizar la conducencia de la prueba pericial en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que no se acredite objeción por error grave; que esté debidamente fundamentado con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.
En armonía con lo anterior, según lo ha reiterado esta Subsección82, la prueba pericial se erige legalmente como un medio de convicción cuyo fin es proporcionar al juez, a través de un experto, un concepto calificado sobre temas que requieran especiales conocimientos artísticos, técnicos o científicos en aspectos conducentes, pertinentes y útiles en aras de la resolución de una disputa.
A su vez, 80“Artículo 237. En la práctica de la peritación se procederá así: […]6. El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos y sus conclusiones”. 81 “Artículo 241. Apreciación del dictamen.
Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso. Si se hubiere practicado un segundo dictamen, éste no sustituirá al primero, pero se estimará en conjunto con él, excepto cuando prospere objeción por error grave.” 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de julio de 2020, Rad.: 51833.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 32 ha considerado como uno de los requisitos para la valoración del dictamen pericial por el juez en el marco de la sana y razonada crítica, que esté debidamente fundamentado y sus conclusiones sean claras, firmes y consecuencia de las razones expuestas83.
Según lo expuesto, se advierte que el dictamen pericial rendido por Orlando Sossa Bernal no presta eficacia probatoria por cuanto si bien fue rendido por un perito avaluador, se observa que sus conclusiones no son claras y precisas porque carece de un examen acucioso del estudio de las plantaciones afectadas. En efecto, el perito se limita a manifestar que visitó unos “lotes de terreno de 2 has, 3.5 has y 4 has, que corresponde a diferentes predios ubicados en la la (sic) margen izquierda aguas abajo del rio Carare, vereda Auyamera y Agua Linda respectivamente, corregimiento La India, Municipio de Bolívar departamento de Santander”.
No obstante, no precisa a cuál de los demandantes corresponde cada uno. De hecho, realiza un estudio global sin que se individualice la afectación detallada de la plantación de papaya que sufrieron Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería. Por otro lado, se observa que el experticio carece de una metodología clara, pues pese a que manifiesta que se indagó a vecinos del sector, no se allega ninguna prueba al respecto, pues no hay ningún soporte que acredite las conclusiones del dictamen.
En otras palabras, no arroja certeza a la Sala sobre la causa de la afectación de la plantación de papaya de los demandantes. De acuerdo con los hechos probados señalados ut supra, la Sala no encuentra probada una falla del servicio imputable a la entidad demandada por la aspersión de glifosato, en cuanto se pudo constatar que no hubo incumplimiento de un deber legal a cargo de la Policía Nacional.
No obstante, es menester recordar que de conformidad con lo expuesto en el numeral 6.2 de esta providencia, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que es plausible realizar su 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2010, Rad.: 37269.
Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 33 estudio bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera84, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad85.
En estos casos al demandante le basta con acreditar la existencia del daño y la relación de causalidad con el hecho de la administración, quien para exonerarse de responsabilidad deberá probar la existencia de una causa extraña, esto es, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima. Así pues, se tiene que los días 17 y 18 de julio de 2004, la Dirección de Antinarcóticos – Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos de la Policía Nacional realizó operaciones de aspersión de glifosato en el municipio de Bolívar (hecho probado 7.1.4).
Asimismo, está probado que el 1 y 2 de septiembre de 2004, Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería, presentaron quejas ante la personería de Bolívar por la afectación en sus cultivos de papaya debido a la “fumigación” de cultivos ilícitos, razón por la que solicitaron se les indemnizaran los perjuicios causados (hechos probados 7.1.5, 7.1.6 y 7.1.7).
En esa línea, se observa que el 2 de septiembre de 2004, la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) de Bolívar, realizó “verificación preliminar” al cultivo de papaya de Luis Emidio Sánchez Quintero, en la que indicó que las hojas presentaban un color amarillo, los tallos habían perdido sus hojas y estaba detenido el crecimiento.
Con base en ello, concluyó que la enfermedad y/o daño causado a la plantación fue consecuencia de un “ataque de posibles hongos y bacterias” (hecho probado 7.1.8). A su turno, se advierte que en la misma fecha, la UMATA efectuó “verificación preliminar” al cultivo de papaya de Nelson Espejo Anzola, en la que indicó que las 84 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Expediente 29028, 85 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001- 23-33-000-2014-00209-01(AG). Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 34 hojas presentaban un color amarillo, los tallos habían perdido sus hojas, estaba detenido el crecimiento y había una fuerte defoliación. Con base en esos hallazgos, concluyó que la enfermedad causada a la plantación fue consecuencia “presuntamente daño por glifosato, hongos y bacterias” (hecho probado 7.1.9).
Ahora bien, pese a que está probado que la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y el Subdirector de Asuntos Regionales y Erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes rechazaron por improcedentes las quejas presentadas por Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería, por considerar que en las plantaciones de papaya de los quejosos existían remanentes de cultivos ilícitos (hechos probados 7.1.10, 7.1.11 y 7.1.12), lo cierto es que en ejercicio de ponderación, valoración y comprobación de las pruebas, la Sala encuentra que el acta de visita de la UMATA y el testimonio del técnico agropecuario Eliaquim Poblador Poblador, les resta valor probatorio a los autos de rechazo proferidos por la referida autoridad, toda vez que aquellas pruebas son coincidentes en indicar que alrededor de los cultivos de papaya de los demandantes no existían cultivos ilícitos ni rastro de quemas selectivas.
Ahora bien, debe recordarse que aun cuando se ha manifestado la posibilidad de aplicar un régimen de responsabilidad objetiva al caso bajo examen, lo cierto es que la parte demandante no está relevada de acreditar el nexo causal entre el daño antijurídico y el hecho de la Administración, esto es, la probanza que demuestre la relación entre el daño y la actuación del Estado.
En este orden de ideas, se observa que en el plenario no existe prueba alguna que acredite con grado de certeza que la causa eficiente del daño en los cultivos de papaya de los demandantes fue la aspersión con glifosato. Justamente, al analizar la visita de la UMATA a las plantaciones de Luis Emidio Sánchez Quintero y Nelson Espejo Anzola, se evidencia que, respecto del primero, el técnico especificó que el daño obedeció a un ataque de hongos y bacterias, y, sobre el segundo, sostuvo que “presuntamente” fue por glifosato, hongos y bacterias.
En otras palabras, la primera da cuenta que la causa del daño es ajena a la aspersión del herbicida y la segunda solo lo contempla como una posibilidad, Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 35 echándose de menos una prueba técnica o equivalente que demuestre sin ambages y presunciones que el daño del cultivo se produjo por la aspersión del glifosato.
A su turno, en lo que respecta a la plantación de papaya de Javier Mosquera Rentería, se observa que el testimonio del técnico agropecuario Eliaquim Poblador Poblador sostuvo de nuevo que “presuntamente” los daños sufridos en el cultivo fueron por glifosato. Es decir, se refiere a ello como una mera posibilidad, pero no aportan convicción ni certeza que dé cuenta que la afectación de la unidad agrícola del señor Mosquera Rentería se dio realmente en virtud de la aspersión realizada por la Policía Nacional.
Finalmente, sobre las certificaciones expedidas por la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare (hecho probado 7.1.13) en las que hace constar que los daños padecidos en los cultivos de papaya de Luis Emidio Sánchez Quintero, Nelson Espejo Anzola y Javier Mosquera Rentería fueron producto de la aspersión por glifosato efectuada los días 17 y 18 de julio de 2004, debe precisarse que resultan insuficientes para demostrar el nexo causal, en tanto carecen de soportes o evidencia técnica que corrobore y sustente la conclusión allí consignada, lo que en definitiva les resta mérito probatorio.
Es que, aunque no es posible negar que la aspersión de glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y que los daños que con ella se ocasionen son atribuibles a quien despliega dicha actividad, ello no implica abandonar toda labor crítica para aceptar sin más que el agente que realiza dicha actividad deba responder por todo fenómeno remotamente asociado a ella, como se pretende hacer a través de la presente demanda, máxime tratándose de cultivos que se vieron afectados en una época pero de los que existen solo suposiciones sobre las posibles causas que pudieron ocasionar el daño, pues no hay medio de convicción que atribuya de manera científica la afectación padecida por los demandantes a la actuación de la Administración. Así las cosas, al no estar acreditado que el daño antijurídico fue ocasionado por la Policía Nacional, fuerza es, en la parte resolutiva de esta sentencia confirmar la Radicado: 680012331000200603139 01 (48494) Demandante: Luis Emidio Sánchez Quintero y otros 36 providencia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander. 8.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia proferida el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF