w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Tema: Pensión gracia. Docente vinculado mediante contratos de prestación de servicios Junta de Acción Comunal. Sucesión procesal.
Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado conoce el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones El señor Laurencio Zúñiga Dorado, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió 1 En adelante UGPP. 2 Folios 39 a 63. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 004479 del 1 de 2013, expedida por la UGPP que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la accionante y RDP 019356 del 26 de abril de 2013, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional (21 de diciembre de 2007); (ii) realizar los ajustes de valor o indexar las sumas reconocidas conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 195 del CPACA;
(iii) sufragar intereses moratorios de que trata el artículo 192 ibidem; (iv) pagar las costas y agencias del proceso y (v) cumplir la sentencia en los términos de los artículos 192 y 193 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El señor Laurencio Zúñiga Dorado expuso que nació el 21 de diciembre de 1957 y prestó sus servicios como docente de manera interrumpida del 1.º de octubre de 1980 hasta el 30 de abril de 2012 - Indicó que el 13 de agosto de 2012, presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada y esta fue negada a través de los actos administrativos demandados. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación El actor indicó que la UGPP incurrió en falsa motivación al dar un sentido diferente a la normatividad aplicable, desconoció las reglas de interpretación legal y omitió considerar aspectos fácticos relevantes, pues se demostró de manera inequívoca que el accionante se vinculó como docente a través de una relación laboral Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 tercerizada mediante contratos de trabajo suscritos desde el 1 de octubre de 1980 por la Junta de Acción Comunal y fue pagado con recursos públicos provenientes del ente territorial (municipio de Balboa), a través de la tesorería municipal.
Ello demuestra, además, que el accionante se vinculó como docente antes del 30 de diciembre de 1980. Adujo que las normas que regulan la materia no establecen como requisito sine qua non que el nombramiento se realice por medio de decreto y en ese orden, la interpretación efectuada por la UGPP resulta discriminatoria y viola el principio de igualdad, la primacía de la realidad sobre las formas y la aplicación de la norma más favorable al trabajador.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que el accionante no acreditó los 20 años de servicio en la docencia departamental, distrital, municipal, territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que los tiempos de servicio prestados entre el 1 de enero de 1980 y el 30 de junio de 1982 no puede ser tenidos en cuenta por encontrarse vinculado con la Junta de Acción Comunal por medio de contratos y no de actos administrativos de nombramiento debidamente expedidos por la autoridad competente.
Propuso las siguientes excepciones (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y (iii) prescripción.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 4 Folios 83 a 90. 5 Folios 132 a 136.CD a folio 137. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 El Tribunal Administrativo del Cauca, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 7 de marzo de 2017, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «La litis consiste en determinar si el actor Laurencio Zúñiga Dorado, anterior al 31 de diciembre de 1980 presentó vinculación en la docencia municipal, distrital o nacionalizada y si la vinculación que presentó antes de dicho término puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. Entonces deberá determinarse si le asiste o no el derecho al señor Laurencio Zúñiga Dorado a percibir una pensión gracia.»
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 7 de marzo de 2017, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada así: «[…] TERCERO.- ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-, reconocer al docente LAURENCIO ZUÑIGA DORADO identificado con C.C. No. 4.734.734, una pensión mensual vitalicia denominada PENSIÓN GRACIA, a partir del 21 de diciembre de 2007, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la asignación básica mensual y demás factores salariales devengados durante el año anterior a la causación del derecho, con los ajustes anuales de Ley.
Las mesadas anteriores al 20 de diciembre de 2009 se encuentran prescritas. […] QUINTO.- SE CONDENA a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, a reconocer la suma de cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor de las pretensiones reconocidas al demandante por concepto de agencias en derecho.. 6 Folios 119 a 129.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Por Secretaría liquídense las costas. […]» Para el efecto, abordó los requisitos para obtener la pensión gracia por lo que, de cara a las pruebas allegadas al proceso, concluyó que (i) alcanzó los 50 años de edad el 21 de diciembre de 2007 y (ii) encontró acreditado el requisito de buena conducta con base en declaraciones suscritas por el demandante.
En relación con la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, señaló que de acuerdo con los contratos allegados y las certificaciones expedidas por la Secretaría de Gobierno Municipal de Balboa, Cauca, se tiene que el ente territorial vinculó al demandante como docente a través de la tercerización laboral, de manera que prestó sus servicios como docente antes de la fecha indicada anteriormente, razón por la cual, dicho periodo debe ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, en el sentido de que debe primar la realidad sobre la formalidad.
Aunado a lo anterior, el a quo precisó que, de cara a la jurisprudencia de esta Corporación, la misma ha señalado que para el reconocimiento de la pensión gracia se requiere que se encuentre acreditado un tiempo de servicios como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 sin distinguir la modalidad de vinculación, pues ha reconocido incluso el tiempo de servicio cuando se ha prestado la labor por horas cátedra e interinidad 7. 7 Para el efecto, citó las sentencias del 6 de octubre de 2016, radicado 25000 - 23-42-000-2013-01270-01 (2780) y del 10 de marzo de 2016, con radicado 52001-23-33-000-2013- 00145-01 (2604-14).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 En cuanto al tiempo de servicios, encontró acreditado los 20 años de servicios, para lo cual, tuvo en cuenta los tiempos laborados desde el 1 de octubre de 1980 hasta el 12 de abril de 1987.
Precisó que, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicios expedido por el FOMAG, el actor tuvo una vinculación como docente nacionalizado desde el 6 de abril de 1987, encontrándose activo para la época de expedición de dicho certificado. Por lo anterior, consideró que debía reconocer la pensión gracia al demandante con los reajustes de ley correspondientes mes por mes de acuerdo con la fórmula establecida por el órgano de cierre.
En sede de prescripción, indicó que el actor consolidó su derecho el 21 de diciembre de 2007 al cumplir el requisito de la edad, sin embargo, la petición fue presentada el 20 de diciembre de 2012, esto es, pasados 3 años a la causación del derecho, y radicó la demanda el 3 de agosto de 2015, por lo que las mesadas causadas con anterioridad al 20 de diciembre de 2009 se encuentran prescritas.
Condenó a la demandada al pago equivalente al 0.5% de las pretensiones reconocidas por concepto de costas, de conformidad con el numeral 1.º del artículo 364 del Código General del Proceso –CGP–.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 8 La entidad demandada solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 8 Folios 149 a 153. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Para ello, realizó un recuento de las normas que regulan la materia y al efecto, concluyó que el demandante fue vinculado en la labor docente mediante contratos de trabajo a partir del 1 de octubre de 1980, por lo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta de acuerdo con las normas que regulan la materia.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 9 solicitó confirmar la sentencia apelada por encontrarse de acuerdo con los argumentos esgrimidos por el a quo. 6.2 La entidad demandada10 reiteró algunos de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, aunque de forma genérica y, solicitó revocar la condena en costas, argumento que no fue objeto del recurso de apelación, por lo que dicha petición no será tenida en cuenta.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, se precisar que la competencia en esta sede de segunda instancia estará circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante 11, de conformidad con 9 Folios 211 a 217. 10 Folios 206 a 209. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 12. 2.2 Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ➢ Si el señor Laurencio Zúñiga Dorado en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.
La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las 12 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y en ese sentido se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial para lo cual, determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se señaló que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.
Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y haber observado buena conducta. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.3.2 De los servicios prestados a través de contratos El Decreto 2277 de 1979, define la profesión docente, en los siguientes términos: «Artículo 2.
PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
Artículo 3. EDUCADORES OFICIALES. Los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto» Sin embargo, ante la imposibilidad de crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal, las entidades territoriales optaron, entre otras modalidades 15, por proveer los cargos docentes con personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, a través del contrato de prestación de servicios.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación 16 ha sido clara en señalar que el tiempo de servicio prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí resulta computable para efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser 15 Vinculación como la interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras. 16 Ver entre otras sentencias del: 15 de julio de 2010.
Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 beneficiario del derecho pensional reclamado. Así, por ejemplo, en reciente providencia se sostuvo: «[…] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»17, y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»18.
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia..[…]»19 En conclusión, para efectos de la pensión gracia y en aras de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia requeridos por la Ley 114 de 1913, deben tenerse en cuenta los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, en razón a que ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad mediante un acto legal y reglamentario.
En este punto, lo relevante es que el docente, al 17 Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 18 Ibidem. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de septiembre de 2021, radicación número: 70001-23-33-000-2016-00191-01(0728-18). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 reclamar el derecho, haya prestado esos servicios en un establecimiento del nivel territorial o nacionalizado. 2.4.
Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa (a) El 13 de agosto de 2012, el demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. (b) La UGPP, mediante la Resolución RDP 004479 del 1 de 2013, le negó la pensión gracia por considerar que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado a la docencia oficial y no acreditó vinculación a la docencia municipal, distrital o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Adicionalmente indicó que, si bien se allegó acta de posesión del 1 de septiembre de 1982, no se adjuntó el certificado de tiempo de servicios, por lo que no es posible determinar los periodos laborados y el tipo de vinculación. En ese orden, desestimó dic ho periodo, por lo que indicó que no hay lugar al reconocimiento de la prestación. (c) El accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 019356 del 26 de abril, mediante la cual, la UGPP confirmó la decisión y manifestó que si bien allegó el certificado de tiempos de servicios con tipo de vinculación nacionalizado desde el 1 de septiembre de 1985 hasta el 30 de diciembre de 1985 en el departamento del Cauca y del 13 de abril de 1987 al 30 de abril de 2012, lo cierto es que para el 31 de diciembre de 1980 el peticionario no se encontraba vinculado como docente.
Respecto de los tiempos prestados a partir del 1 de enero de 1980, indicó que no podían ser tenidos en cuenta, toda vez que se Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 encontraba vinculado con la Junta de Acción Comunal por medio de contrato y no por medio de una relación legal y reglamentaria. 2.4.2 Hechos demostrados En el presente caso se encuentra acreditado lo siguiente: 1.4.2.1 El accionante nació el 21 de diciembre de 195720, por lo que alcanzó los 50 años de edad el mismo mes y día del año 2007. 1.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: a) Del periodo comprendido entre el 1.º de octubre de 1980 y el 30 de junio de 1981 y del 1 de septiembre de 1981 y el 30 de junio de 1982, el demandante suscribió los siguientes contratos de trabajo, así: «Contrato de trabajo de enseñanza primaria» INSTITUCIÓN DESDE HASTA TIEMPO Pago mensual 025 de 1980 (fl. 6) Escuela Rural Mixta Bermeja Baja 1-oct-1980 31-dic-1980 0, 3, 1 $ 30.000 001 de 1981 (fl. 7) 1-ene-1981 30–jun-1981 0, 6, 0 $ 37.500 019 de 1981 (fl. 8) 1-sep-1981 31–dic-1981 0, 4, 0 $37.500 001 de 1982 (fl. 9) 1-ene-1982 30–jun1982 0, 6, 0 $ 50.000 • Del contenido de estos contratos, se tiene lo siguiente: - Fueron celebrados entre el accionante y el presidente de la Junta de Acción Comunal de la Bermeja Baja, en el municipio de Balboa, Cauca, obrando en representación de la mencionada junta. - El accionante se comprometió a prestar servicios en calidad de Seccional de la Escuela Rural Mixta Bermeja Baja del municipio de Balboa, Cauca. - Se sometió a las normas y reglamentos que rige la educación del orden departamental y nacional. 20 Así consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía a folio 4.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 - Los valores reconocidos mensualmente, fueron pagados en la Tesorería municipal de Balboa, Cauca, del auxilio presupuestado para esta clase de erogaciones de la vigencia fiscal del año correspondiente a cada contrato con cargo al capítulo IV, artículo II, numeral 4.11 anexando constancia de trabajo. - Se determinó que el accionante [contratista] no tendrá derecho de pago por concepto de prestaciones sociales - Fue firmado por el presidente, el tesorero y el secretario de la Junta de Acción Comunal de La Bermeja Baja, municipio de Balboa y el accionante, en calidad de contratista.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 • A través de certificación suscrita por el secretario de Gobierno y Participación Comunitaria del municipio de Balboa, Cauca 21, se establece: «[…] que una vez revisados los archivos del municipio se encontró (sic) los siguientes contratos de trabajo correspondientes a los periodos enunciados respectivamente, los que eran pagados con recursos del municipio y estaban supervisados por la Juntas de Acción Comunal: (subraya propia) 1- Contrato de trabajo No. 025 DE 1980, nombrando al citado como docente en la escuela de la vereda Bermeja Baja. 2- Contrato de trabajo No. 001 DE 1981, nombrando al citado como docente en la escuela de la vereda Bermeja Baja. 3- Contrato de trabajo No. 019 DE 1981, nombrando al citado como docente en la escuela de la vereda Bermeja Baja. 4- Contrato de trabajo No. 001 DEL (sic) 1982, nombrando al citado como docente en la escuela de la vereda Bermeja Baja. […]» • El secretario de gobierno municipal de Balboa, Cauca certificó 22 que el docente prestó servicios al municipio de Balboa desde el 1 de septiembre de 1982 hasta el 12 de abril de 1987 (5 años, 5 meses y 11 días) y a título de observaciones, indicó que: Acorde con las piezas reseñadas, lo que constituye relevancia para determinar si el docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si fue nombrado docente antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizado. 21 Folio 24, emitida el 5 de junio de 2015. 22 Folio 23, del 2 de febrero de 2008.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Con base en los contratos referidos, estos señalan en su encabezado que se trata de «contratos de trabajo de enseñanza primaria», aunque en realidad, se trata de contratos de prestación de servicio, si se tiene en cuenta que en los mismos se estableció de manera expresa que el accionante [contratista] « no tendrá derecho de pago por concepto de prestaciones sociales».
Ahora bien, la Sala precisa que a efectos de reconocer la pensión gracia, lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado al accionante para prestar el servicio docente y, por ende, no se hace necesario que exista un proceso previo en donde se haya declarado la figura de la realidad sobre las formas, por cuanto, la Ley 114 de 1913 lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la c lase de vinculación, y ello no se puede confundir, pues lo que se pretende en un proceso para obtener el denominado contrato realidad –hoy, relación laboral subyacente–, tiene otro objetivo y es el reconocimiento de las diferencias salariales en igualdad d e condiciones a quienes tienen una vinculación de planta, desconociendo la actividad docente que ejerció, independientemente de cómo se hubiese dado la vinculación. Por lo tanto, los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, para efectos de la prestación que se reclama, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo del reconocimiento de dicha prestación, toda vez que durante el lapso laborado mediante dicha modalidad, se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la actividad realizada por los maestros, de acuerdo con lo expuesto en el marco normativo relacionado ut supra.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En este sentido, tal y como se indicó en el marco normativo relacionado, lo relevante es que el docente al reclamar el derecho haya prestado esos servicios en un establecimiento del nivel territorial o nacionalizado.
Del análisis del acervo probatorio relacionado y de manera específica, respecto de los certificados suscritos por el secretario de gobierno municipal de Balboa, Cauca, la entidad administrativa indicó que dicho tiempo corresponde a contratos celebrados con el docente para trabajar en la Escuela Rural Mixta de carácter oficial ante la carencia de profesores nombrados por el Estado (fl. 23) y, adicionalmente, señaló de manera expresa que dicho periodo fue pagado con recursos del municipio y que estos, se encontraban simplemente supervisados por las Juntas de Acción Comunal (fl. 24), situación que justifica el hecho de que los contratos fueran suscritos por el presidente de la mencionada junta.
Al respecto, resulta pertinente realizar un breve análisis respecto de las competencias y atribuciones correspondientes a las Juntas de Acción Comunal –J.A.C–, para esa época, para lo cual debe acudirse a lo dispuesto en el Decreto 1930 del 8 de agosto de 1979. En dicha norma se determinó que se trata de una corporación cívica sin ánimo de lucro compuesta por los vecinos de un lugar, que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades más sentidas de la comunidad, por lo cual, en el artículo 11, idem, se establecieron las siguientes finalidades y principios: «ARTÍCULO 11.- (Modificado por el art. 11, Decreto Nacional 300 de 1987) Los objetivos de las Juntas de Acción Comunal son: a. Estudiar y analizar las necesidades, intereses e inquietudes de la comunidad, comprometiéndola en la búsqueda de soluciones; b. Establecer los procedimientos que permitan fomentar el desarrollo del liderazgo en la comunidad;
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 c. Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desenvolvimiento de los hechos, programas, políticas y servicios de Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo; d. Capacitar a la comunidad para que participe en el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos; e. Fomentar las empresas de economía social e impulsar y ejecutar programas que promuevan el desarrollo integral; f. Lograr que las organizaciones comunales se hagan representar por sus líderes en las corporaciones públicas en las cuales se tomen decisiones que repercutan en la vida social y económica de la comunidad; g. Procurar obtener de las entidades oficiales la celebración de los contratos previstos en los Artículos 375 a 378 del Código de Régimen Municipal; h. Buscar la armonía en las relaciones interpersonales dentro de la comunidad para lograr el ambiente necesario que facilite su normal desarrollo; i. Establecer planes y programas relacionados con las necesidades, intereses y posibilidades de la comunidad; j. Contribuir a la economía de la comunidad, vigilando que los artículos ofrecidos al público no excedan los precios oficiales y que su calidad y peso se ajusten a los parámetros de las reglamentaciones vigentes, denunciando ante las autoridades competentes a aquéllos que las infrinjan; y k. Velar por la vida, la integridad y bienes de todos los miembros de la comunidad, haciendo conocer a las autoridades administrativas y judiciales las conductas violatorias de la ley o las que hagan presumir la comisión de hechos delictuosos o contravencionales.» Por su parte, el referido Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986) en los artículos 375 y 376, dentro del título XVIII «De la participación comunitaria» dispuso: «Artículo 375º.- Las Juntas de Acción Comunal, las sociedades de mejora y ornato, las Juntas de Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y Usuarios, constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro que tengan sede en el respectivo distrito, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de Municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hayan a cargo de éstos.
Con tal fin, dichas Juntas y Organizaciones celebrarán con los municipios y sus entidades descentralizadas por los convenios, acuerdos o contratos a que hubieren lugar para el cumplimiento o la ejecución de determinadas funciones u obras. Parágrafo.- Para el cumplimiento de los objetivos del respectivo contrato o convenio, las entidades contratantes podrán aportar o prestar determinados bienes.
Artículo 376º.- Los contratos que celebren los Municipios en desarrollo del artículo anterior no estarán sujetos a formalidades o requisitos distintos de los que la ley exige para la contratación entre particulares, ni requerirán de la revisión que ordena el Código Contencioso Administrativo. Sin embargo contendrán las cláusulas que la ley prevé sobre interpretación, modificación, y terminación unilaterales, multas, garantías, sujeción de los pagos a las apropiaciones, presupuestales y caducidad.
La verificación de su cumplimiento estará a cargo del interventor que designe el Alcalde o representante legal de la entidad descentralizada según el caso.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 De lo anterior es dable concluir que las Juntas de Acción Comunal, tenían para ese entonces la posibilidad de suscribir esa clase de contratos toda vez que, tal y como fue certificado por parte del secretario de gobierno municipal de Balboa, Cauca, ello obedec ía precisamente a necesidades propias de la comunidad ante la carencia de profesores nombrados por el Estado y en ese orden, pudieron llenar esas vacantes y proveer el servicio de educación en cabeza del demandante sin mayores formalidades, y cumpliendo con el requisito de que se encontraran incluidas las cláusulas indicadas en la norma transcrita, como en efecto ocurrió. Adicionalmente, ello se dio bajo la verificación de la entidad territorial quien acreditó la información e indicó que dicho periodo fue pagado con recursos del municipio.
En esos términos, no cabe duda para esta Sala que dichas vinculaciones mediante contratos de prestación de servicio son computables para acceder a la pensión gracia, pues dan cuenta de que el demandante fue contratado al servicio del municipio de Balboa, Cauca, para desempeñar labores como docente en el periodo referido, labor que, como se dijo, resulta ser efectiva para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues las leyes que regulan la materia la concibieron como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial sin exigir una calidad de vinculación específica 23.
En ese orden, este periodo resulta susceptible de acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, y deben ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años). 23 En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda Subsección A del 27 de junio de 2018, radicado interno 3597-2015, y más recientemente en sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado interno 4868-2015.
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 b) Del periodo comprendido entre el 1.º de septiembre de 1982 y el 30 de diciembre de 1985, nombrado mediante el Decreto 25 del 1 de septiembre de 1982 24 D E C R E T A […] El Alcalde El Secretario» (sic) • El demandante tomó posesión del cargo el 1.º de septiembre de 198225, ante el alcalde y el secretario del municipio de Balboa. • Según el certificado de tiempo servicio 19374, emanado de la Secretaría de Educación del departamento de Cauca 26, el accionante fue nombrado mediante el Decreto 25 de 1 de septiembre de 1982, desde el 1 de septiembre de 1982 hasta el 30 de diciembre 1985, por 1200 días, equivalente a 3 años y 4 meses y ostentó vinculación nacionalizado en el municipio de Balboa, así: 24 Folio 10. 25 Folio 11. 26 Expediente administrativo digital adjuntado a folio 120 adiado el 1 de mayo de 2012.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Acorde con las piezas reseñadas, de acuerdo con el referido acto de nombramiento y de posesión, es dable colegir que fue emitido por el representante del ente municipal en uso de las facultades que le son inherentes, es decir, que no se invocaron normas que permitan inferir que actuaba como delegado de la Nación y, en ese orden, la designación no proviene del Ministerio de Educación Nacional; tampoco fue allegada alguna evidencia de la que se pueda concluir que dicho nombramiento se efectuó con intervención de la Nación. Además, estuvo suscrito únicamente por el alcalde nominador y el secretario de la Alcaldía. Igualmente, de manera expresa, en el acto administrativo objeto de estudio, se registró que se nombraba al actor en la plaza del ente territorial, es decir que fue nombrado en el cargo de director de la Escuela Rural Mixta de la vereda de El Turbio, del municipio de Balboa, Cauca.
Esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
Adicional a lo anterior, el certificado de tiempo de servicio emitido por la Secretaría de Educación de la gobernación del Cauca, de manera clara e inequívoca, indica que el «Tipo de Vinculación» correspondiente a ese específico periodo fue «Nacionalizado». Así, en atención a las pautas establecidas en la mentada sentencia de unificación junto con las certificaciones emitidas por el ente nominador, es posible concluir que la vinculación fue nacionalizada, puesto que no puede perderse de vista que por regla general las Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 plazas que inicialmente eran de carácter territorial, con ocasión de la nacionalización de la educación en los términos señalados por la Ley 43 de 1975, pasaron a ser nacionalizadas.
Lo anterior permite colegir que, para dicho periodo, el docente, ostentó una vinculación nacionalizada y en ese orden este tiempo debe ser tenido en cuenta a efectos de la pensión gracia c) Del periodo comprendido entre el 6 de abril de 1987 y el 11 de mayo de 2012 (fecha del certificado del FOMAG aportado), nombrado mediante el Decreto 259 del 6 de abril de 1987 27 «DECRETO NUMERO 259 DE 1.987 (Abril 6) Por el cual se causan novedades en Educación Básica Primaria, con cargo al FER», «EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL CAUCA, PRESIDENTE DE LA JUNTA ADMINISTRADORA FER en uso de sus facultades legales» D E C R E T A: ARTÍCULO ÚNICO,- Nómbrase al señor LAURENCIO ZÚÑIGA DORADO, primer (1) grado en el Escalafón Nacional Docente, al cargo de director de la escuela rural mixta “CAPITANES”, municipio de Balboa», en reemplazo de MARTHA ELISA VDA.
DE ORDOÑEZ, quien renunció. Comuníquese y Cúmplase. […] GOBERNADOR PRESIDENTE DE LA JUNTA ADMINISTRADORA FER SECRETARIO DE EDUCACIÓN DELEGADA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ANTE EL FER CAUCA.» (sic) d) Según el certificado de historia laboral del FOMAG, emitido el 11 de mayo de 2012 28, indica que el accionante se desempeñó como directivo docente, en calidad de rector de institución educativa en básica secundaria en propiedad; «RÉGIMEN DE PENSIONES» 27 Folio 12. 28 En el Expediente Administrativo digital allegado a folio 120.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 nacionalizado. Para el efecto, relacionó los siguientes tiempos: Del acto de nombramiento reseñado se puede colegir que fue emitido por el gobernador del Cauca en calidad de representante del ente territorial, sin invocar ninguna facultad legal, que permita inferir que actuaba como delegado de la Nación y, en ese orden, la designación no proviene del Ministerio de Educación Nacional; tampoco fue allegada alguna evidencia de la que se pueda concluir que dicho nombramiento se efectuó con intervención de la Nación. Sumado a ello no se especificó que la plaza fuese nacional, o que los pagos de esos salarios fueran procedentes de esta cartera y, por el contrario, se dispuso de manera expresa que se nombraba a al actor en una plaza en el plantel municipal Escuela Rural Mixta Capitanes.
El mencionado acto de nombramiento refiere en el encabezado que, a través de este, se causan novedades en «Educación Básica Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 Primaria», lo cual permite referirnos a que inicialmente por mandato de la Ley 39 de 1903 los maestros de primaria eran únicamente de carácter territorial (artículo 3), esto con la aclaración de que luego con la expedición de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación prestada por los entes locales, con excepción de unos pocos que continuaron a cargo exclusivo de estas entidades territoriales denominándose personal territorial.
Además, por disposición de la Ley 114 de 1913 se consagró por primera vez la pensión gracia para docentes de escuelas de primaria oficiales (artículo 1). Aunado a lo anterior, atendiendo la regla precitada establecida en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se constata que, como se indicó, fue emitido por el gobernador del Cauca, actuando además como presidente de la Junta Administradora FER, y fue suscrito por el secretario de Educación departamental y de la delegada del Ministerio de Educación ante el FER Cauca, lo cual, no desvirtúa de forma alguna la clase de vinculación de acuerdo con lo establecido en la pluricitada sentencia, en la que se aclaró que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de vinculación intervienen, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Adviértase que, respecto de los mencionados fondos, se dijo también que, el gobierno, a través del Decreto Ley 3157 de 1968, creó en cada uno de los departamentos y en el Distrito Especial de Bogotá unas juntas que eran financiadas con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional (artículo 31 ibidem).
En igual sentido, es dable precisar que, en su artículo 29, se señala: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 «ARTÍCULO 29.
En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios p ara atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias.
Con posterioridad, se estipuló que los recursos del situado fiscal transferidos a las entidades territoriales (a que se hace referencia en el artículo 5.º de la Ley 46 de 1971), destinados para gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, debían ser administrados por los Fondos Educativos Regionales –FER–. Así las cosas, la financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no sólo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender el sostenimiento de los fondos educativos, todo lo anterior en aras de propender por la adecuada inversión de los dineros entregados para el sostenimiento y expansión de la educación. De acuerdo con el análisis realizado, se colige que la vinculación fue de carácter nacionalizado, teniendo en cuenta que fue posterior al proceso de nacionalización de la educación. En ese orden de ideas, de acuerdo con la certificación de tiempos allegada a folios 25 y 26 del expediente, se constata que no hubo vinculaciones con posterioridad a esta, toda vez que se advierte que no existió ruptura alguna y sólo se relacionan traslados a otras instituciones educativas.
En este sentido, dichas situaciones administrativas no afectan o varían la vinculación inicial, pues se insiste que, al no existir ruptura del vínculo laboral y tampoco determinarse expresamente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 en el acto por parte de la respectiva entidad territorial que permita advertir alguna variación sustancial en el carácter de vinculación, y que simplemente corresponde a una variación respecto de la ubicación geográfica que no tienen la virtualidad de cambiar la naturaleza del vínculo, que se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
Adicionalmente, se advierte que dichos tiempos no fueron objeto de discusión en sede administrativa ni en sede judicial. Ahora bien, como se señaló, el formato del FOMAG refiere el régimen de pensiones, mas no el tipo de vinculación, situación que no puede ser equiparada, por lo que cobra relevancia el análisis realizado al acto de nombramiento.
Así, del análisis efectuado es posible afirmar que el accionante ostentó un tipo de vinculación de carácter nacionalizado, que se hizo extensible hasta la fecha de expedición de la certificación del FOMAG, en la que consta que continuaba vinculado como docente. Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que el accionante acreditó los 20 años de servicio requeridos, el 5 de agosto de 2002. 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, fue aportado certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación del 3 de agosto de 2012, en el que se indicó que el DIA MES AÑO DIA MES AÑO (-)DIA Contratos 025 yde 1980 y 001 de 1981 1 10 1980 30 6 1981 270 Contratos 019 de 1981 y 001 de 1982 1 9 1981 30 6 1982 300 Decreto 25 del 1 de septiembre de 1982 1 9 1982 30 9 1985 1110 Decreto 259 del 6 de abril de 1987 6 4 1987 5 8 2002 5520 7200 ACTO ADMINISTRATIVO CALCULO DE PERÍODO FECHA INICIO FECHA FINAL Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 demandante, a la fecha de su expedición no registraba sanciones o inhabilidades.
A este respecto, se presume la buena fe de la parte interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta, pues adicionalmente, dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que el accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;
(ii) cumplió 50 años de edad el 21 de diciembre de 2007, fecha en la que alcanzó el estatus pensional; (iii) acreditó 20 años de servicios el 5 de agosto de 2002; y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiario de la pensión gracia. En estas condiciones, carecen de fundamento legal los argumentos expuestos por la entidad demandada en su escrito de apelación, lo que impone a esta Sala, confirmar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. - De la solicitud de sucesión procesal El apoderado del demandante29 puso en conocimiento de esta Sala, que su poderdante, el señor Laurencio Zúñiga Dorado falleció el 25 de enero de 2019, situación que acreditó con la copia del Registro Civil de Defunción 30.
En consecuencia, solicitó tener como sucesora procesal a la señora Yolanda Cruz Franco. 29 Visible en SAMAI a índice 53. 30 Idem. Serial 5252837 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 Para el efecto, aportó declaración extrajuicio sobre la unión marital de hecho entre el causante y la mencionada señora, copia de la cédula de ciudadanía de ambos y copia de la Resolución 1292 del 07-2019 del 8 de julio de 2019, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca que reconoce la pensión de sobreviviente ordinaria a Yolanda Cruz Franco y Jhon Alejandro Zúñiga Cruz.
Mediante auto del 25 de mayo de 2023 31, se ordenó el emplazamiento a quienes crean tener derecho y ser los posibles sucesores procesales del señor Laurencio Zúñiga Dorado (Q.E.P.D.) mediante la inscripción en el Registro Nacional de Personas Emplazadas. Así mismo, se requirió a la señora Yolanda Cruz Franco para que ratificara o revocara el poder otorgado en vida por el señor Laurencio Zúñiga Dorado al abogado José Julián Martínez Mora.
Por medio de memorial allegado vía correo electrónico 32, el referido abogado en acatamiento al citado auto allegó poder mediante el cual ratifica el conferido por ella y el causante y aportó nuevamente el Registro Civil de Defunción, las declaraciones extrajuicio y las copias de las cédulas de ciudadanía del causante y de la señora Cruz Franco.
Por tanto, encuentra esta la Sala que, si bien la señora Yolanda Cruz Franco solicita la continuidad del proceso en calidad de sucesora procesal, no se encuentra acreditado que le hayan sido reconocidos los efectos patrimoniales a la unión marital de hecho por vía de los cauces legales –escritura pública o sentencia judicial debidamente ejecutoriada–, teniendo en cuenta que se trata de la compañera permanente. 31 Visible en el aplicativo SAMAI a índice 60. 32 Visible en el aplicativo SAMAI a índice 65 y 68.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 En ese orden, la sentencia no podrá pronunciarse en su favor, sino en favor de la sucesión del señor Laurencio Zúñiga Dorado y deberá ser en el trámite sucesoral correspondiente que se determine a quien corresponde recibir como heredero el importe de dicha sentencia. Comoquiera que no pueden desconocerse las consecuencias jurídicas del deceso del demandante, la orden de primera instancia deberá adicionarse en el sentido de indicar que las sumas reconocidas entre el 21 de diciembre de 2009 hasta el 25 de enero de 2019 (fecha en la que falleció), se dispondrán, como se indicó a favor de la masa sucesoral del señor Laurencio Zúñiga Dorado. 3.
Conclusión Conforme a lo expuesto, al señor Laurencio Zúñiga Dorado le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección considera que debe confirmarse la sentencia del 7 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. No obstante, se adicionará la decisión de primera instancia, en el sentido de disponer que las sumas reconocidas serán a favor de la masa sucesoral del señor Laurencio Zúñiga Dorado. 4.
Condena en costas de segunda instancia De acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso sería del caso condenar en costas a la parte recurrente por cuanto el recurso de apelación presentado le fue resuelto desfavorablemente, sin embargo, no se condenará en esta instancia toda vez que la presente decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del presente proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001233300020150037701 (2181-2017) Demandante: Laurencio Zúñiga Dorado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
PRIMERO. ADICIONAR la sentencia del 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Laurencio Zúñiga Dorado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en el sentido de indicar que las sumas reconocidas entre el 21 de diciembre de 2009 hasta el 25 de enero de 2019 (fecha en la que falleció), se dispondrán a favor de la masa sucesoral del señor Laurencio Zúñiga Dorado (Q.E.P.D.).
SEGUNDO. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado