Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad electoral. Subtema 2: doble militancia en la modalidad de apoyo. Subtema 3: ausencia de los defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de impugnación interpuesto por el señor José Luis Bohórquez López en contra de la sentencia del 7 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó el amparo solicitado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Luis Bohórquez López, por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como de los principios de legalidad y confianza legítima; de igual forma, sus derechos políticos a elegir y ser elegido, y al acceso al ejercicio de cargos públicos, junto con los principios pro homine, pro electoratem, eficacia del voto y verdad electoral; los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 12 de diciembre de 2024, por el Consejo de Estado, Sección Quinta, dentro del proceso de nulidad electoral con radicado 15001-23-33-000-2023-00428-02.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El señor José Luis Bohórquez López, del partido político Colombia Humana, fue elegido en los comicios del 29 de octubre de 2023, como alcalde del municipio de Duitama (Boyacá), para el período constitucional 2024-2027, con 12.843 votos. 3.
Los señores John Anderson Valderrama Lombana y José Luis Valenzuela Rodríguez demandaron, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el acto de elección del señor José Luis Bohórquez López, como alcalde del municipio de Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Duitama, invocando la causal prevista en el ordinal 8 del artículo 275 del CPACA, relativa a la doble militancia política. 4.
En la demanda de nulidad electoral los demandantes alegaron que el señor José Luis Bohórquez López, durante la campaña electoral, apoyó a aspirantes al Concejo Municipal de Duitama, inscritos por el Movimiento Alternativo, Indígena y Social (MAIS) y el Polo Democrático Alternativo, pese a que su colectividad, Colombia Humana, contaba con candidatos propios a tal corporación pública. 5.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 3, mediante sentencia del 9 de julio de 2024, declaró no probadas las excepciones «de falta de competencia, ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y trámite del proceso diferente al que corresponde» propuestas por el apoderado del demandado, así como la de falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por el Consejo Nacional Electoral; y negó las pretensiones de la demanda. 6.
El Consejo de Estado, Sección Quinta, a través de sentencia del 12 de diciembre de 2024, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, invocada por la Registraduría Nacional del Estado Civil; revocó la sentencia de primera instancia; y accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad del formulario E–26 ALC del 4 de noviembre de 2023, en la que constaba la elección del señor José Luis Bohórquez López como alcalde del municipio de Duitama (Boyacá), para el periodo constitucional 2024-2027. 7.
Concluyó que el demandado incurrió en la prohibición endilgada, por apoyar la lista al Concejo Municipal de Duitama del Polo Democrático, pese a que su partido, Colombia Humana, tenía lista inscrita para esa corporación. Explicó que a pesar de que el Polo Democrático formaba parte de la coalición del demandado para su postulación al cargo de alcalde municipal de Duitama, su deber de lealtad estaba con su partido y, por tanto, solo podía apoyar los candidatos de Colombia Humana, partido que le dio el aval principal. 2.2.
Pretensiones 8. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: En atención a las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito se TUTELEN los derechos fundamentales de mi representado, específicamente, el derecho a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de legalidad y confianza legítima.
Asimismo, solicito la protección de sus derechos políticos, en particular el derecho a elegir y ser elegido, y al acceso al ejercicio de cargos públicos, garantizando además la aplicación de los principios pro homine, pro electoratem, de eficacia del voto y de verdad electoral. En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, solicito respetuosamente a su despacho DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 2024, mediante la cual se resolvió declarar la nulidad del acto de elección del señor JOSÉ LUIS BOHÓRQUEZ LÓPEZ como alcalde del municipio de Duitama (Boyacá) para el periodo constitucional 2024-2027.
En consecuencia, ORDENAR a dicha autoridad que dentro del término de (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una decisión de remplazo, en la que tenga en cuenta los lineamientos que disponga el juez de tutela en el caso concreto, de la misma forma Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenar el reintegro del accionante al cargo para el que fue electo dentro de la mayor brevedad posible1. 9.
Como medida provisional solicitó al juez de tutela que: «ordene a la gobernación del departamento de Boyacá, Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo Nacional Electoral, y demás entidades vinculadas al desarrollo del proceso de elecciones atípicas, que se abstengan de adelantar los trámites para adelantar elecciones atípicas en el municipio de Duitama para el periodo constitucional restante, hasta cuando se agote el trámite de tutela impetrada por el accionante contra la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2024.
Esta medida provisional es necesaria para evitar un daño irreparable a mis derechos fundamentales mientras se lleva a cabo el proceso de tutela»2. 2.3. Argumentos de la tutela 10. La parte actora manifestó, como fundamento de su pretensión de amparo, que la autoridad accionada incurrió en los siguientes defectos: 11. Sustantivo.
Dado que la interpretación acogida de los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2011 es desproporcionada e irrazonable, en tanto se fundamentó en líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional y de la Sección Quinta del Consejo de Estado que son ajenas tanto fáctica como jurídicamente al caso, puesto que involucran a candidatos que actúan en contravía de sus partidos o coaliciones. 12.
De igual forma, porque el juez no consideró las especificidades de las coaliciones y el carácter vinculante de los acuerdos programáticos entre los partidos, e ignoró que las actuaciones estuvieron ajustadas a las directrices del Partido Colombia Humana y a los compromisos establecidos en el acuerdo de coalición firmado con los partidos Polo Democrático Alternativo, MAIS, UP y Esperanza Democrática.
Dicho acuerdo estableció una unidad de programa político, de causa y de objetivos electorales comunes, lo que implicaba una reciprocidad entre los partidos coaligados en apoyo a los diferentes candidatos inscritos en las listas respectivas. En este contexto, la supuesta deslealtad o traición al electorado carece de fundamento, por cuanto no se configuró el elemento objetivo de la conducta proscrita. 13.
Asimismo, refirió que la ausencia de una disposición legal específica que regule la doble militancia en modalidad de apoyo en el contexto de candidatos inscritos por coalición, particularmente, cuando se presentan elementos como directrices expresas de los partidos, unidad de programa político, electorado común y una causa compartida entre los partidos coaligados genera un vacío que no puede ser llenado con interpretaciones restrictivas ni con precedentes que no guardan correspondencia con las particularidades del caso.
La resolución de este tipo de tensiones requiere un análisis que privilegie la protección de los derechos fundamentales y democráticos. 14. Violación directa de la Constitución. En atención a que existió una interpretación restrictiva sobre los elementos objetivo y subjetivo que configuran la comisión de la conducta de doble militancia en la modalidad de apoyo a candidatos inscritos por coalición, situación que representó una interpretación indebida del artículo 107 de la Constitución Política; y que si bien dentro de los parámetros establecidos para el 1 Se transcribe incluso con errores de texto. 2 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis del acervo probatorio fueron citadas sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional, tales pronunciamientos no se aplicaban al caso.
Además, que el juez debió buscar un análisis que propendiera por la protección de los principios pro homine, pro sufragium, verdad electoral y eficacia del voto, ya que este enfoque garantiza una valoración proporcional y equilibrada de los derechos políticos en juego. 15. Desconocimiento de precedente constitucional. Puesto que no se tomó en cuenta la sentencia SU-342 de 2024 de la Corte Constitucional, sobre la aplicación del principio pro homine como criterio hermenéutico para garantizar los derechos fundamentales.
Lo anterior, porque la autoridad accionada impuso una interpretación restrictiva y desproporcionada de la figura de doble militancia en el contexto de las coaliciones políticas, que carece de un desarrollo legislativo claro y preciso, y valoró inadecuadamente las pruebas que demostraban que como candidato actuó en estricto cumplimiento de las directrices de su partido y de los acuerdos de coalición programática, y sin que existiera evidencia de fraude, engaño o perjuicio al electorado. 16.
Error inducido. Que el accionante sustentó en que el fallo centró su análisis en información parcial y equívoca sobre el alcance de la prohibición de doble militancia en la modalidad de apoyo, lo cual desconoció las particularidades del caso y el contexto normativo que lo rodea. Advirtió que la ambigüedad normativa en materia de coaliciones políticas, sumada a una interpretación restrictiva y descontextualizada de los elementos probatorios, indujo a que la autoridad accionada desconociera sus garantías fundamentales. 17.
Explicó que, ante la ausencia de normativa en materia de coaliciones, como de la salvedad desarrollada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, el partido Colombia Humana expidió la instrucción contenida en el anexo «acuerdo de coalición», y en obediencia a dicha directriz actuó como candidato único de los partidos coaligados, y trabajó de forma mancomunada con las listas inscritas por estos, y siendo fiel y leal a su partido de origen. 18.
Decisión sin motivación. Porque en criterio del tutelante se violó el principio de congruencia por falta de coherencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia. Consideró que el fallo presentó contradicciones al reconocer, por un lado, la validez de las coaliciones programáticas y, por otro, desconocer las directrices legítimas emitidas por los partidos coaligados. 19.
Ello, por cuanto en la parte motiva de la sentencia, la corporación configuró una salvedad que persiste de forma autónoma, esto es, que ante la inexistencia de una legislación aplicable en materia de candidatos en coalición funciona de forma autónoma el precedente judicial, y dentro de las pruebas aportadas al proceso, en el documento titulado «anexo del acuerdo de coalición» se da cuenta que no se contradijo ninguna disposición legal, en tanto actuó bajo obediencia de una instrucción del partido donde se militó. 20.
De igual forma, agregó que el anexo al acuerdo de coalición no contradice ninguna disposición legal vigente, en razón a que no existe legislación que indique de forma expresa las reglas de la doble militancia en modalidad de apoyo para candidatos inscritos en coalición; además, tampoco contraviene la Constitución Política ya que en ninguna de sus cláusulas la directriz del partido permite al candidato ser miembro de otra colectividad política.
El documento, que contiene las instrucciones específicas del Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partido Colombia Humana fue desestimado sin argumentos sólidos, pese a ser una prueba determinante que confirma su actuación como candidato en cumplimiento de las directrices de su partido dentro del marco de la coalición. 21.
Fáctico porque el juez del proceso electoral omitió el análisis de las siguientes pruebas: i) el concepto n°. 13 de 2024, emitido por la Procuraduría 122 Judicial II en Asuntos Administrativos; ii) el clausulado del acuerdo de coalición programática y sus respectivos anexos; y iii) los avales y coavales de los partidos coaligados al cargo uninominal, y de la coalición Pacto Histórico Colombia Puede, a los 39 candidatos de las listas al Concejo Municipal de Duitama de los partidos Polo Democrático Alternativo, MAIS y Coalición Pacto Histórico Concejo Municipal. 22.
Además, porque existió indebida valoración i) del video publicado en transmisión en vivo el día 16 de septiembre de 2023 desde el perfil de la señora Andrea Paola Tavera Cuervo, ya que, en casos como el de marras, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado que no se puede analizar como prueba la publicación de un tercero;3 ii) también de la directriz emitida por el partido Colombia Humana al candidato, declarándola inconstitucional o ilegal, lo cual desborda los alcances del juez de lo contencioso-administrativo, por cuanto el órgano competente para determinar la constitucionalidad o no de un documento es la Corte Constitucional; y iii) asimismo, de las declaraciones juramentadas aportadas por los militantes de la Colombia humana, pues se indicó que el reconocimiento de un apoyo circunstancial era una confesión de su existencia, cuando el contexto completo de la declaración era traer de presente que como candidato al cargo uninominal nunca fue desleal a su partido. 2.4.
Trámite procesal 23. La Sección Tercera, Subsección B, a través del despacho ponente, profirió el auto del 27 de enero de 20254, en el que admitió la solicitud de tutela; vinculó al trámite constitucional, como terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Boyacá, a la Alcaldía de Duitama, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a los señores John Anderson Valderrama Lombana, José Luis Valenzuela Rodríguez, Andrea Paola Tavera Cuervo, Juan Carlos Madero Mendieta y Laura Isabel Pulido Fuya; y ordenó notificar y correr traslado del escrito de tutela y sus anexos, al demandado y a los terceros vinculados. 24.
De igual forma, negó la medida provisional solicitada; negó la prueba consistente en oficiar a la Sección Quinta del Consejo de Estado para que remitiera la totalidad de los expedientes con radicación núm. 11001-03-15-000-2024-02707-00, núm. 11001- 03-15-000-2024-01553-00, núm. 11001-03-15-000-2024-01672-01 y núm. 11001-03- 15-000-2024- 01672-00; y tuvo como pruebas con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la acción de tutela. 25.
También ofició a la Sección Quinta del Consejo de Estado para que remitiera escaneado el expediente del proceso de nulidad electoral con radicado núm. 15001- 23-33-000-2023-00428-00 [01] [02]; y requirió al señor José Luis Bohórquez López y a 3 Exp. 11001-03-28-000-2023-00 127-00 (principal) 4 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00006, certificado núm. 891B592CE88EC621 6BF708534DF41F56 770A4CE7E2B332C2 D6762B50D54A6FCA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su abogado Carlos Enrique Vargas Angarita para que, allegaran el poder especial debidamente autenticado o el mensaje de datos por medio del cual fue conferido. 2.5.
Intervenciones 26. El Consejo de Estado, Sección Quinta5 solicitó declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad de falta de relevancia constitucional y subsidiariedad o, en su defecto, desestimar las pretensiones al no configurarse los defectos alegados. 27. Dijo que lo pretendido por el accionante es convertir el mecanismo de amparo en un escenario de debate legal y probatorio al no estar de acuerdo con lo resuelto por el juez natural; y que no es la acción de tutela la oportunidad procesal para alegar la falta de incorporación al proceso de unos memoriales que, a su juicio, introdujeron nuevos elementos probatorios y fácticos, toda vez que, tal irregularidad no la alegó dentro del control de legalidad realizado en primera instancia y, por tanto, quedó saneada. 28.
Advirtió que en el asunto no se incurrió en los defectos alegados, pues la Subsección interpretó y aplicó la tesis jurisprudencial vigente en punto de la doble militancia en la modalidad de apoyo, tratándose de coaliciones políticas, la cual está en armonía con la sentencia SU–213 del 16 de junio de 2022. Situación distinta es que el tutelante no comparta las razones y motivos por los que se adoptó una decisión adversa a sus intereses, evento que no supone la configuración de defecto alguno. 29.
El Tribunal Administrativo de Boyacá6 manifestó que, dado que las pretensiones de la acción de tutela se dirigieron en contra de la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, no encontraba ninguna precisión que resultara apropiada para aportar en el asunto. 30. El Consejo Nacional Electoral7pidió declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, ordenar su desvinculación del trámite de tutela, en atención a que los hechos y pretensiones de la acción recaen sobre actuaciones judiciales surtidas dentro de un medio de control de nulidad electoral, lo cual difiere de las competencias constitucionales y legales otorgadas a la entidad. 31.
La Registraduría Nacional del Estado Civil8 solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que la entidad no tiene competencia funcional para atender lo requerido por el extremo actor. 32. El municipio de Duitama9 requirió su desvinculación del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la autoridad que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales invocados por el accionante. 5 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00018, certificado núm. D307B532F9CA79AB A52A69FDBFE6F7BB 93F68D748B46FEC2 911BA360BD69B35D 6 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00021, certificado núm. 35BF2EBF92D621A6 68321322A1435D07 85522B2B812ECFDB 0A93E818D006A583 7 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00013, certificado núm. 7D7B58E8F1B8F721 3CFB5227D878B801 F5311F6951B3EAB8 7DFF8348174E1CAF 8 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00017, certificado núm. 7CAE74A562071CEF 3DC82FE6C72F4EBD 6B4F82F40EEB1C81 A5376115EA960886 9 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00016, certificado núm. 0FFEDC07A8C74552 B1A033C67544FAE3 60DA84BB304C3FC5 B25EBE537693C5C5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
El señor José Luis Bohórquez López10 insistió en decretar la medida provisional de amparo consistente en ordenar a la Gobernación de Boyacá, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a las demás entidades vinculadas al proceso electoral del municipio de Duitama la suspensión inmediata del cronograma electoral hasta tanto se resolviera de fondo la acción constitucional. 34.
El Tribunal Administrativo de Boyacá suministró el enlace para consulta del expediente de nulidad electoral requerido11; y la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado también remitió el enlace de consulta12. 35. El apoderado del accionante allegó el soporte de envío, por medios digitales, del poder conferido por el accionante para su representación en la acción de tutela13. 36.
Los demás vinculados al trámite constitucional, como terceros con interés, guardaron silencio. 2.6. Sentencia de primera instancia 37. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a través de sentencia del 7 de abril de 202514, negó las solicitudes de desvinculación presentadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y el municipio de Duitama; y negó el amparo de tutela solicitado por el señor José Luis Bohórquez López, en atención a los siguientes argumentos: 38.
Aunque las normas que reglamentaron lo relacionado con la doble militancia no hacen referencia expresa a las coaliciones, la decisión cuestionada se fundamentó en antecedentes y precedentes de la Sección Quinta del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional respecto de que no había razón para entender que se debía excluir de la prohibición de la doble militancia a las coaliciones, pues el hecho de formar una alianza con otros partidos políticos, de ninguna manera implicaba la desafiliación del candidato del partido o movimiento político para el que militaba, al cual tenía el deber de guardarle fidelidad. 39.
En cuanto a la valoración de lo previsto en los artículos 5 y 6 del anexo del acuerdo de coalición, que facultaba al demandante para apoyar la candidatura al concejo municipal de los partidos miembros de la coalición, el juez indicó que si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado estableció como salvedad que el partido no tuviera un aspirante para el mismo cargo o curul, o que el apoyo al candidato de otra organización política obedeciera a una instrucción del propio partido, tal facultad no podía desconocer normas de rango constitucional y legal, artículos 107 de la 10 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00028, certificado núm. 3758083AA91CCA18 F95CA186478087A7 EC87E2605C08A5C2 32EB093C91635E0F 11 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00011, certificado núm. 891B592CE88EC621 6BF708534DF41F56 770A4CE7E2B332C2 D6762B50D54A6FCA 12 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00012, certificado núm. A3DF90F530877026 91DE628B72CDC505 3AADDCB7C0080807 FC1C5E45916AD8B1 13 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00014, certificado núm. CE0716D33211E857 A1CB9851C9681D1C 571FC7DAA47DF6B0 113FAAA453D37D1B 14 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00030, certificado núm. B3EF14735AC15A49 E2783312BF221B3B 236D4962A4D6B24F 87DA19EB958C96F9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución y 2 de la Ley 1475 de 2011, sobre la prohibición de doble militancia, en tanto esas normas tenían carácter imperativo y de forzoso cumplimiento. 40.
No existió una interpretación restrictiva, ni había lugar a adoptar una interpretación más favorable, pues con los fundamentos jurídicos presentados por la autoridad accionada fue posible determinar que hubo un análisis argumentado y razonado, que se estudiaron puntualmente las especificidades y la supuesta vinculatoriedad del acuerdo de coalición, y que el demandante no se encontraba en ninguna de las salvedades establecidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado para no incurrir en doble militancia. 41.
Pese a que se cuestionó que no se tuvo en cuenta el concepto emitido por la Procuraduría 122 Judicial II en Asuntos Administrativos y algunas de las cláusulas del acuerdo de coalición programática, sus anexos y los avales y coavales, lo cierto es que, si bien la intervención del ministerio público no tiene efectos vinculantes y solo viene a construir un apoyo para la decisión que debe tomar el juez, la autoridad judicial sí analizó el acuerdo de coalición con sus anexos y los avales y coavales y a partir de ellos no encontró razones que permitieran establecer que no hubo doble militancia en los actos de apoyo ejercidos por el demandante. 42.
En relación con el desacuerdo en la valoración de la transmisión en vivo realizada el 16 de septiembre de 2023, desde el perfil de Andrea Paola Tavera Cuervo en la plataforma Instagram, advirtió que, aunque en la sentencia del 12 de diciembre de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado indicó que no se podía analizar como prueba la publicación de un tercero, dicha afirmación tuvo una connotación diferente a la del asunto bajo estudio. 43.
Lo anterior dado que, en la sentencia en comento se indicó que una captura de pantalla, por sí sola, no constituía prueba contundente de apoyo, ya que provenía de un tercero distinto al candidato acusado de doble militancia. Además, de dicha imagen no era posible extraer con total claridad los actos de apoyo alegados. En el caso concreto, la publicación fue realizada a través de la cuenta de un tercero y no se aportó como captura de pantalla, sino como una transmisión en vivo en la red social Instagram (desde el perfil de Andrea Paola Tavera Cuervo), la cual fue allegada mediante cuatro videos en formato MP4.
Adicionalmente, esta no fue la única muestra de apoyo que la autoridad judicial consideró demostrada para declarar la existencia de doble militancia. 2.7. Impugnación 44. El señor José Luis Bohórquez López, por intermedio de apoderado, impugnó la sentencia de primera instancia.15 Solicitó revocar el fallo y, en su lugar, conceder las pretensiones de tutela.
Para dichos efectos reiteró lo expuesto en la demanda y agregó lo siguiente: 45. El a quo omitió analizar de fondo: i) el defecto sustantivo, por aplicación extensiva y restrictiva de las normas sobre doble militancia, artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2011, en contravía del principio de legalidad y del derecho a ser elegido; ii) el defecto fáctico, por indebida valoración de las pruebas, al 15 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00035, certificado núm. 7911BA855D7AD5B1 C3FAF4F71D3B6E64 E66209548A47294B 4FFF826187463289 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocerse directrices partidistas y el contexto de campaña unificada en el marco de coalición; y, iii) error inducido, dado que la decisión se fundamentó en pruebas obtenidas de terceros, publicaciones en redes sociales, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado no configuran actos de apoyo electoral conscientes y concretos. 46.
De igual forma, el defecto de violación directa de la constitución, en el cual se alegó que el juez colegiado desconoció i) que en materia electoral debe primar el respeto a la soberanía popular, artículos 1, 2, 40 y 258 C de la Constitución Política; y ii) que la sanción de pérdida del mandato, como la declaratoria de nulidad electoral, es de carácter excepcional y solo puede imponerse ante la configuración inequívoca de las conductas prohibidas, conforme a un debido proceso estricto que asegure no sólo la verificación objetiva de los presupuestos jurídicos, sino también el respeto irrestricto a los principios de legalidad, proporcionalidad y favorabilidad en materia de derechos fundamentales. 47.
El juez de tutela no analizó las diferencias sustanciales existentes con el caso analizado en la Sentencia SU-213 de 2022, en el que la Corte Constitucional concluyó la configuración de una conducta de doble militancia porque el accionante, a pesar de haberse inscrito en coalición, incurrió en apoyos explícitos a candidatos de movimientos políticos que no integraban la coalición que lo avaló, contrariando así la normativa vigente y las reglas internas pactadas entre los partidos coaligados. 48.
Tampoco estudió la indebida interpretación y aplicación de normas de jerarquía constitucional y legal que regulan la prohibición de doble militancia en el contexto de candidaturas inscritas mediante coaliciones políticas, fenómeno que presenta especificidades no abordadas previamente ni por la Corte Constitucional ni por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Ignoró que el debate suscitaba la necesidad de realizar un control estricto de constitucionalidad respecto de la forma en que se aplicaron los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2011, así como de los principios pro homine, pro participación y pro electoratem. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 49.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por el señor José Luis Bohórquez López en contra del Consejo de Estado, Sección Quinta. 3.2. Legitimación en la causa 50. La «legitimación en la causa por activa» del señor José Luis Bohórquez López se encuentra acreditada por cuanto fue la persona demandada en el proceso con fundamento en la cual se profirió la decisión que acusó de desconocer sus derechos fundamentales. 51.
También está probada la «legitimación en la causa por pasiva» del Consejo de Estado, Sección Quinta, en la medida en que fue la autoridad judicial que profirió la sentencia que, a juicio del tutelante, vulneró sus garantías constitucionales. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
En cuanto a las «solicitudes de desvinculación» del Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el municipio de Duitama, la Sala confirmará la negativa dispuesta en primera instancia, en tanto su vinculación al presente asunto se hizo en calidad de terceros con interés con el fin de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. 3.3.
Problema jurídico 53. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia del 7 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó el amparo de tutela solicitado por el señor José Luis Bohórquez López. 54. Para dichos efectos, decidirá sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de legalidad y confianza legítima, así como sus derechos políticos a elegir y ser elegido, y al acceso al ejercicio de cargos públicos, aunado a los principios pro homine, pro electoratem, eficacia del voto y verdad electoral invocados por el señor José Luis Bohórquez López. 55.
Lo anterior, ante la presunta configuración de los defectos sustantivo, desconocimiento de precedente constitucional, violación directa de la Constitución, error inducido, decisión sin motivación y fáctico en la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, dentro del proceso de nulidad electoral con radicado núm. 15001-23-33-000-2023-00428-02. 56.
De esta forma, presentará aspectos generales sobre la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; posteriormente, analizará los requisitos de procedibilidad en el caso concreto y, de encontrarse superados, estudiará la procedencia del amparo invocado en lo que corresponda. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 57.
La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado16 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional17. 58.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 59.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo18. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 60.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución19. 3.5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 61. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho porque la sentencia que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado data del 12 de diciembre de 2024, y fue notificada al día siguiente20, y el escrito de tutela se presentó el 21 de enero de 202521, esto es, dentro del plazo de los seis meses establecido como razonable tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional22 como del Consejo de Estado23. 62.
También se satisface el requisito de subsidiariedad porque la parte accionante no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales. 63. La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, por cuanto la vulneración alegada se origina con ocasión de una actuación judicial. 64.
No obstante, aunque la parte actora invocó la protección de sus derechos constitucionales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de legalidad y confianza legítima, así como sus derechos políticos a elegir y ser elegido, y al acceso al ejercicio de cargos públicos, aunado a los principios pro homine, pro electoratem, eficacia del voto y verdad electoral, la Sala de decisión detendrá su estudio en los derechos fundamentales a la 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 19 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 20 Aplicativo Samai, exp. 15001-23-33-000-2023-00428-02, índice 00041. 21 Aplicativo Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00267-00, índice 00002. 22 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por ser los derechos procedentes a analizar en casos de tutela contra providencia judicial24. 65.
Además, porque de encontrarse configurados los defectos alegados en el escrito de tutela, prosperaría la pretensión de amparo consistente en ordenarle a la Sección Quinta del Consejo de Estado que emita una sentencia de reemplazo en la que estudie de nuevo la configuración de la prohibición de la doble militancia en el caso concreto. 66.
En el escrito de amparo, la parte actora expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales; sin embargo, la Sala no se pronunciará en torno de los defectos desconocimiento de precedente constitucional, violación directa de la Constitución, error inducido y decisión sin motivación, en atención a que los argumentos con los cuales fueron sustentados coinciden con los fundamentos expuestos para sustentar los defectos sustantivo y fáctico, que son los que la Sala procederá a analizar. 67.
Ello, por cuanto en lo que se refiere con el desconocimiento del precedente constitucional, se alegó que no se tomó en cuenta la Sentencia SU-342 de 2024, en la que la Corte Constitucional reafirmó la centralidad del principio pro homine como criterio hermenéutico para garantizar los derechos fundamentales. En particular, por imponer una interpretación restrictiva y desproporcionada de la figura de la doble militancia en el contexto de las coaliciones políticas, que carece de un desarrollo legislativo claro y preciso, y por omitir valorar adecuadamente las pruebas que demostraban que el candidato actuó en estricto cumplimiento de las directrices de su partido y de los acuerdos de coalición programática, lo que deviene en una análisis normativo y probatorio. 68.
En igual sentido, en lo que se refiere al error inducido, en el que se alegó la ambigüedad normativa en materia de coaliciones políticas, y la interpretación restrictiva y descontextualizada de los elementos probatorios aportados, entre ellos, la instrucción contenida en el anexo «acuerdo de coalición»; y en el cargo de decisión sin motivación, en el que se controvirtió una violación al principio de congruencia, por reconocer la validez de las coaliciones programáticas, pero no tener en cuenta las directrices emitidas por los partidos coaligados.
Argumentación que también se desarrollará en el análisis de los defectos sustantivo y fáctico. 69. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad electoral. 70. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo, en los términos que planteó la parte actora, esto es, el estudio de las causales específicas de procedencia defecto sustantivo y defecto fáctico. 24 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ), unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.6.
Análisis de las causales específicas de procedencia 3.6.1. Generalidades de los defectos 3.6.1.1. Defecto sustantivo 71. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado25. 72.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 73.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]26. 74.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 75.
Así, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4° de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2° superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5° de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)27. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 26 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.6.1.2. Defecto fáctico 76. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»28.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»29 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 77. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”».30 Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»31. 78.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso.32 79.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial33, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»34. 80.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión 28 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 29 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 32 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 33 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 34 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta ― siguiendo las reglas de la lógica― a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]35. 3.6.2.
Caso concreto 81. Se analiza en el caso la posible vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor José Luis Bohórquez López en la sentencia del 12 de diciembre de 2024, emitida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, dentro del proceso de nulidad electoral con radicado núm. 15001-23-33-000-2023-00428-02. 82.
El accionante alegó, en sede de impugnación, que el juez de tutela de primera instancia no analizó en debida forma los argumentos con los cuales sustentó los defectos invocados. De esta forma, itera que, en la sentencia discutida se incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento de precedente constitucional, violación directa de la Constitución, error inducido, decisión sin motivación y fáctico.
No obstante, como se dejó sentado en líneas anteriores, la Sala dirigirá su estudio al análisis de los defectos sustantivo y fáctico. 83. En punto al defecto sustantivo lo centró el tutelante en la indebida interpretación y/o interpretación restrictiva de los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2011, no aplicación del principio pro homine en el análisis del asunto y desconocimiento de las salvedades establecidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en torno de la doble militancia en la modalidad de apoyo para coaliciones. 84.
A su turno y para sustentar el defecto adujo la falta de análisis del concepto n°. 13 de 2024, emitido por la Procuraduría 122 Judicial II en Asuntos Administrativos, y del clausulado del acuerdo de coalición programática, sus respectivos anexos, y los avales y coavales otorgados; y la indebida valoración del video publicado el día 16 de septiembre de 2023 relacionado con la directriz emitida por el partido Colombia Humana; y de las declaraciones juramentadas aportadas por los militantes del referido partido político colombino. 85.
Pues bien, en la providencia objeto de censura, emitida el 12 de diciembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado analizó la demanda de nulidad electoral presentada en contra del acto de elección del señor José Luis Bohórquez López, como 35 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcalde del municipio de Duitama (Boyacá), para el período constitucional 2024-2027, por doble militancia política en la modalidad de apoyo, causal de anulación electoral prevista en el numeral octavo del artículo 275 del CPACA. 86.
En la citada providencia la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia, declaró la nulidad del formulario E–26 ALC del 4 de noviembre de 2023, en el cual constaba la elección de José Luis Bohórquez López como alcalde del municipio de Duitama (Boyacá), para el período constitucional 2024- 2027. 87. El juez colegiado adoptó dicha determinación, luego de estudiar los cargos presentados por los demandantes en la apelación, esto es: i) el desconocimiento de la línea jurisprudencial en punto de la doble militancia en la modalidad de apoyo para coaliciones, y ii) la indebida y falta de valoración probatoria. 88.
Para desatar el primero de los cargos propuestos, el juez del proceso electoral presentó, el marco normativo y jurisprudencial relacionado con la causal de nulidad por doble militancia en la modalidad de apoyo, a partir del cual refirió el contenido de los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 201136, así como las sentencias del 10 de marzo de 202237, 26 de enero de 2023, y 27 de junio de 202438, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, respecto de los elementos que deben acreditarse para tener por configurada la causal alegada como fundamento de la pretensión de nulidad del acto de elección. 89.
Posteriormente, estudió la jurisprudencia constitucional como de lo contencioso administrativo en torno de la aplicación de la doble militancia en la modalidad de apoyo para los candidatos inscritos por una coalición. 90. De manera particular, citó la sentencia de unificación SU-213 de 2022, en la que la Corte Constitucional ha referido como criterio que el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 es aplicable a los candidatos de coalición porque en su caso también se cumplen los supuestos fácticos que la norma exige. 91.
En igual sentido, las sentencias del 24 de septiembre de 202039, y del 3 de diciembre de 202040, en las que se hizo claridad que un candidato de coalición en su intención de manifestar apoyo a otros, lo debe hacer, en primer lugar, a los que pertenecen a la colectividad en la que milita y, en caso de que su partido para un cargo específico no haya inscrito a algún aspirante, lo puede hacer en favor de los candidatos de los demás integrantes de la coalición o de los partidos o movimientos políticos que se hayan adherido. 92.
Asimismo, la sentencia del 1° de julio de 202141, respecto de las reglas de la doble militancia a candidatos de coalición; la sentencia del 10 de agosto de 202342, que reiteró la regla consistente en que la prohibición de la doble militancia resulta aplicable 36 Exp. 11001-03-28-000-2022-00196-00. 37 Exp. 76001-23-33-000-2019-01141-01. 38 Exp. 11001-03-28-000-2023-00105-00. 39 Exp. 11001-03-28-000-2019-00074-00 40 Exp. 68001-23-33-000-2019-00867-02 41 Exp. 11001-03-28-000-2020-00018-00 42 Exp. 11001-03-28-000-2022-00198-00 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a candidatos inscritos en virtud de un acuerdo de coalición; y la sentencia del 9 de noviembre de 202343, que replicó la postura pacífica en materia de apoyos cuando existen las coaliciones, esto es, que «en primer lugar, se debe apoyar al candidato del partido que otorgó el aval; en caso de que no se haya inscrito candidato por aquel, se puede apoyar a uno de la coalición». 93.
Finalmente, la sentencia del 22 de agosto de 202444, en punto de la doble militancia para elecciones a cargos uninominales, en la que se insistió que la prohibición de doble militancia en la modalidad de apoyo tiene lugar cuando el implicado en los hechos despliega actos positivos y concretos de respaldo a una candidatura distinta de la que avaló o promovió su colectividad política, pero, que, si el partido de origen del aspirante demandado no inscribió candidatura alguna al cargo de elección popular referido, su proceder proselitista no está limitado por la prohibición proscrita en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011. 94.
A partir de lo anterior, la Sección Quinta del Consejo de Estado presentó las siguientes conclusiones: 104. Del recuento jurisprudencial se tiene que, en efecto, la doble militancia se predica, incluso, respecto de candidatos que inscriban su aspiración por medio de una coalición de partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, de ahí que, como se anticipó, el deber de lealtad surge a partir de la postulación de su partido o movimiento político a determinado cargo de elección popular. 105.
Para ello, se determinó en el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 que en el formulario de inscripción se indicará la filiación política del candidato, pues, es precisamente a esta agrupación la que debe respaldar aquel aspirante de la coalición. En ese sentido, la Sala se separa del criterio expuesto por el tribunal de primera instancia tendiente a que la fidelidad no se predica del partido sino de la coalición, pues, se insiste que dicha figura asociativa no conlleva la eliminación de tal deber de lealtad. 106.
En otros términos, la fidelidad del candidato, a pesar de haber suscrito un acuerdo de coalición, se mantiene con su partido de origen, en tanto que la afiliación a aquel no desaparece, incluso en aquellas hipótesis cuando se trate del candidato único de las organizaciones políticas que integran la coalición. Así ha sido reiterado por esta Sala de lo Electoral: […] 107.
En efecto, en decisión reciente de esta Sección se recordó que la inclusión de una colectividad en una coalición no elimina la pertenencia de los aspirantes a la organización que otorga el aval para participar en la elección, porque las coaliciones no son una forma organizativa que pueda inscribir candidatos por sí misma, conforme lo siguiente: […] 108.
Desde esos mismos argumentos, debe considerarse que tampoco es cierta la afirmación tendiente a que el análisis de la doble militancia varía dependiendo de la forma en que se inscribió la candidatura de un aspirante a un cargo de elección popular. Por el contrario, del contenido del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 se advierte que la prohibición referida consiste en apoyar candidatos distintos a los propios del partido o movimiento político al cual se encuentran afiliados. 43 Exp. 11001-03-28-000-2022-00258-00 44 Exp. 11001-03-28-000-2023-00154-00 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109.
Nótese así que la norma no hace ninguna distinción en punto de que la observancia de aquella dependerá si la inscripción se efectuó o no a través de un acuerdo de coalición. Por consiguiente, la doble militancia en la modalidad de apoyo aplica sin excepción ni distinción a todos aquellos que aspiren a un cargo de elección popular. […] 114.
Conforme lo expuesto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció la línea jurisprudencial del órgano de cierre en lo consistente a: i) el deber de lealtad de los candidatos inscritos por una coalición con su partido de origen y, a su vez, ii) la aplicación, indistinta y sin excepción, a la prohibición de la doble militancia en la modalidad de apoyo a aquellos.
De manera que es factible colegir que los apelantes tienen razón en este punto de su impugnación. 95. La Sección Quinta encontró configurado el cargo de desconocimiento de la línea jurisprudencial relacionada con la doble militancia en la modalidad de apoyo para los candidatos inscritos por una coalición, luego de traer de presente la jurisprudencia de la Sala en el particular.
Encontró evidente que, en efecto, la jurisprudencia apuntaba a señalar que la doble militancia se predica, incluso, respecto de candidatos que inscriban su aspiración por medio de una coalición de partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos» y, además, que «la fidelidad del candidato, a pesar de haber suscrito un acuerdo de coalición, se mantiene con su partido de origen». 96.
En este contexto, esta Sala constitucional no aprecia que, en el caso materia de estudio, se haya incurrido en defecto sustantivo, ya que, como se dejó visto, el criterio de interpretación utilizado por el juez de lo contencioso-administrativo en la aplicación de los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la de la Ley 1475 de 2011, relacionados con la prohibición de la doble militancia política, no deviene de una concepción aislada, sino de un análisis juicioso del desarrollo jurisprudencial obtenido en la materia. 97.
Ahora, aunque el accionante cuestionó que la jurisprudencia utilizada resulta ajena al caso, en tanto involucra a candidatos que actúan en contravía de sus partidos o coaliciones, lo cierto es que, no se aprecia que, sobre el particular, se hayan traído antecedentes a efectos de determinar que la Sección Quinta haya incurrido en una indebida aplicación jurisprudencial; por el contrario, la jurisprudencia citada, además de tratar explícitamente la doble militancia en coaliciones, precisa las salvedades presentadas en torno a la no configuración de la prohibición, tratándose de candidatos inscritos por coalición, de la que, luego concluyó, no se aplicaban al asunto en estudio. 98.
De igual forma, pese a que se alega que la autoridad accionada no consideró las especificidades de las coaliciones y el carácter vinculante de los acuerdos programáticos entre los partidos, ello obedeció, se reitera, a la estricta aplicación del criterio de interpretación desarrollado en el asunto, esto es, a que la fidelidad del candidato, a pesar de haber suscrito un acuerdo de coalición, se mantiene con su partido de origen; y pese a que también se controvierte que las coaliciones no están sometidas a iguales reglas de doble militancia aplicables a los partidos individuales, por cuanto su naturaleza asociativa responde a una lógica de unión en torno a un programa político común, tal argumento no fue soportado con jurisprudencia. 99.
En igual sentido, tampoco es de recibo el argumento según el cual no se realizó una interpretación que propendiera por la protección de los principios pro homine, pro Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sufragium, verdad electoral y eficacia del voto, toda vez que el juez electoral no desconoció ningún precepto constitucional, ni realizó una interpretación de la normativa contraria a la Constitución, sino que se sustentó en lo considerado en el particular por la Sección Quinta.
En todo caso, es de advertir que al juez de tutela no le es permitido adoptar criterios de interpretación sobre puntos de derecho que son propios del juez del proceso ordinario. 100. Ahora bien, en el análisis del segundo de los cargos, relacionado con la indebida y falta de valoración probatoria, la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó que, el demandado, de manera continuada, durante la campaña electoral que culminó con las elecciones del 29 de octubre de 2023, realizó actos positivos, concretos e inequívocos de apoyo hacia los aspirantes al Concejo Municipal de Duitama por el partido Polo Democrático Alternativo, a pesar de que su agrupación de origen o base (Colombia Humana) contaba con aspirantes propios a esa corporación pública.
Así, en lo que interesa al caso, señaló: 123. Así las cosas, se procederá a estudiar los supuestos actos de apoyo que fueron objeto de reproche en las apelaciones, esto es, aquellos ocurridos el 17 de agosto, 19 de agosto, 16 de septiembre, 30 de septiembre, 16 de octubre y 23 de octubre, todos de 2023. […] c) 16 de septiembre de 2023: relacionaron una transmisión en vivo en la red social Instagram (desde el perfil de Andrea Paola Tavera Cuervo), el cual también allegaron en cuatro videos en formato mp4, en los que el demandado entabla una conversación con la candidata referenciada, a saber: […] 141. […] para la Sala si se deriva otro acto positivo, concreto e inequívoco de apoyo del accionado para la aspirante al Concejo de Duitama por el Polo Democrático Alternativo, Andrea Paola Tavera Cuervo. 142.
En efecto, de la documental analizada se observa que el señor José Luis Bohórquez López, ante el conocimiento que está en una transmisión en vivo por una red social (así se lo hace saber aquella), invita a votar de manera consciente por la candidata que transmite el video, esto es, Andrea Paola Tavera Cuervo. 143. Tal invitación a sufragar por aquella resulta manifiesta para la sala porque el accionado indica la forma en que ello se hace, esto es, marcando «polo dieciséis», lo cual, según el formulario E-6 CON, corresponde al renglón y partido de dicha aspirante.
Resulta incuestionable la voz de patrocinio, que la comunicación finaliza con el dicho del accionado referido a que «[…] por favor apoyémosla […]». 144. Así las cosas, se concluye que lo expresado por el accionado, a través de las redes sociales de la candidata apoyada, denota un respaldo a la candidatura de una aspirante distinta de Colombia Humana, lo cual se efectuó el 16 de septiembre de 2023, esto es, dentro del periodo electoral que culminó el 29 de octubre siguiente. […] 149.
Por consiguiente, a partir de lo analizado se concluye que lo acontecido en el evento de amor y amistad, con un gremio específico de la ciudad de Duitama (mototaxistas), configura, también, el elemento objetivo y temporal de la prohibición de la doble militancia en la modalidad de apoyo. […] Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 175.
A su vez, resta precisar que el argumento propuesto por el demandado Bohórquez López consistente en que los artículos 5.° y 6.° del anexo al acuerdo de coalición lo facultaron para que, entre otros, manifestara su apoyo a cada una de las campañas adelantadas por los partidos integrantes de la coalición. Así, se estableció: […] 176. Tal argumento de defensa no es de recibo para la sala, por cuanto, no le es permitido a ninguna colectividad política desconocer las normas de rango constitucional y legal, en concreto sobre la prohibición de doble militancia, en tanto que aquellas son imperativas y de forzoso cumplimiento.45 En ese orden de ideas, aquellos artículos del anexo del acuerdo de coalición no eximían al demandado de su deber de no desconocer la prohibición de la doble militancia en apoyo. 177.
En efecto, el artículo 107 de la Constitución Política reconoce la autonomía de los movimientos y partidos políticos para, entre otros, organizarse y tomar sus decisiones, sin embargo, tal principio de autonomía «[…] está sujeta a las limitaciones que legítimamente realice el legislador».46 En otras palabras, si bien Colombia Humana podía establecer las condiciones, limitaciones y restricciones para el ejercicio y uso del aval, en punto de la candidatura de José Luis Bohórquez López, lo cierto es que dicho anexo no puede desconocer el ordenamiento jurídico en lo atinente a la prohibición de doble militancia.47 […] 179.
Al respecto, se insiste que la decisión particular emitida por Colombia Humana en este caso concreto no puede pasar por alto el carácter vinculante de lo establecido en el artículo 107 de la Constitución Política, esto es, que «[e]n ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica», pues, este último compendio normativo es «[…] norma de normas»,48 de ahí su carácter de imperativo y de forzoso cumplimiento […]. 181.
En ese orden de ideas, se impone concluir que Colombia Humana, mediante el anexo traído a colación por el demandado, no podía ir en contravía de los postulados constitucionales y legales (artículo 2.° de la Ley 1475 de 2011), en tanto que al ser aquellos de orden público no pueden ser desobedecidos «[…] por ninguna clase de convenio, acto o declaración unilateral adoptada o expedida por organizaciones de carácter particular como lo son los partidos y movimientos políticos […]»49. 101.
Así, se tiene que en orden a analizar el elemento objetivo de la conducta, por los hechos ocurridos el 16 de septiembre de 2023, el juez colegiado examinó la transmisión en vivo en la red social Instagram, desde el perfil de Andrea Paola Tavera Cuervo, aspirante al Concejo de Duitama por el Polo Democrático Alternativo, en el que el señor José Luis Bohórquez López, del partido Colombia Humana, entabló una conversación con la candidata y de la cual evidenció el acto positivo, concreto e inequívoco de apoyo, pues de manera consciente invitó a votar por ella. 45 Cita propia del texto transcrito. «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 1.º de julio de 2021, radicación: 11001-03-28-000-2020-00018-00, MP.
Rocío Araújo Oñate.» 46 Cita propia del texto transcrito. «Corte Constitucional, sentencia 490 del 23 de junio de 2011, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.» 47 Cita propia del texto transcrito. «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 9 de noviembre de 2023, Radicación: 11001-03-28-000-2022-00258-00, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra.» 48 Cita propia del texto transcrito. «Artículo 4.° de la Constitución Política» 49 Cita propia del texto transcrito. «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de junio de 2017, Radicación: 25000-23-41-000-2015-02781-01, MP. Rocío Araújo Oñate. Tesis reiterada en: sentencia del 10 de diciembre de 2020, Radicación: 19001-23-33-003-2019-00368-01, MP.
Rocío Araújo Oñate.» Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102. Asimismo, que los artículos 5.° y 6.° del anexo al acuerdo de coalición que facultaron al demandante para manifestar su apoyo a cada una de las campañas adelantadas por los partidos integrantes de la coalición, no eximían de su deber de no desconocer la prohibición de la doble militancia en apoyo, contenida en los artículos 107 constitucional y 2 de la Ley 1475 de 2011. 103.
A juicio del accionante, existió indebida valoración de dicha prueba dado que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que no se puede dar valor a la publicación de un tercero. No obstante, el caso traído como referente estudió un tipo de prueba distinta, esto es, una captura de pantalla, que según se indicó, no constituía prueba contundente de apoyo, mientras que en el asunto en discusión lo valorado fue una transmisión en vivo, soportado, por demás, en cuatro videos en formato MP4. 104.
A su turno, tampoco se evidencia que haya existido una indebida valoración de la directriz que le fue emitida por el partido Colombia Humana, en el anexo del acuerdo de colación, ya que, lo que se concluyó fue que tal directriz de apoyo no podía ir en contra de la Constitución y la ley, y ello se explicó, por demás, en el análisis que hizo la corporación al traer de presente la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sección Quinta del Consejo de Estado, a partir de la cual concluyó que lo establecido en el anexo del acuerdo de coalición no podía aplicarse como excepción al elemento objetivo de doble militancia, en tanto ella dependía de que el partido del candidato no contara con aspirante para el cargo al cual se dio apoyo, lo cual no aconteció en el caso. 105.
Y en lo que corresponde con las declaraciones juramentadas aportadas por los candidatos al Concejo de Duitama, en representación del partido Colombia Humana, como de las pruebas aportadas por la defensa, lo que se encuentra es que el juzgador realizó una valoración conjunta del acervo probatorio, el cual no se advierte irracional o caprichoso, sino adecuado a las reglas de la sana crítica. 106.
Finalmente, el alegato relacionado con la omisión de valorar el concepto rendido por el ministerio público, se aprecia que este no tiene efectos vinculantes para el operador jurídico, sino que su función es eminentemente orientadora, por lo que no puede alegarse su desconocimiento; y en lo referente al clausulado del acuerdo de coalición programática, sus respectivos anexos, y los avales y coavales otorgados por los partidos coaligados se colige que estos sí fueron valorados, diferente es que de estas pruebas no se encontraron razones para establecer que no se incurrió en la causal de doble militancia analizada y que fundamentó la decisión de nulidad objeto de tutela.
IV. CONCLUSIÓN 107. La Sala concluye que la providencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que exija la intervención del juez de tutela.
Por tal motivo, se confirmará la sentencia impugnada. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00267-01 Accionante: José Luis Bohórquez López Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta, y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones presentadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
YASM/SEJV