Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: ELIZABETH RAMÍREZ DE CARRILLO Temas: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Pensión gracia. Reliquidación pensional. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-014-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot el 6 de diciembre de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de la Resolución 09669 del 2 de marzo de 2006, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, negó la reliquidación de la pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL EICE a: i) reliquidar la pensión gracia de jubilación, a partir del 20 de mayo de 2000, en un monto equivalente al 75% de todo lo percibido durante el año «base de liquidación», sumas debidamente indexadas; ii) reajustar la mesada en los términos previstos por la ley; iii) pagar las diferencias causadas entre lo reconocido y lo que resulte de la nueva liquidación; iv) cancelar las costas, intereses comerciales y moratorios según lo prevé 1 Folios 19 a 25 del documento denominado «002PoderAnexosDemnda» obrante en el índice 11 del sistema informático SAMAI.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el artículo 177 del CCA; y v) cumplir la sentencia de conformidad con los artículos 176, 177 y 178 ibidem. Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes: 1.

La Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante la Resolución 30035 del 21 de octubre de 2002, reconoció en favor de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo pensión gracia de jubilación en cuantía de $866.800, efectiva a partir del 20 de mayo de 2000. 2. Durante el año «base de liquidación», recibió los siguientes factores: la asignación básica, la prima de vacaciones y la prima de navidad. 3.

El 4 de febrero de 2003, la docente solicitó a CAJANAL EICE la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los emolumentos devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 4. A través de Resolución 09669 del 2 de marzo de 2006, CAJANAL EICE negó la reliquidación pedida, bajo el argumento de que las normas que rigen la prestación no determinan qué factores constituyen salario para la liquidación. Afirmó que el acto objeto de demanda adolece de nulidad por violación de la Constitución y la ley.

Expuso que a la docente le fue reconocida la pensión gracia de jubilación por haber cumplido 20 años de servicio docente del orden territorial y 50 años de edad. Destacó que esta prestación es de carácter especial, y que, aun cuando la entidad pensional lo reconoce así, para efectos de negar la reliquidación argumentó que la Ley 33 de 1985 no prevé los factores que deberán incluirse en el IBL.

Seguidamente, explicó que la Ley 33 de 1985 no rige la situación de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, en primer lugar, porque ésta excluye a los docentes, ya que gozan de un régimen especial y, en segundo, porque de acuerdo con su contenido, la liquidación de la mesada atiende los factores que sirvieron de base para calcular los aportes, circunstancia que difiere de la pensión especial en comento, que fue creada por el gobierno como una prerrogativa en favor de los profesores del orden territorial, sin que respecto de ella se efectúen aportes.

Luego, recordó que, según la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1966, la pensión gracia debe reconocerse en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La Caja Nacional de Previsión Social, EICE, en Liquidación, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda.

Consideró que el acto acusado fue proferido conforme lo prevé la ley. Inicialmente, citó el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, dentro del cual se enlistan taxativamente los factores que se deben incluir en la liquidación pensional. Señaló que aquellos solicitados por la docente no se encuentran dentro del referido artículo, de ahí que denegó su inclusión. Bajo esa misma línea argumentativa, indicó que la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, el subsidio de alimentación y el subsidio de transporte no son factores salariales que puedan incluirse en el IBL de la pensión, pues no guardan relación con la prestación efectiva del servicio.

Para el efecto, recordó que, según el Departamento Administrativo de la Función Pública «Factor salarial es todo elemento que consagrado en una disposición legal hace parte del salario percibido por un servidor público». Así mismo, que dicha definición se acompasa con lo sostenido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 26 de marzo de 19923.

Propuso como excepciones las siguientes: - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN»: Afirmó que la entidad pensional reconoció los factores que prevé la Ley 62 de 1985, siendo improcedente la inclusión de otros que no se encuentren allí enlistados. - «CADUCIDAD DE LA ACCIÓN»: Aseguró que la demanda se presentó por fuera de los cuatro meses que dispone el artículo 136, numeral 2 del CCA.

En su concepto en el sub lite no puede aplicarse la excepción que contiene la referida norma en materia de caducidad, en la medida que no se solicitó la nulidad del acto por medio del cual se reconoció la pensión gracia, sino que se discute aquel mediante el cual se negó la reliquidación. - «PRESCRIPCIÓN»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas causadas y no reclamadas dentro de los tres años que dispone el Decreto 1848 de 1969. - «GENÉRICA»: Pidió se declare, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada dentro del proceso. 2 Documento denominado «008ContestacionDemanda» obrante en el índice 11 del sistema informático SAMAI. 3 No aporta más datos.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN4 El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot profirió sentencia el 6 de diciembre de 2012, por medio de la cual resolvió: i) declarar la nulidad de la Resolución 09669 del 2 de marzo de 2006 proferida por CAJANAL EICE; ii) reliquidar y pagar la pensión gracia con inclusión de las primas de vacaciones y navidad; iii) declarar prescritas las mesadas anteriores al 16 de diciembre de 2007 y iv) denegar las demás pretensiones de la demanda.

Revisadas las probanzas obrantes en el dossier de cara con lo pedido tanto en sede administrativa como judicial, y luego de citar apartes de la jurisprudencia5 que sobre el asunto ha desarrollado el Consejo de Estado, concluyó que la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión gracia con inclusión de las primas de navidad y vacaciones que recibió durante el año en que consolidó el estatus pensional.

Enfatizó en que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha previsto que la liquidación de la pensión gracia deberá atender todos los factores salariales devengados en el año anterior al que el docente adquirió el derecho. Seguidamente, observó que la Sala de Consulta y Servicio Civil6 de la referida corporación precisó que constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Así mismo, que, en el caso de los docentes, se entiende por remuneración el valor que resulte de la suma de la asignación básica más los factores que perciba mensualmente. Afirmó que esta posición se acompasa con la tesis expuesta por el citado cuerpo colegiado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por último, declaró prescritas las mesadas no reclamadas antes del 16 de diciembre de 2007.

ACCIÓN DE REVISIÓN7 La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literal b.) de la Ley 797 de 2003 que dispone como causal de revisión: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 4 Documento denominado «024Sentencia» obrante en el índice 11 del sistema informático SAMAI. 5 Para el efecto citó las siguientes sentencias: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de octubre de 2003, radicado: 23001-23-31-000- 2000-2529-01 (3542-02). Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de junio de 2004, radicado: 250002325000200105732 01 (5707-03) Sección Segunda, radicado: 1943-04 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2011, radicado: 2006-02053-01 (0448- 10), actor: Helena Margarita Tapia de Arteaga, demandado: CAJANAL EICE en Liquidación. 6 Concepto del 13 de noviembre de 1992. 7 Folios 260 a 289 cuad. ppal.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, el 6 de diciembre de 2012, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Elizabeth Ramírez Carrillo contra la extinta CAJANAL EICE en Liquidación, bajo el radicado: 2010-00588. 2.

Declarar que a la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo no le asiste el derecho a que se reliquide la pensión de jubilación gracia con la inclusión del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a su retiro definitivo del servicio. A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 2 de la Ley 114 de 1913; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 5 del Decreto 224 de 1972; 1 de la Ley 33 de 1985 y 9 de la Ley 71 de 1988.

En sustento de lo anterior, argumentó que la decisión objeto de revisión desconoció las disposiciones normativas que rigen la liquidación de la pensión gracia y exceden lo previsto por la ley. En su concepto, dada la naturaleza de la prestación y, la posibilidad de percibirla de forma simultánea con el salario, su liquidación debe incluir los valores devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Indicó que, a diferencia de la pensión que se reconoce con fundamento en la Ley 33 de 1985, la pensión gracia se recibe desde el momento mismo en que se reconoce en favor del docente. Explicó que no hay lugar a reliquidar la prestación por retiro definitivo del servicio, porque su pago inició desde el momento en que se adquirió el derecho a percibirla, es decir, cuando se acreditaron 50 años de edad y 20 de servicio de orden territorial.

Para el efecto citó las sentencias del 6 de septiembre de 20018, 2 de septiembre de 20049, 1 de julio de 200410, 22 de septiembre de 200511, 16 de febrero de 200612 y 1 de marzo de 201213 proferidas por el Consejo de Estado. Insistió en que la decisión objeto de revisión es ilegal, vulneró el debido proceso y excedió las pretensiones de la demanda pues pese a que tanto la petición en sede administrativa como judicial estaba encaminada a obtener la reliquidación de la prestación con todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus, el juez de instancia ordenó su reliquidación con los emolumentos devengados durante su último año de servicios, esto es, entre el 1 de enero y el 30 de diciembre de 2002, lo que resulta incompatible con la normativa y jurisprudencia desarrollada sobre el asunto por el Máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 8 Radicado: 185-01. 9 Radicado: 4581-03. 10 Radicado: 5448-03. 11 Radicado: 2360-05. 12 Radicado: 2003-9500. 13 Sección Segunda, Subsección A, radicado: 250002325000200605528 01 (0613-11) Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Finalmente, solicitó la suspensión provisional de la sentencia. No obstante, esta fue denegada mediante auto del 13 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B14.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN15 La señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas. Explicó que, contrario a lo expuesto por la recurrente, la decisión objeto de revisión se emitió con fundamento en la ley y jurisprudencia aplicables. Aseveró que la entidad pensional pretende hacer incurrir en error al despacho, en la medida que, contrario a lo señalado en el escrito introductorio, en la decisión objeto de revisión se ordenó reliquidar la pensión de jubilación gracia con los factores devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Propuso las siguientes excepciones: - «INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO»: Aseveró que en la demanda se omitió vincular al Juzgado Segundo Administrativo de Girardot. En su concepto el juzgado debe ser vinculado al presente asunto toda vez que fue quien emitió la decisión objeto de revisión, y, por ende, el legitimado para explicar las razones que lo llevaron a concluir que procedía la reliquidación de la pensión de la docente. - «INDEBIDO EJERCICIO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN E INEXISTENCIA DE LA CAUSAL DE REVISION INVOCADA»: Señaló que lo pretendido por la entidad demandante es reabrir un debate, sobre la reliquidación pensional, como si de una tercera instancia se tratara.

Estimó que si se encontraba en desacuerdo con la decisión adoptada por el Juzgado debió interponer recurso de apelación, para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizara el asunto, y, no pretender a través de la acción de revisión subsanar dicha omisión. Luego, afirmó que no se configura la causal de revisión alegada, por las siguientes razones: i) el juez tuvo como fundamento el precedente del Consejo de Estado, dentro del cual se indica que la pensión gracia debe ser liquidada con inclusión de todos los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del derecho; ii) se ordenó reliquidar la pensión gracia con inclusión de los emolumentos percibidos durante el año anterior a la adquisición del derecho y no como erradamente lo interpretó el ente pensional y iii) la UGPP a través de Resolución RDP 040232 del 24 de octubre de 2017 reliquidó la prestación, en cumplimiento del fallo judicial atacado, con fundamento en lo percibido durante el año anterior a que la docente adquirió el estatus pensional. 14 Folios 292 a 295 del cuad.

Ppal. El proceso inicialmente fue radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien admitió, denegó la medida cautelar y decretó las pruebas. Sin embargo, a través del auto de 12 de marzo de 2020 declaró la falta de competencia y remitió el asunto a esta Corporación. 15 Folios 334 a 343 del cuad. ppal. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 - «TEMERIDAD, MALA FE E INAPLICACION DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES»: Aseguró que la UGPP promovió la acción de revisión a sabiendas de que los hechos alegados son contrarios a la realidad, pues en la decisión atacada se ordenó reliquidar la pensión gracia de la docente con fundamento en lo recibido durante el año anterior a la adquisición y no con el último año previo al retiro del servicio, lo que constituye un acto temerario y de mala fe de su parte.

Agregó, que incluso la entidad presentó acción de tutela con el fin de que se amparara su derecho al debido proceso. No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la declaró improcedente. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201916. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la norma en cita no restringe la posibilidad de revisar las sentencias de única, primera o segunda instancia en las que se reconozcan sumas periódicas o pensiones, con cargo al erario.

En otras palabras, pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a un fondo de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza indistintamente de la instancia en que fueron proferidas, comoquiera que la 16 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ley de forma expresa le atribuyó su conocimiento al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, según las materias sometidas a su competencia17. En consecuencia, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP.

Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión18, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección19.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de 17 Bajo este mismo criterio la Subsección ha conocido la acción de revisión con el fin de que se infirmen sentencias proferidas por juzgados administrativos, para el efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-01347-00 (4377-2014), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2017-00264-00 (1310-2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Si bien la Ley 2080 de 2020 en el artículo 68, radicó la competencia de estos asuntos en los Tribunales Administrativos, lo cierto es que el presente proceso ingresó antes de la entrada en vigor de aquella normativa. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta lo siguiente: Sobre el punto, el artículo 251 del CPACA dispone que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, en los casos referidos en la normativa transcrita, es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Textualmente señaló: «[…] Artículo 251.

Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]» (Subrayado fuera del texto).

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 201620, precisó que, en los eventos en los que el recurrente sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el término de caducidad de cinco años para interponer la acción de revisión no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

Textualmente expresó: «Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el 20 Sentencia 11 de agosto de 2016. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[136], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Pues bien, en el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot y se notificó mediante edicto fijado entre el 14 y 19 de diciembre de la misma anualidad21, de manera que quedó ejecutoriada el 24 de enero de 201322.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la Corte Constitucional señaló que dicho periodo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía CAJANAL, es posible concluir que como la demanda se presentó el 22 de febrero de 201823, aquella se encuentra en tiempo.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200324 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 21 Tal como consta en el edicto contenido en el documento denominado «025NotificacionSentencia», obrante en el índice 11 del sistema informático SAMAI 22 Tal como se observa en la constancia secretarial emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot el 21 de noviembre de 2016, obrante en el índice 11 del sistema informático SAMAI bajo la denominación «028ConstanciaSecretarialExpideCopiasAutenticas» 23 Folio 260 del cuad. ppal. 24 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»25 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación26.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones27.  Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira28.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. 25 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 26 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 27 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia29.

Cuestión previa Ineptitud de la demanda por falta de integración del contradictorio En la contestación de la demanda, la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo afirma que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot debe ser vinculado como parte demandada dentro del sub examine comoquiera que fue el que adoptó la decisión del 6 de diciembre de 2012.

Al respecto, es preciso recordar que las partes que integran este nuevo proceso son aquellas que, en virtud de su resultado puedan verse afectadas en el derecho sustancial que fue objeto de controversia en las correspondientes instancias, que son, por regla general, las mismas partes que participaron en ellas y, excepcionalmente, terceros que tuvieron interés directo y que fueron vinculados al proceso original30.

Por lo tanto, el Juzgado que profirió la decisión cuya revisión se pretende no puede constituirse en parte demandada dentro del sub examine, comoquiera que es la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, la titular del derecho en discusión, y, quien, eventualmente, podría verse afectada con la decisión que se tome en el fondo del asunto. Por consiguiente, resulta improcedente vincular al juzgado que emitió la decisión. Indebido ejercicio del recurso extraordinario de revisión La demandada estima que existe un indebido ejercicio de la acción de revisión, porque en su concepto la entidad pensional debió interponer el recurso de apelación. Sobre el punto es preciso recordar, que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondo de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones, sin delimitar si ello se refiere solo a las sentencias de única, primera o segunda instancia, y, si para su interposición es necesario que se hayan agotado los recursos ordinarios contra la decisión de la cual se pretende su revisión. Por lo tanto, es pertinente hacer una lectura armónica entre esta normativa y el artículo 248 del CPACA, que prevé: 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 30 Para el efecto véase: Sala Segunda Especial de Revisión, auto del 9 de septiembre de 2020.

Radicación: 11001-03-15-000- 2019-03661-00, actor: Carmen Marlene Quintero Romero, demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» De acuerdo con lo anterior, es plausible concluir, en primer lugar, que la demanda procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, en segundo, que no es una condición para su procedencia que se interpongan los recursos ordinarios, particularmente, en lo relativo al recurso previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Sobre este último punto, la Corte Constitucional en sentencia C-520 de 200931, al estudiar la constitucionalidad del artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, que si bien no es la norma que en materia sustancial rige el presente caso, lo cierto es que, el análisis efectuado con respecto a ella es aplicable al artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ambas disposiciones guardan identidad, aseveró que no resulta compatible «con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria».

En estos términos, y teniendo en cuenta que tal exigencia no se encuentra prevista en las Leyes 797 de 2003 y 1437 de 2011, para la revisión de providencias que imponen el pago de prestaciones periódicas a cargo del Erario o de entidades de naturaleza pública no es posible para el juez incluirla so pena de entorpecer el acceso a la administración de justicia, vulnerar el derecho al debido proceso y desconocer la finalidad de este mecanismo extraordinario, que no es otra que buscar la verdad material y proteger el Tesoro.

De conformidad con las anteriores razones, la Sala advierte que el hecho de no interponer el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, no impide a la parte interesada solicitar posteriormente la revisión de tal providencia, en tanto el agotamiento de los recursos ordinarios no es requisito indispensable para la procedencia de la acción de revisión. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 6 de diciembre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot en cuanto ordenó reliquidar la pensión gracia de 31 Sentencia del 4 de agosto de 2009.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 jubilación en favor de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, con inclusión de las primas de navidad y vacaciones? Para efectos de resolver el problema jurídico se abordarán los siguientes temas: i) liquidación de la pensión gracia; iii) la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y iv) caso concreto.

Liquidación de la pensión gracia Inicialmente, la Ley 114 de 1913, en el artículo 2.º, señaló que la pensión gracia se liquida con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que hubiese variado, se tenía en cuenta su promedio. Por su parte, la Ley 4ª de 1966 en el artículo 4° determinó que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más Entidades de Derecho Público, se liquidarían y pagarían tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios obtenidos durante el último año de servicios, sin discriminar alguna de las pensiones otorgadas a los servidores oficiales.

A su turno, el Decreto 1743 de 1966, en el artículo 5.º señaló: «[…] A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público. […]» Más adelante, se expidió la Ley 33 de 1985, que conservó la cuantía del valor pensional en un 75%, modificó la edad y dispuso que el monto sería calculado sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.

No obstante, el parágrafo 1 del artículo 1 ibidem, exceptuó a los empleados que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso de la pensión gracia de jubilación. Así las cosas, teniendo en consideración que la Ley 4ª de 1966 y su decreto reglamentario no excluyeron de su aplicación a la pensión gracia, el Consejo de Estado consideró que la prestación debe liquidarse tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios.

Sin embargo, debe precisarse que, a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, tal y como lo ha sostenido esta corporación32, pues es el momento a partir del cual empieza 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2005-05943-01 (0149-09), actor: Juan Francisco Ramírez Sandoval, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de abril de 2010, radicación: 1500100-23-31-000-2001-01878-01 (0683-09), actor: Pablo Antonio González, demandado: Caja Nacional de Previsión Nacional. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio.

Dicho de otro modo, el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos previstos en la ley para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»33.

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Caso concreto Para abordar el problema jurídico conviene hacer las siguientes precisiones: La señora Elizabeth Ramírez Gil nació el 12 de octubre de 194134.

Mediante Resolución 30035 del 21 de octubre de 2002 Cajanal le reconoció pensión gracia de jubilación a la señora Elizabeth Ramírez Gil de Carrillo, en cuantía de $866.800, efectiva a partir del 20 de mayo de 2000. Adquirió su estatus pensional el 19 de mayo de 2000.35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación: 05001-23-31-000-2004-06435-01 (1227-09), actor: Santiago Jiménez Jiménez, demandado: Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de agosto de 2011. radicación: 05001-23-31-000-2003-04414-02 (2029-10), actor: Luis Norberto Quintero Holguín, demandado: Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. 33 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 34 Tal como consta en el registro civil de nacimiento y en la cédula de ciudadanía obrantes en los folios 8 y 9 del documento denominado «011RespuestaOficio949CAJANAL» contenido en el indie 101del sistema informático SAMAI. 35 Folios 6 a 8 del documento denominado «002PoderAnexosDemnda» contenido en el indie 11 del sistema informático SAMAI.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 La Secretaría de Educación de Cundinamarca certificó que, entre los años 1999 y 2000, la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo devengó los siguientes emolumentos: i) el sueldo básico; ii) retroactivo; iii) bono por calidad; iv) la prima de vacaciones y v) la prima de navidad36.

El Tesorero del Fondo Educativo de Cundinamarca, indicó que del 1º de enero al 30 de diciembre de 2002, la docente percibió los siguientes factores: i) sueldo; ii) prima de vacaciones y iii) prima de navidad37. La docente, el 4 de febrero de 2003, solicitó ante CAJANAL la reliquidación de la prestación con fundamento en lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional38.

No obstante, a través de Resolución 09669 del 2 de marzo de 200639 la entidad denegó tal petición, bajo el argumento de que los factores pretendidos no se encuentran enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. Agregó que en todo caso no existe prueba sobre qué factores se efectuaron los descuentos. El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, mediante sentencia del 6 de diciembre de 201240, luego de analizar la normativa que rige la pensión gracia, la posición jurisprudencial que sobre el particular ha desarrollado el Consejo de Estado y las pruebas aportadas por la demandante con el escrito introductorio, condenó a la extinta CAJANAL EICE a reliquidar en favor de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo la pensión gracia de jubilación, en los siguientes términos: « …] Analizado el contenido de la […] Resolución [30035 del 21 de octubre de 2002], se observa muy claramente que como factor salarial solamente se tuvo en cuenta la asignación básica mensual de $ 1.155.734,oo, valor al cual se sacó el 75% para que quedara la pensión en la suma de $866.800,50, en un acto totalmente injusto porque es un hecho notorio de que todos los servidores del Estado devengan las primas de vacaciones y navidad. […] Si revisamos los regímenes pensionales contenidos en las leyes 4ª de 1966, 33 de 1985, 91 de 1989, 100 de 1993 y 797 de 2003, así como los Decretos 1743 de 1966, 1158 de 1994, 812 de 2003, 2341 de 2003 y 3752 de 2003, encontramos con bastante claridad que la pensión vitalicia de jubilación debe liquidarse sobre el 75% de los ingresos permanentes en el último año de servicio.

Para el caso que nos ocupa el comprendido entre el 1° de enero al 30 de diciembre de 2002, término que se contabiliza a partir del momento en que adquirió el status respectivo. De conformidad con la certificación oficial, no hay duda que la demandante tuvo como ingresos en el último año de servicio, no solo el sueldo básico mensual, sino también las primas de vacaciones y navidad, lo cual está probado con la citada 36 Folios 11 a 12 del documento denominado «011RespuestaOficio949CAJANAL» obrante en el índice 11 del sistema informativo SAMAI. 37 Folio 9 del documento denominado «002PoderAnexosDemnda» contenido en el indie 11 del sistema informático SAMAI. 38 Tal como consta en la petición obrante en los folios 3 a 5 y en el acto objeto de demanda a folios 10 a 13, dentro del proceso ordinario, obrantes en el documento denominado «002PoderAnexosDemnda» contenido en el indie 11 del sistema informático SAMAI. 39 Ibidem. 40 Documento denominado «024Sentencia» contenido en el índice 11 del sistema informático SAMAI.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 certificación, primas sobre las cuales debe liquidarse las doceavas partes, a efectos del reconocimiento de la prestación periódica. […] Son muchos los PRECEDENTES JUDICIALES, desde las Sentencias 760 de diciembre 18 de 1995, 374 del 9 de noviembre de 1990, 479 de Noviembre 13 de 1992 y 760 de diciembre 4 de 1994, todas ellas que hacen relación al reconocimiento de las pensiones con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio a la fecha de adquirir el derecho.

Además, no solo el Honorable Consejo de Estado ha sido reiterativo en reconocer este tipo de prestaciones con todos los factores salariales, sino también todos los tribunales y juzgados del país, de allí que nos extrañe que la entidad demandada, siga persistiendo en negar las reliquidaciones con todos los factores salariales. […] [E]l artículo 43 del Decreto – ley 1042 de 1978 dispone que “además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, además, el aparte final, del artículo 33 del Decreto 908 de 1992, prescribe que se entiende por remuneración de los docentes, el valor que resulte de la suma de la asignación básica más los restantes factores que perciban mensualmente” Debe resaltarse que en el sector público el derecho a la prima de navidad es una prestación social que se halla regulada en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978 […] Todas normas (sic) se aplican a los docentes estatales nacionales, nacionalizados y territoriales si se tiene en cuenta que con la expedición de la ley 6ª de 1945 y decreto 2767 de 1945, se dispuso que los empleados y trabajadores al servicio de los departamentos, intendencias, comisarias y municipios tendrían las mismas prestaciones otorgadas para los del sector nacional; y que la ley 91 de 1989 señala que ”los docentes nacionales que se vinculen a partir de enero 1º de 1990 se regirán por las Normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. […] La jurisprudencia nacional ha sostenido que todos los factores salariales que reciben los funcionarios de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, integran el salario base de liquidación de su pensión independientemente de la denominación que se les dé así lo resolvió la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, al aclarar que el listado de los factores salariales consignados en el artículo 3º de la ley 33 de 1985 no es taxativo, sino enunciativo. […] Por todo lo anterior, se despacharán en forma favorable las pretensiones de la demanda, ordenando la reliquidación de la pensión de jubilación incluyéndose las primas de vacaciones y navidad, factores que están debidamente certificados por la autoridad competente y que no se tuvieron en cuenta al momento de ordenar el reconocimiento y pago de la prestación, derecho que lo tiene la demandante desde la fecha de dicho reconocimiento hasta que se haga efectiva la sentencia. […] FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 09669 del 2 de marzo de 2006, expedida por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, mediante el cual se negó la reliquidación de la Pensión Gracia a la señora ELIZABETH RAMIREZ DE CARRILLO […]

SEGUNDO: CONDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL que a título de Restablecimiento del Derecho, RELIQUIDE y PAGUE la PENSIÓN GRACIA […] con todos los factores salariales a que tiene derecho, es decir con las primas de vacaciones y navidad que […] están debidamente certificados por la Tesorería del Fondo Educativo de Cundinamarca, debiéndose hacer la liquidación Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 para cada mesada pensional, desde la fecha misma que se dictó la Resolución ordenando el reconocimiento y pago de las obligaciones […]» (ortografía, gramática, negrilla y puntuación del texto original) Mediante Resolución RDP 040232 del 24 de octubre de 2017 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, reliquidó la pensión gracia de jubilación en cumplimiento de la decisión judicial transcrita en precedencia, así41: «Que en cumplimiento al fallo antes mencionado se procede a Reliquidar una pensión de jubilación Gracia por nuevos factores salariales de acuerdo con lo siguiente: Que el peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 19 de mayo de 2000.

Que de conformidad con lo ordenado por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE GIRADOT (sic) es procedente efectuar la siguiente liquidación así: FACTORES AÑO VALOR TOTAL ASIGNACION BASICA MES 1999 8,513,907.00 PRIMA DE NAVIDAD 1999 1,203,890.00 PRIMA DE VACACIONES 1999 577,867.00 ASIGNACION BASICA MES 2000 5,354,901.00 TOTAL 15,650,565.00 Promedio: 15,650,565/12 X 75% = $978,161 SON: NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS M/CTE.

Efectiva a partir del 20 de mayo de 2000, con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2007 por prescripción trienal. Que esta Subdirección mediante radicado No. 201714000400893 solicito a la Subdirección Jurídica, se impartiera lineamiento respecto al cumplimiento del fallo judicial proferido por el JUZGADO SEGUNDO AMINSITRATIVO (sic) DE DESCONGESTIÓN DE CUNDINAMARCA de fecha 6 de diciembre de 2012, que señaló en su parte motiva que la reliquidación se debía realizar con el último año de servicio.

Que el Subdirector Jurídico Pensional a través de radicado No. 201711000461763 del 22 de mayo de 2017 señaló: () RECOMENDACIÓN Conforme lo anterior, esta Unidad procederá a dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el JUZGADO SEGUNDO AMINISTRATIVO (sic) DE DESCONGESTIÓN DE CUNDINAMARCA, de fecha 06 de diciembre de 2012, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación gracia de conformidad lo ordenado en la parte resolutiva es decir con el 75% de lo devengado en el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional, teniendo en cuenta que es procedente efectuar la liquidación por factores salariales no incluidos en la liquidación de la prestación. () Que la liquidación se efectuó con el Certificado de Factores Salariales de fecha 16 de agosto de 2000. […]» 41 Folios 102 a 104 del cuad.

Ppal. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Análisis de la Subsección Revisadas las probanzas obrantes en el dossier se advierte, en primer lugar, que en sede administrativa la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo solicitó a la extinta CAJANAL EICE reliquidar su pensión gracia con inclusión de los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho pensional.

De igual manera, que sobre aquella pretensión se fundó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, profirió sentencia el 6 de diciembre de 2012 en favor de la pensionada con fundamento en la jurisprudencia que sobre la liquidación de la pensión gracia ha desarrollado el Consejo de Estado.

En efecto el referido despacho judicial citó las sentencias del 9 de noviembre de 199042, 4 de diciembre de 1994, 18 de diciembre de1995, 30 de octubre de 200343 y 24 de junio de 200444, con fundamento en las cuales concluyó que la pensión gracia se debe reliquidar con todos los factores devengados durante el último año anterior al estatus.

En tercer lugar, que el mencionado despacho judicial, al analizar las pruebas aportadas al proceso de cara con el criterio jurisprudencial referido no examinó la certificación del 16 de agosto del 2000, suscrita por el tesorero de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en la que consta que la docente durante el año anterior a la adquisición de su estatus de pensionada, a saber, entre mayo de 1999 y mayo de 2000, devengó los siguientes emolumentos: sueldo básico, bono por calidad, retroactivo, prima de vacaciones y prima de navidad45.

Por el contrario, valoró la certificación emitida por el tesorero del Fondo Educativo de Cundinamarca, en la que consta que aquella, durante su último año de servicio, comprendido entre el 10 de enero al 30 de diciembre de 2002, recibió: asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad. Veamos: «[…] De conformidad con la certificación oficial, no hay duda que la demandante tuvo como ingresos en el último año de servicio, no solo el sueldo básico mensual, sino también las primas de vacaciones y navidad, lo cual está probado con la citada certificación, primas sobre las cuales debe liquidarse las doceavas partes, a efectos del reconocimiento de la prestación periódica. […] [A] título de Restablecimiento del Derecho, RELIQUIDE y PAGUE la PENSIÓN GRACIA […] con todos los factores salariales a que tiene derecho, es decir con las primas de vacaciones y navidad que […] están debidamente certificados por la Tesorería del Fondo Educativo de Cundinamarca, debiéndose hacer la liquidación para cada mesada pensional, desde la fecha misma que se dictó la Resolución ordenando el reconocimiento y pago de las obligaciones […]» De acuerdo con lo anterior, el juzgado administrativo sustentó su decisión en la jurisprudencia y la normativa según la cual la pensión gracia debía liquidarse con todos 42 No aporta más datos. 43 Radicado: 2300123310002000252901 (3542-02) 44 Radicado: 25000232500020010573201 (5707-03) 45 Folios 10 y 11 del expediente administrativo de la docente el cual fue allegado al proceso ordinario a través de Oficio 00949 del 24 de agosto de 2011 suscrito por la abogada de Defensa Judicial de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, en Liquidación. Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 los factores salariales recibidos durante el año anterior al estatus.

Sin embargo, la certificación valorada fue la expedida por el Tesorero del Fondo Educativo de Cundinamarca que corresponde a lo devengado durante el año 2002, que es posterior a aquel en el que la docente consolidó el derecho, 19 de mayo de 2000. Fue este el sustento para emitir la orden de reliquidación, de manera genérica «con todos los factores salariales a que tiene derecho».

Así las cosas, la Subsección encuentra que le asiste razón a la UGPP, pues, de una lectura integral de la sentencia, se observa que en esta se excedió lo debido por la ley, porque ordena la reliquidación a partir de una certificación que no corresponde al año anterior a la consolidación del derecho (1999 a 2000), sino al último año de servicio (2002), circunstancia que no se acompasa con la jurisprudencia vigente sobre la materia en el Consejo de Estado, así como tampoco con el principio de congruencia que deben ostentar todas las decisiones judiciales.

Ahora, la Subsección no pasa por alto, el hecho de que en la certificación de los valores devengados en el año anterior al estatus (años 1999 a 2000) contiene una relación que incluye además de las primas de vacaciones y navidad, que el juez ordenó computar, el bono por calidad. Sin embargo, este no se tuvo en cuenta al momento de dar cumplimiento a la sentencia y la UGPP expone que la causal b) se configura, en cuanto se tomaron los valores por concepto de prima de navidad y de vacaciones del año 2002 y no del 1999 al 2000.

En consecuencia, las sumas sobre las cuales el juez omitió hacer pronunciamiento no fueron discutidos en la acción de revisión por lo que tampoco pueden ser objeto de un pronunciamiento adicional. En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puesto que la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot del 6 de diciembre de 2012 ordenó reliquidar la pensión gracia en favor de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo con fundamento en los factores percibidos en el último año de servicio y no al estatus.

Con fundamento en lo anterior, teniendo en cuenta que la argumentación expuesta en la providencia objeto de revisión se acompasa con el desarrollo que el Consejo de Estado ha efectuado sobre la liquidación de la pensión gracia y, que la discusión en la acción de revisión se circunscribió a que el juez de instancia dispuso la reliquidación pensional con un año diferente al de la adquisición del derecho pensional, la Subsección infirmará parcialmente el numeral segundo de la sentencia del 6 de diciembre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, en cuanto al restablecimiento del derecho ordenado.

Decisión La Sala declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), por el literal b) del artículo 797 de 2002, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot, el 6 de diciembre de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 253073331001201000588.

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En consecuencia, se infirmará parcialmente el numeral segundo de la referida sentencia para emitir decisión de reemplazo en la cual se dispondrá, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo en un monto equivalente al 75% del salario promedio y demás factores salariales del año anterior de la adquisición del estatus pensional comprendido entre el 19 de mayo de 1999 y el 19 de mayo de 2000, certificados por la Secretaría de Educación de Cundinamarca el 16 de agosto de 200046.

En todo lo demás se mantendrá la decisión. Ahora bien, comoquiera que, en la Resolución RDP 040232 del 24 de octubre de 2017 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, una vez consultado con el Subdirector Jurídico Pensional de la entidad ordenó reliquidar la prestación en favor de la docente en un monto equivalente al «75% de lo devengado en el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional, teniendo en cuenta que es procedente efectuar la liquidación por factores salariales no incluidos en la liquidación de la prestación» y, para el efecto tuvo, en cuenta el «Certificado de Factores Salariales de fecha 16 de agosto de 2000» dentro del cual consta lo que la demandada percibió entre mayo de 1999 y mayo de 2000, esto es, antes de consolidar su estatus de pensionada, se advierte que no se generan diferencias que deban ser objeto de pronunciamiento, dado que la recurrente procedió dentro de los parámetros que aquí se señalan.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación47 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.

También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. 46 Folios 11 a 12 del documento denominado «011RespuestaOficio949CAJANAL» obrante en el índice 11 del sistema informativo SAMAI. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).

Radicado: 110010325000202000956 00 (2886-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárese fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Girardot el 6 de diciembre de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 253073331001201000588, al configurarse la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Segundo: Infírmese parcialmente el numeral segundo de la sentencia referida. En consecuencia, se dispone: «SEGUNDO: CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP (antes Caja Nacional De Previsión Social) que a título de restablecimiento del derecho, RELIQUIDE y PAGUE la PENSIÓN GRACIA en favor de la señora Elizabeth Ramírez de Carrillo, en un monto equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio y demás factores salariales (prima de navidad y prima de vacaciones) percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre el 19 de mayo de 1999 y el 19 de mayo de 2000.» Tercero: En todo lo demás, se mantiene la decisión objeto de revisión. Cuarto: Sin condena en costas.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente