CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Demandante: RAFAEL ÁNGEL QUINTERO GALLO Demandado: ANTONIO ERESMID SANGUINO PÁEZ – SUPERINTENDENTE DE SUBSIDIO FAMILIAR Temas: Remite por competencia. Encargo en funciones AUTO El despacho analiza la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer la demanda de la referencia, con base en los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ciudadano Rafael Ángel Quintero Gallo instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con la siguiente pretensión: PRIMERA. Que se declare la nulidad del artículo 2° del Decreto No. 0649 del 26 de junio de 2026, mediante el cual se encargó al doctor Antonio Eresmid Sanguino Páez, Ministro del Trabajo, del cargo de Superintendente del Subsidio Familiar, sin separarse de las funciones propias de su cargo.
Como fundamento de la demanda, sostiene el accionante que, el legislador estructuró una clara diferenciación entre las funciones de dirección política del sector, a cargo del Ministerio del Trabajo, y las de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Subsidio Familiar. A su juicio, el acto acusado altera ese diseño institucional comoquiera que el señor Antonio Eresmid Sanguino Páez ejerce simultáneamente las funciones de ministro del Trabajo y las de superintendente de Subsidio Familiar (en encargo).
Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para pronunciarse sobre los presupuestos de la presente demanda y la eventual remisión de esta, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 del CPACA1, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2.2.
La falta de competencia como presupuesto procesal Cuando el juez estudia la admisibilidad de la demanda, se erige para este el deber de analizar si el libelo inicial cumple con los denominados presupuestos procesales, que «constituyen el mínimo de requisitos para la rituación válida y regular del proceso Contencioso Administrativo y que determinan su nacimiento legítimo, su desarrollo normal y su culminación con una sentencia»2.
Así, la labor del funcionario judicial, ab initio del iter procesal, no se agota en el estudio de los requisitos de forma de la demanda – uno de los presupuestos en comento –, sino que también debe reparar en otros aspectos, como el agotamiento de los recursos que legalmente fueren obligatorios, la caducidad, la capacidad para ser parte, la competencia del juez, etc.
En relación con la competencia, la falta de atención de este presupuesto configura la denominada excepción previa de falta de competencia, frente a la cual esta corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones, así: Según la doctrina la competencia es uno de los aspectos más importantes a la hora de recurrir a la administración de justicia, debido a que es esta figura la que permite determinar “cuál de todos los funcionarios que tienen jurisdicción es el indicado para conocer de un determinado asunto”3.
Ahora bien, desde el punto de vista teórico se han acuñado varios criterios determinadores de competencia a saber: objetivo4, subjetivo5, territorial y funcional6, y se ha entendido que la conjunción de todos ellos determinarán cuándo una autoridad judicial es competente para conocer de cierto asunto. 1 Artículo 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 2 PALACIO, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo, 8ª Edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., pág. 61. 3 Nota del original: “López Blanco.
Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte General. Ediciones Dupré. 2016. Pág. 230”. 4 Nota del original: “Relacionado con la materia objeto de demanda. López Blanco. Ob. Cit. Pág. 231”. 5 Nota del original: ““la competencia se radica en determinados funcionarios en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal”.
López Blanco. Ob. Cit. Pág. 241”. 6 “Relacionado con la instancia en la que debe conocer el funcionario judicial –única-primera o segunda instancia-, pues adscribe la competencia “a funcionarios diferentes partiendo de la base de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia” Ob. Cit. Pág. 256”. Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Dada la relevancia de este concepto el legislador en el artículo 168 del CPACA estipuló que si al recibir la demanda el juez estima que no es competente, deberá remitir el expediente al competente a la brevedad.
Asimismo, el artículo 133 del C.G.P, aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA erigió la falta de competencia como un vicio que afecta la validez del proceso pero, contrario a lo asegurado por el recurrente, determinó que “cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”.
En este orden de ideas, es evidente que la competencia es un presupuesto indispensable para el curso del proceso, y por ende, la falta de competencia puede erigirse como un vicio de aquel, que se subsana remitiendo el expediente a la autoridad judicial correspondiente7. (Subrayado fuera de texto). Así las cosas, constituye una carga para quien acude a la administración de justicia, presentar la demanda ante el juez competente, esto es, atendiendo la distribución que el legislador ha estructurado en torno al conocimiento de esta.
De lo contrario, el juez debe dar aplicación al artículo 168 del CPACA, el cual establece que «[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 2.3.
Caso concreto Estando el proceso para resolver sobre la admisión del libelo, el despacho advierte que el asunto planteado corresponde a un tema netamente laboral, cuyo conocimiento está asignado a la Sección Segunda de esta corporación, por las razones que a continuación se plantean. Sea lo primero precisar, que el legislador justificó la autonomía del contencioso de nulidad electoral en la necesidad de que existiera un medio de control autónomo contra los actos que se expidieran en ejercicio de la función electoral8, esto es, aquella que se atribuye a determinadas autoridades para elegir a ciertos dignatarios del Estado, correspondiéndole al juez electoral verificar el cumplimiento de los requisitos y procedimientos que el legislador estructuró para el efecto.
En este aspecto, es importante advertir que también se enmarca en el objeto del citado mecanismo, aquellos actos administrativos de nombramiento que se expiden en uso de la función administrativa que, si bien no responde a la lógica de la función 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, auto de 3 de mayo de 2018, Rad.
No. 17001- 23-33-000-2018-00019-01, Accionantes: Alba Marina Posada Guevara y Diana Patricia Rincón Cano, Demandado: Fabio Cardona Marín, Leydi Constaza Ramirez Montes, Lina Maria Serna Jaramillo, Maria Judith Ramirez Gómez, Daliris Arias Marín y Julieta Toro Gómez- como Jefes de Control Interno de las distintas entidades del departamento de Caldas. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 8 de abril de 2019, Rad. 76001-23-33-000-2019-00012-01.
Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 electoral, fue el legislador quien decidió que la Sala conociera de dichas manifestaciones de voluntad9. Es por tal grado de especificidad del medio de control, que la Sección Quinta del Consejo de Estado se ha interesado por delimitar el objeto de este mecanismo contencioso, verbi gracia, tratándose de los actos de nombramiento que tienen origen en la carrera administrativa, tanto en su régimen general como especial10, frente a los cuales se presentan controversias laborales que eventualmente suponen un restablecimiento para alguna persona, se ha dicho que al no ser los mismos producto de la discrecionalidad de la autoridad administrativa, su conocimiento debe ser excluido del juez electoral11, lo cual, se reitera, está justificado en la existencia de un medio de control autónomo contra los actos que se expiden bajo el ejercicio de la función electoral12.
En el caso concreto, el despacho encuentra que el debate que suscita en su libelo el aquí demandante, a través del medio de control de nulidad electoral, se circunscribe a estudiar la legalidad del artículo 2.° del Decreto 0649 del 26 de junio de 2026, por medio del cual, el presidente de la república dispuso lo siguiente: 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 30 de agosto de 2018, MP Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000- 23-41-000-2018-00165-01. 10 Por dar unos ejemplos, los regímenes especiales de la Rama Judicial del Poder Público, Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales, Fiscalía General de la Nación, Entes Universitarios autónomos, personal regido por la carrera diplomática y consular, personal docente, personal de carrera del Congreso de la República. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 1º de abril de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2019-00012-00.
Ver, además, auto de 8 de abril de 2019, Rad. 76001-23-33-000-2019-00012-01 y auto de 5 de julio de 2019, Rad. 20001-23-33-000-2019-00175-01. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 8 de abril de 2019, Rad. 76001-23-33-000-2019-00012-01. Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Conforme a lo anterior, es evidente que no se está discutiendo la elección ni nombramiento de un servidor público, sino la legalidad de un acto que encargó de unas funciones a otro empleado sin separarlo de las propias.
Dicho de otra manera, no se está frente a un nombramiento que se haya materializado en ejercicio de la función administrativa de que están dotados algunos funcionarios nominadores del Estado, sino ante otra forma de provisión cuya habilitación nace de las vacancias definitivas13 o temporales14 del cargo que se presentan en la administración pública, situación administrativa que no es posible equiparar a un nombramiento.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la corporación ha distinguido entre las figuras del encargo del cargo, como forma de provisión de empleos públicos y el encargo de funciones, como simple situación administrativa que no implica el ejercicio de la referida facultad. Así, se ha dicho15: El encargo es una modalidad de provisión temporal de empleos públicos, de conformidad con lo preceptuado por la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Esta particularidad permite, en principio, parangonar esta figura jurídica al nombramiento, forma típica de acceso a la función pública.
Sin embargo, menester resulta indicar que no en todas las ocasiones los encargos deben ser comprendidos como una forma de proveer los empleos públicos, pues, no en pocas ocasiones, se encargan las funciones, pero no el cargo, eventos en los cuales dicha situación administrativa no puede ser equiparada a un nombramiento. En otros términos, el encargo del cargo implica un reemplazo del titular [de este], mientras que en el contexto del encargo de funciones éste continúa ocupándolo, a pesar de que por alguna situación administrativa no puede desempeñar el catálogo de funciones asignado a su empleo.
Así las cosas, no todos los encargos constituyen una forma de provisión de cargos públicos propiamente dicha, sino que, se insiste, se limita a una situación administrativa en la que se le entregan transitoriamente las funciones de un cargo a otra, sin que aquella se separe de las propias. En suma, el problema jurídico propuesto en el sub judice se deriva de la situación administrativa de encargo, cuyo apego a la legalidad debe ser analizada a la luz de la naturaleza de esa forma de provisión la cual resulta ajena al ámbito del medio de control de nulidad electoral y, por tanto, de la Sección Quinta. 13 Artículo 2.2.5.3.1Provisión de las vacancias definitivas.
Las vacantes definitivas en empleos de libre nombramiento y remoción serán provistas mediante nombramiento ordinario o mediante encargo, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo. 14 Artículo 2.2.5.3.3Provisión de las vacancias temporales. Las vacantes temporales en empleos de libre nombramiento y remoción podrán ser provistas mediante la figura del encargo, el cual deberá recaer en empleados de libre nombramiento y remoción o de carrera administrativa, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo.
(Decreto 1083 de 2015) 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 18 de diciembre de 2017. Expediente: 11001-03-28-000-2017-00744-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Frente al punto, ya se ha sostenido16: Es de aclarar que, aunque el demandante acudió al medio de control de nulidad electoral para atacar la legalidad de la Resolución 0019 del 22 de noviembre de 2024, expedida por el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó Diego Luis Córdoba, lo cierto es que este no es el mecanismo idóneo para efectuar los reparos que se ponen de presente con el escrito inicial, en la medida en que ese acto, en estricto sentido, decide sobre una situación administrativa de ese ente universitario y no la provisión de un empleo.
No obstante, es del caso analizar la distribución de procesos entre las distintas Secciones que integran la corporación, en atención a su especialidad, para cuyo efecto se debe acudir a las reglas de reparto fijadas en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que contiene el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Así pues, desde el punto de vista del criterio orgánico, a la Sección Quinta le corresponde el trámite, entre otros procesos, de los de simple nulidad de contenido electoral.
Como lo ha precisado esta Sección, los actos de contenido electoral son aquellos que producen efectos en cuanto a que la situación jurídica que crean, modifican o extingan, cuya reglamentación está en disposiciones especiales. (…) En ese contexto, de la resolución demandada, se concluye que carece de contenido electoral, en la medida en que a través de este acto se realizó un encargo de funciones al vicerrector de docencia de la mencionada institución educativa y no la provisión de un cargo de manera transitoria (encargo del empleo).
De acuerdo con las reglas fijadas para la distribución de procesos entre las Secciones del Consejo de Estado, el trámite de la demanda de la referencia le corresponde a la Sección Segunda, por tratarse de un proceso de nulidad contra un acto administrativo que versa sobre una situación administrativa. En este orden de ideas, el presente proceso corresponde a la especialidad laboral que ha sido atribuida a la Sección Segunda de esta corporación, conforme a lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 434 de 2024, que dispone:
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos del orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal. 2.
Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y seguridad social no provenientes de un contrato de trabajo; así como de los asuntos 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 18 de diciembre de 2024. Expediente: 11001-03-28-000-2024-00224-00. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
Demandante: Rafael Ángel Quintero Gallo Demandado: Antonio Eresmid Sanguino Páez Rad.: 11001-03-28-000-2026-00333-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 relativos a la nulidad de los actos de nombramiento con pretensión de restablecimiento del derecho o de los que se derive una pretensión de esta naturaleza.
(…) En tales condiciones, se impone concluir que el juez natural del litigio planteado en esta oportunidad es la Sección Segunda del Consejo de Estado, a quien le compete conocer este tipo de asuntos, y no a la Sección Quinta, que se encarga, entre otros, de resolver las demandas en única o segunda instancia que se promueven contra actos de nombramiento y elección, siempre que provengan del ejercicio de la función electoral o administrativa, no de situaciones administrativas como la del encargo de funciones de un empleado para suplir la vacancia de otro.
Por lo expuesto, el despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de la Sección Quinta para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: REMITIR por medio de la Secretaría de la Sección Quinta el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado (reparto).
TERCERO: Por Secretaría, dejar las constancias correspondientes a la remisión de este proceso en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx