Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 3335 016 2023 00160 01 (1487-2025) Demandante: Mónica Azza Bulla Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional) Decisión: Se rechaza el recurso extraordinario de unificación por improcedente porque las sentencias de unificación invocadas se profirieron con base en supuestos facticos y contractuales disímiles El despacho decide sobre la admisibilidad del presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I. Antecedentes 1.
La señora Mónica Azza Bulla promovió recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 al 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, con el fin de que se revoque la sentencia proferida el 21 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección B. 2.
Como fundamento del recurso, sostuvo que el fallo recurrido desconoció las siguientes sentencias de unificación; (i) Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16, con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), emitida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y (ii) SUJ-025-CE- S2-2021 con radicado 05001 23 33 000 2013 01143 01 (1317-2016), emitida el 9 de septiembre de 2021 por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación. II.
Consideraciones 3. El despacho rechazará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por las siguientes razones: 4. El numeral 4 del artículo 262 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener, entre otras cosas, la indicación precisa de la sentencia de unificación que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, exigencia que genera la necesidad de contrastar las cuestiones estudiadas en el fallo de unificación invocado y en la 1 En adelante, CPACA.
Radicación: 11001 33 35 016 2023 00160 01 (1487-2025) Demandante: Mónica Azza Bulla Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 decisión impugnada, pues debe existir identidad de materia entre uno y otra, en punto de la ratio decidendi, so pena de que el recurso no sea admitido2, 5.
En este orden, en el presente asunto la demandante solicitó que se declarara la nulidad del Oficio núm. 2022318001337281B del 21 de junio de 2022, por medio del cual no se accedió el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Azza Bulla y el Ejército Nacional. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, en la sentencia censurada, negó las pretensiones de la demanda porque consideró que la actora no logró demostrar la existencia del elemento de la subordinación. 6.
Por su parte, las reglas establecidas en las sentencias de unificación invocadas como desconocidas fueron creadas en el marco de procesos en los que se acreditó plenamente una relación encubierta, mediante la prueba concurrente de subordinación, prestación del personal del servicio y remuneración. En contraste, en el presente caso se advierte que la parte demandante no logró demostrar de manera concluyente dichos elementos, en especial la subordinación jurídica directa frente a la entidad demandada. 7.
Bajo este contexto, en el asunto sub examine, es claro que las sentencias de unificación invocadas no son aplicables al caso concreto, pues no existe una situación fáctica similar entre este caso y los decididos en los fallos de unificación. En efecto, la controversia que plantea la recurrente gira en torno a que considera que en el proceso existen las pruebas que permiten advertir la existencia del elemento de la subordinación, mientras que las reglas de unificación de las sentencias invocadas como desconocidas se refieren a los siguientes asuntos: Sentencia unificación 9 de septiembre de 2021: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Sentencia unificación 25 de agosto 2016 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, expediente 11001 03 25 000 2020 00315 00 (0585-2020), M.P., William Hernández Gómez.
Radicación: 11001 33 35 016 2023 00160 01 (1487-2025) Demandante: Mónica Azza Bulla Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (i) Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.
(ii) Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 8.
Así las cosas, es evidente que las reglas de unificación de las sentencias invocadas no son aplicables a los reproches planteados en la demanda que contiene el recurso extraordinario de unificación jurisprudencia porque en las mismas no se estableció estándar alguno en relación con la manera en que prueba el elemento de la subordinación. 9.
Por último, con base en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, ante el hecho evidente de que las sentencias de unificación invocadas no son aplicables al caso, en los términos en que se propuso, se condenará en costas a la parte recurrente, las cuales deberán ser liquidadas por la autoridad judicial que conoció la primera instancia del proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, se Radicación: 11001 33 35 016 2023 00160 01 (1487-2025) Demandante: Mónica Azza Bulla Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 III. Resuelve Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Segundo. Condenar en costas a la parte recurrente, a favor de la demandada, las cuales serán liquidadas por la autoridad judicial que conoció el proceso ordinario en primera instancia. Tercero. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.