Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

Radicado número: 11001-03-15-000-2023-05148-01. Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez. Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar y Juzgado Once Administrativo de Cartagena Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1: requisitos de procedibilidad. Subtema 2: improcedencia/relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó Nidia del Socorro Salguedo Gómez en contra de la sentencia de tutela del 26 de octubre de 2023, que profirió la Sección Cuarta de esta Corporación dentro del presente trámite. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Nidia del Socorro Salguedo Gómez por medio de apoderado1 presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar con ocasión de las sentencias del 4 de marzo de 2022 y el 15 de mayo de 2023, proferidas en su orden por las mencionadas autoridades, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 13001-33-33-011- 2020-00005-00/01. 1.2.

Hechos probados De las pruebas allegadas al expediente y lo narrado por la accionante en el escrito de tutela, la Sala resume los siguientes: 1.2.1. Nidia del Socorro Salguedo Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra del Ministerio de Defensa Nacional, orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones 2727 del 6 de julio y 4155 del 7 de octubre de 2016 y el reconocimiento y pago a su favor de la pensión que devengaba el causante Luis Carlos Villa Arango en los términos del Decreto 1214 de 1990. 1.2.2.

El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena que, en sentencia del 4 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda al estimar no probada la efectiva y real convivencia como compañeros permanentes de la demandante y el causante de la pensión ni la relación de dependencia económica2. 1 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 6F75B425492AD8A1 78029DF75E658C65 EA4449CB56BFC86B D8AE04FEBA41A977. 2 Páginas 241 a 263 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, que contiene los anexos al escrito de tutela identificado con certificado: 633899E558022338 AA7509A603A2178D 33123DFE1A057B48 376B76FC4FEDF399.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Como fundamento de su decisión, explicó en primer lugar que, de la normatividad y la jurisprudencia relacionada al caso, para demostrar la existencia de la unión marital de hecho existía la posibilidad de acudir a distintos medios probatorios.

En segundo lugar, consideró que el problema jurídico estaba enmarcado en que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la sustitución pensional, dado que a juicio de la parte demandante “al interior del proceso administrativo, no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas para demostrar la existencia de la unión marital de hecho, sino que la entidad se ciñó únicamente a lo dispuesto por la Ley 979 de 2005”3.

Para dar solución al problema jurídico planteado realizó un análisis detallado del acervo probatorio válidamente recaudado y en ese orden concluyó que: - Los testimonios y declaraciones extrajuicio no resultaban suficientes y contundentes para probar la efectiva y real convivencia entre la demandante y el causante porque de ellos no fue posible colegir que su relación inicial con el causante estaba fundada en la protección al ser padrino-ahijada, y que la demandante desde antes del fallecimiento de aquel e incluso luego de la ocurrencia de su muerte, proveía su sustento, sumado a que inició los trámites para el reconocimiento pensional más de 3 años después de la muerte del causante; - no fue allegada al expediente ninguna otra prueba que diera cuenta de la dependencia económica entre la demandante y el causante, por lo que no corresponde la inferencia que, al respecto, establece la jurisprudencia laboral y constitucional, ya que al quedar acreditado que la demandante recibía ingresos fue desvirtuada esa figura; - la simple manifestación de los declarantes no fue determinante para estimar la relación de pareja y dependencia económica, en los términos previstos en la Ley 54 de 1990, modificada por la Ley 979 de 2005, esto es la existencia de una comunidad de vida permanente y singular. 1.2.4.

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación4, en el que manifestó que, la primera instancia se abstuvo de valorar la donación hecha en vida por el causante a su favor, lo que constituía una prueba de la relación que sostenían, ya que — afirmó—, esa clase de acto solo se da entre compañeros permanentes o cónyuges y no con una cuidadora.

Adujo que la exigencia de probar la dependencia económica no era relevante ya que es un requisito adicional que no establece la norma y aun así los testimonios aportados al proceso daban cuenta de las carencias que sufría y, en ese orden, que su sustento dependía del causante. También cuestionó el análisis que hizo el a quo respecto del tiempo que demoró para realizar la solicitud de reconocimiento por sustitución pensional y lo calificó como una vulneración al principio de buena fe. 3 Página 256 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, que contiene los anexos al escrito de tutela identificado con certificado: 633899E558022338 AA7509A603A2178D 33123DFE1A057B48 376B76FC4FEDF399.

Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 4 Páginas 264 a 273 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, que contiene los anexos al escrito de tutela identificado con certificado: 633899E558022338 AA7509A603A2178D 33123DFE1A057B48 376B76FC4FEDF399.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 001 que, en sentencia número 44/2022 del 15 de mayo de 20235, confirmó la decisión de primera instancia, con base en varios argumentos de los que, la Sala destaca: 1.2.4.1.

La normatividad aplicable al caso concreto detalla con suficiente claridad que, para reconocer la sustitución pensional de la asignación de retiro es menester que, tanto la cónyuge como la compañera permanente del causante, acrediten la convivencia real y afectiva de cinco (5) años previos a su muerte6. La demandante no aportó medios de prueba que demostraran su convivencia con el causante, en la medida en que, solo adujo que fue su ahijada y que al fallecer la señora Georgina Salguedo de Villa, el 1 de abril de 1998, comenzó una relación sentimental con aquel hasta el día de su muerte.

Explicó que, si bien las declaraciones rendidas en el proceso dejan ver que existió una relación, no eran suficientes para establecer el referido requisito normativo, ya que uno de los declarantes afirmó ver con alguna frecuencia las interacciones de los interesados, sin que ello permitiera arribar a una conclusión o determinar un elemento definitivo sobre la naturaleza de estas.

En contraste, otro testigo indicó que la demandante llegó a vivir en el domicilio del causante, precisamente en el año en el que falleció. En ese orden, para el tribunal, tampoco quedó demostrada la dependencia económica respecto del causante, ya que del acervo probatorio allegado al proceso no se encontró prueba que así lo acreditara, sin que la supuesta donación de su casa a la señora Salguedo Gómez sea una prueba de ello, ya que esto solo daba cuenta de la existencia de una relación próxima entre ambos.

Sumado a lo anterior, la reclamación de la sustitución pensional pasados tres años del fallecimiento del causante con base en el temor a ser cuestionada socialmente, tampoco es un argumento válido para tener por acreditada tal condición. 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La accionante por medio de su apoderado, en su escrito de tutela, pidió7:i) dejar sin efectos las providencias del 4 de marzo de 2022 y 15 de diciembre de 2023 dictadas por el Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y 5 Páginas 297 a 311 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, que contiene los anexos al escrito de tutela identificado con certificado: 633899E558022338 AA7509A603A2178D 33123DFE1A057B48 376B76FC4FEDF399. 6 Decreto 4433 de 2004.

“ARTÍCULO 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: (…)

PARAGRAFO 2. Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte;

(…)”. “ARTICULO 12. Perdida de la condición de beneficiario. Se entiende que falta el cónyuge o compañero (a) permanente y por lo tanto se pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes o a la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, en cualquiera de las siguientes circunstancias, según el caso: (…) 12.5 Cuando lleven cinco (5) o más años de separación de hecho (…)”.

Consejo de Estado, Seccion Segunda, sentencias del 18 de abril de 2018, 30 de abril de 2020 y 1 de julio de 2022. 7 Páginas 21 y 22 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, ubicado en el índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 0482DE6743D45807 086B8044B9973FD9 ED1D49AE2CFB6C75 7EA281322B7DC88A.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 restablecimiento del derecho con radicado número 13001-33-33-011- 2020-00005- 00/01 y ii) en consecuencia ordenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Secretaría General y Coordinación Grupo de Prestaciones Sociales que reconozca en favor de la accionante la sustitución de pensión de jubilación reclamada desde el 26 de febrero de 2013 y hasta que subsistan las causas que dieron origen al derecho según lo dispuesto “en el artículo 46, numeral 1 y articulo 47 literal a) de la ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la ley 797 de 2003 respectivamente, por ser esta norma de carácter general, más beneficiosa que la norma de carácter especial y lo que de ella se derive."8 1.3.2.

Como sustento de su solicitud refirió en primer lugar, que cumple con los requisitos generales de inmediatez, relevancia constitucional y subsidiariedad. Respecto de este último adujo que no existía otro mecanismo de defensa judicial que de forma eficaz garantizara la protección de sus derechos fundamentales y evitar la materialización de un perjuicio irremediable dado que no tiene recursos para suplir sus necesidades básicas, ni pagar impuestos derivados de la propiedad que le fue donada, lo que implica el remate del bien.

En segundo lugar, afirmó que las providencias objeto de tutela vulneraron sus derechos fundamentales y en ese sentido las autoridades cuestionadas incurrieron en los defectos procedimental absoluto y sustantivo que, sustentó en los siguientes términos: 1.3.2.1. Defecto procedimental porque las autoridades cuestionadas realizaron una exigencia probatoria que desbordó el contenido normativo y jurisprudencial, ya que, pese a que en los testimonios fue detallado de forma clara que tenían un trato personal con las características propias de una relación de pareja, los jueces de instancia no estimaron suficientes estas pruebas para tener como acreditada la real convivencia entre ellos.

Agregó que, en parejas formadas por personas mayores no es común la demostración pública de cariño, ya que, para el caso al momento del fallecimiento del causante, la aquí accionante contaba con 48 años de edad y aquel con 83 años y en ese sentido, entonces, lo pretendido por los falladores era que la vida íntima fuese de conocimiento y dominio público.

En concreto, explicó que el testimonio aportado por la señora Lilia Babilonia de Acevedo indicó que convivía con el causante como pareja desde hace 15 años y que la testigo Rocío del Carmen Zambrano afirmó que ella lo cuidó durante su enfermedad y presenció la relación de pareja. Agregó que, tampoco tuvo en cuenta el juzgador que, el causante le donó el bien inmueble en el que convivían, precisamente para proteger a la familia que habían formado.

Respecto de la dependencia económica, indicó que no es un requisito que determine el acceso a la sustitución pensional entre compañeros permanentes y que, en todo caso era una exigencia desproporcionada que fue desestimada con un argumento inviable, ya que pretender que la reclamación administrativa fuera inmediata al fallecimiento del causante era en todo caso improcedente para concluir que ella no dependía económicamente del causante. 1.3.2.2.

Defecto sustantivo en tanto la exigencia de una dependencia económica absoluta respecto del causante como condición para acceder a lo pretendido, era un requisito adicional que no estaba dispuesto en la norma, más aún cuando la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2006 “declaró inexequible la expresión 8 Esta es una trascripción literal.

Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 "de forma total y absoluta" en relación con la dependencia económica que se exigía solo a los padres del causante y nunca a las compañeras.”9.

Agregó que en el caso no se aplicó la norma más favorable, esto es, la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, especialmente lo dispuesto en el artículo 288 en concordancia con lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia T-110 de 2011, sino la Ley 54 de 1990, modificada por la Ley 979 de 2005. 1.4. Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.4.1.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela por auto del 22 de septiembre de 202310. En el mismo proveído vinculó como tercero con interés al Ministerio de Defensa Nacional y al comandante del Ejército Nacional que actuaron en calidad de demandados en el proceso ordinario objeto de estudio. También ordenó notificar a las partes y terceros con interés, solicitó la remisión del expediente ordinario, reconoció personería al abogado de la actora, decretó como pruebas los documentos allegados con el escrito de tutela y suspendió términos hasta tanto se diera cumplimiento a lo ordenado. 1.4.2.

Una vez surtidas las notificaciones, recibió respuesta del Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena11 que remitió el expediente del proceso ordinario12, del Tribunal Administrativo de Bolívar que también remitió el archivo digital del proceso13, y del Ejército Nacional14. El accionante allegó escrito en el que manifestó su desacuerdo con los argumentos planteados por las autoridades cuestionadas y vinculadas, respecto de los hechos y pretensiones planteados en la solicitud de amparo15. 1.4.2.1.

El Juzgado Once Administrativo de Cartagena por medio del juez titular del despacho, solicitó negar el amparo bajo el argumento de que lo pretendido por la accionante era reabrir el debate ya resuelvo en el proceso ordinario. 1.4.2.2. El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través del magistrado titular del despacho que dictó la sentencia objeto de tutela adujo que, realizó un análisis minucioso de las pruebas obrantes en el proceso, la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso de tal forma que, no incurrió en los defectos enunciados por la accionante ni vulneró ninguna de sus garantías fundamentales. 9 Página 19 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, ubicado en el índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 0482DE6743D45807 086B8044B9973FD9 ED1D49AE2CFB6C75 7EA281322B7DC88A.

Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 10 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 6 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 776B9ACCD9D0FA41 EBCCEE8976725736 F29A5595A5261869 92CA6C30CE006A06. 11 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 10 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados 1630EFF9388427A2 AA0BF044184F2D34 2925954D150F5966 313429595FA671E6 y 4CD6EA3E7C36DE8B F196FD9CF5A74C85 86F3ED769696D816 3BC65A30CE090690. 12 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 10 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados 918812DA2514909D 3B8FEED4D0FA564E 192745085F1672C1 0DF0154D0F9BC541. 13 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 13 del aplicativo SAMAI, identificado con certificados CE0914FD58843C97 47E5A206EE0C76C8 5FE039D820DB9D91 B84C30B29D700FB8, 7A32C502FFC51E29 F5C36003C87755DF C87D940D43E0E6E2 45CAE642F9A9BF0E y 2C4DADFCADC435A8 B49C8198290D2C49 850918063FFA7E55 BE2AEF33F3B74426. 14 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 11 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado F55F0DA6084A707C C63617EBF081EC16 836719AFD701697F 75A1AFD8B4DFA11C.

Ver también índice 12. 15 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 15 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado C61D6DDDF94F88BF 515825B11BF64E10 AD91BC40D87A5536 95D9155156AC21D0. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que, los argumentos de inconformidad enunciados en el escrito de tutela pretenden un debate probatorio y no uno de tipo constitucional de tal forma que sea estudiado el asunto y se profiera una decisión contraria a la dictada en el proceso ordinario por el juez natural de la causa.

Por lo tanto, solicitó que la pretensión de amparo fuera declarada improcedente. 1.4.2.3. El Ejército Nacional a través del Director de Negocios General del Departamento Jurídico Integral adujo que no era de su competencia resolver las pretensiones de la accionante y solicitó la desvinculación del trámite de la referencia. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia del 26 de octubre 202316, negó la solicitud de amparo por no encontrar acreditados los defectos invocados.

Explicó que, una vez revisada la sentencia del 15 de mayo de 2023 dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar pudo verificar que contrario a lo afirmado por la accionante, la autoridad judicial no exigió requisitos adicionales a los establecidos en la norma aplicable al asunto, esto es porque, en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 fueron establecidos los requerimientos para acceder a la pensión de sobrevivientes, en específico sobre los compañeros permanentes que pretenden la sustitución vitalicia, en tanto, la referida normativa dispuso que debía acreditarse convivencia al menos durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante.

Explicó que, la autoridad cuestionada también analizó lo dispuesto en los artículos 11 y 12 del Decreto 4433 de 2004 respecto del mismo término como requisito de convivencia marital con el causante por lo que, de las pruebas allegadas al expediente ordinario pudo establecer que dicha condición no estaba acreditada y en ese orden no era posible acceder a las pretensiones de la demanda.

Aclaró que, el Tribunal no desconoció la convivencia entre la demandante y el causante, no obstante respecto del acervo probatorio no era posible estimar que la relación se hubiera extendido por lo menos durante los últimos cinco años anteriores al fallecimiento de este último. Sostuvo que una vez revisadas las pruebas a las que se refirió la parte accionante, fue posible establecer que el Tribunal realizó un análisis de los testimonios practicados para llegar a la conclusión que la referida autoridad no incurrió en un defecto fáctico.

Que esta valoración fue razonable y ajustada al principio de la sana crítica, y le permitió concluir la ausencia del cumplimiento del requisito de convivencia mínima. De igual forma, respecto de la valoración del certificado de libertad y tradición del inmueble en el que supuestamente convivió la pareja, explicó que el Tribunal lo tuvo como prueba de la existencia de la relación sentimental aludida por la demandante, pero no resultó suficiente para acreditar el requisito de convivencia exigido por la ley.

De otra parte, expuso que, respecto del argumento relacionado con la indebida exigencia del requisito de dependencia económica para acceder a la prestación reclamada, le asistía razón a la accionante, no obstante, esta no fue la principal razón para negar las pretensiones, ya que la argumentación del Tribunal se refirió a explicar que de las pruebas obrantes en el plenario no estaba acreditado el requisito de convivencia con el causante. 16 Archivo electrónico ubicado en el índice 18 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado FFC9893D4ECC6027 34DED3E749B51071 70EDEF9693DA5151 AA4A08522EFB8813.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente expuso que el cargo relacionado con la aplicación de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, no era procedente ya que la autoridad cuestionada al analizar el asunto se refirió tanto a esa norma como al Decreto 4433 de 2004, para establecer que tales prerrogativas disponen como requisito para la sustitución pensional acreditar un mínimo de 5 años de convivencia antes de la muerte del causante, por lo que no existe una diferencia para la verificación de dicha exigencia respecto de un régimen u otro. 1.6.

Impugnación La accionante por medio de su apoderado presentó escrito de impugnación17 en el que manifestó su inconformidad con la decisión del 26 de octubre de 2023 de la Sección Cuarta de esta Corporación, así: Insistió que dentro del proceso se configuraron varias fallas que desbordaron la exigencia de requisitos para acceder a las pretensiones, esto es la dependencia económica, el término para incoar las solicitudes administrativas y las situaciones que determinaran explícitamente la relación entre la demandante y el causante de la prestación reclamada.

Agregó que las referidas fallas, están estimadas sobre la base de que el Tribunal no desconoció la convivencia de pareja, sino que no pudo establecer que tal circunstancia se hubiere extendido por lo menos durante los 5 años anteriores a la muerte del causante. Explicó que lo anterior estaba acreditado, en la medida en que la autoridad de segunda instancia en el proceso ordinario solo valoró parte de las pruebas para dar por no acreditado el requisito y así proferir su decisión, en tanto no le dio validez a los testimonios de las señoras Lilia Babilonia de Acevedo y Rocío del Carmen Zambrano Sepúlveda de los que se podía establecer con certeza la relación de pareja entre el causante y la demandante y no una relación de solidaridad entre padrino y ahijada, como equivocadamente concluyó el Tribunal.

Por lo anterior, reiteró la existencia del defecto fáctico que sustentó en la falta de análisis de las pruebas de forma razonable y ajustado al principio de la sana critica, e insistió que el poder que el causante le otorgó a la demandante y aquí accionante, para que dispusiera de su propiedad, era una prueba irrefutable de que la pareja de común acuerdo y en uso de su plena capacidad propendían la protección mutua.

Finalmente reiteró las pretensiones enunciadas en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, 17 Archivos electrónicos ubicados el índice 23 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificados con certificados D5B241AEA14C3553 3BE3C53A4CC8D9FD 3D2123658B762C4C 0092A8885BFEC1FC y F2FCAF0840886062 97267A1D4264D580 7C1634707BD439DB 95F646041F905FCC.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 primero, un examen de procedibilidad general18 para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2.1.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa porque la accionante, es la titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que es objeto de estudio en esta sede constitucional, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos enunciados, resultarían afectadas sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está acreditada la legitimación en la causa por pasiva porque el Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, profirieron las sentencias que, según la accionante, vulneraron sus derechos fundamentales.

Ahora bien, la Sala observa que los cuestionamientos de la accionante van dirigidos en contra de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, sin embargo, es preciso aclarar que el estudio de la solicitud de amparo incoada se efectuará respecto de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar por ser esta decisión la que puso fin a la controversia en concordancia con el requisito de inmediatez. 2.4.

El cargo que se formule contra una decisión judicial tendrá relevancia constitucional si presenta un problema relacionado con la posible vulneración de derechos fundamentales y no se limita a revivir una controversia estricta y exclusivamente legal19. De ese modo, en sede de tutela se ponderará entre la finalidad de la acción como garantía iusfundamental y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales20.

Así las cosas, el juez de tutela debe resolver asuntos de dimensión constitucional, con respeto de las competencias legales y del principio de autonomía de los jueces21. En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la 18 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 19 “[L]os fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien […] se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente – es decir segura y en condiciones de igualdad – de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”.

Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 20 “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”. Corte Constitucional. Sentencia T-066 de 2019. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 21 de febrero de 2020, expediente n.° 2019-5066-00; 4 de mayo de 2020, expediente n.° 2020-836-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad22; (ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales23.

Definir lo que es o no relevante en el plano constitucional depende de verificar que, a primera vista, el cuestionamiento esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales. En especial, debe hacerse énfasis en el derecho al debido proceso24. Para ello, la jurisprudencia constitucional25 ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser invocados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.

El requisito de relevancia constitucional, por tanto, exige que el cuestionamiento en la solicitud de amparo esté dirigido a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional en clave de los defectos, como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este.

En efecto, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona26, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”27. 2.4.1.

En el presente asunto los argumentos que presenta la señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez para considerar que la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró sus derechos fundamentales, son aquellos igualmente enunciados en el trámite del proceso ordinario que estuvieron orientados a que la autoridad de instancia accediera a sus pretensiones.

Así lo pudo determinar la Sala de Subsección al realizar el comparativo de fundamentos entre la demanda y el recurso de apelación en el proceso ordinario, la presente solicitud de amparo y el escrito de impugnación, como se pasará a exponer. En efecto, la aquí accionante ha sido consistente en sus argumentos respecto del derecho al reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de compañera permanente del causante.

Como sustento de su afirmación ha sostenido desde el inicio del proceso ordinario, que su pretensión se encuentra respaldada en el acervo probatorio allegado al expediente, especialmente en la prueba testimonial de la que es posible inferir, con certeza, la relación que sostenía con el causante de la prestación, lo que era suficiente para acreditar el requisito de convivencia de 5 años antes de la muerte de aquel.

En ese contexto, es preciso resaltar que, en términos del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha indicado que tal exigencia se concreta en la precisa indicación de la dimensión positiva y/o negativa en que se manifestó el defecto en la providencia. Esto es, referirse (i) a las circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales; o (ii) a las omisiones en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso.

Dicha omisión debe ser 22 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. 23 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.

Sentencia T-422 de 2018. 24 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006. En igual sentido: T-075-18, T- 451-18, T-422-18 y T-248-18. 25 Cfr. sentencia C-590 de 2005. 26 Cita original: “Ver sentencia T-336/04”. 27 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 arbitraria, irracional y/o caprichosa.

Así, de la lectura del fallo objeto de tutela, fue posible apreciar que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 001 en primer lugar con base en el escrito de impugnación promovido por la demandante y aquí accionante, estableció que la controversia giraba en torno a resolver si era viable el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a su favor como beneficiaria en calidad de compañera permanente del que fuera su causante en vida.

También consideró que el recurso de apelación fue sustentado en una indebida valoración probatoria de los testimonios recaudados en el proceso y que daban cuenta de la relación de pareja entre ellos, por lo que era consecuente tener por acreditada su convivencia y la indebida exigencia del requisito de dependencia económica. Para definir la controversia, el Tribunal en un primer escenario expuso el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto concreto, por lo que estimó que conforme a la Ley 100 de 1993, artículos 46 y 47, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003 tienen derecho a ser beneficiarios de la pensión por sustitución: (i) cónyuge o compañera permanente e hijos con derecho;

(ii) padres con derecho; y (iii) hermanos con derecho. Agregó que el artículo 47 de la de la Ley 100 de 1993 establece los requisitos para quienes pretenden ser reconocidos como beneficiarios en modalidad vitalicia y que en el asunto concreto en el caso de cónyuge o compañero permanente mayor de 30 años debe cumplir como condiciones “edad cumplida al momento del fallecimiento y demuestre vida marital durante los 5 años anteriores a la muerte”28.

Luego expuso el contenido textual de los artículos 11 y 12 del Decreto 4433 de 2004 en los que se establece como requisito acreditar una convivencia de no menos de 5 años continuos inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante. Ahora bien, respecto del cuestionamiento relacionado con el análisis probatorio en el que insiste la parte accionante en esta instancia de tutela, la Sala resalta que la autoridad cuestionada realizó un análisis integral de las pruebas allegadas al expediente, que le permitió establecer la existencia de una relación entre la demandante y el causante de la prestación, sin embargo también expuso que los testimonios allegados al proceso no podía inferir de forma clara o definitiva la naturaleza de esta29, en tanto una de las testigos, que dijo ser vecina del barrio donde vivía el causante, manifestó que la demandante llegó a vivir en aquel domicilio en el año 2023, periodo en el que precisamente falleció el beneficiario de la prestación reclamada en sustitución pensional por la señora Salguedo Gómez, lo que en todo caso no le permitió a la autoridad cuestionada establecer con certeza el lapso de convivencia mínimo de 5 años referido por la norma aplicable al asunto.

De otra parte, aun cuando la exigencia de demostrar dependencia económica no es un requisito para acceder a la sustitución pensional entre compañeros permanentes, la autoridad cuestionada sustentó su decisión en que la parte interesada no demostró la convivencia dentro de los cinco años anteriores a la muerte del causante y en ese escenario además de la prueba testimonial, también realizó una valoración del certificado de libertad y tradición del inmueble en el que convivieron, no obstante indicó que tal medio de prueba no era suficiente para establecer el tipo de relación y el requisito de convivencia. Así las cosas, la parte accionante no dirigió sus argumentos en orden a la exposición de las razones concretas por las que consideró que la autoridad cuestionada valoró 28 Página 303 del archivo electrónico que contiene los anexos del escrito de tutela, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 633899E558022338 AA7509A603A2178D 33123DFE1A057B48 376B76FC4FEDF399. 29 Archivo electrónico que contiene el audio y el acta de audiencia de pruebas No. 41 del 27 de octubre de 2021, entre otros, la recepción de testimonios de las señoras Libia Babilonia de Acevedo y Rocío del Carmen Zambrano Sepúlveda, ubicado en el índice 10 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 918812DA2514909D 3B8FEED4D0FA564E 192745085F1672C1 0DF0154D0F9BC541.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 indebida, irracional o caprichosamente las pruebas, por lo que, los planteamientos dirigidos a la configuración del defecto fáctico reiterado, en realidad plantean opiniones sobre la manera en que, a su juicio, debió efectuar el juez del proceso ordinario dicho análisis para establecer como acreditado el requisito de convivencia exigido por la norma.

Adicionalmente, la crítica al estudio probatorio y su inferencia, la efectuó el tutelante de manera genérica pues si bien mencionó las pruebas que a su juicio fueron valoradas indebidamente, lo cierto es que, en realidad cuestionó que el Tribunal no realizó un estudio del material probatorio para determinar que la relación de pareja entre la demandante y el causante, era una circunstancia que determinaba el cumplimiento del requisito exigido por la norma ya que a su juicio, al quedar establecido el tipo de relación era consecuente tener por acreditada la convivencia. La Sala considera que, lo que pretende la accionante es que el juez de tutela haga una lectura alternativa del caso concreto y dirima una aparente controversia fundada en una indebida valoración probatoria, de tal forma que la conclusión a la que llegó la autoridad cuestionada sea desestimada y en su lugar se ordene proferir una decisión entorno a sus pretensiones, desconociendo así el carácter subsidiario de la acción de tutela y sin tener en cuenta que, el juez constitucional realiza un juicio de validez de la providencia objeto de estudio, en función de los derechos fundamentales, y no de corrección de la misma30, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario31.

En suma, las objeciones expuestas por la accionante relacionadas con la vulneración de sus garantías fundamentales por la supuesta configuración de un defecto fáctico que atribuye al Tribunal Administrativo de Bolívar por no reconocer la suficiencia de las pruebas aportadas al expediente ordinario a fin de determinar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, no supera el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que, sus argumentos no exponen un estudio caprichoso o irracional del material probatorio y en ese orden la solicitud, no superó el estudio de procedibilidad.

Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación que negó la acción constitucional, y en su lugar la declarará improcedente, por las razones expuestas en esta providencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 26 de octubre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud incoada por Nidia del Socorro Salguedo Gómez por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 30 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 31 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05148-01 Accionante: Nidia del Socorro Salguedo Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado DSR