REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Demandante: RAFAEL GAMBOA NIÑO Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Acción: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – ERROR JUDICIAL Síntesis del caso: el señor Rafael Gamboa Niño promovió un proceso ejecutivo laboral en contra del municipio de Bucaramanga, en providencia del 8 de junio de 2004 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga libró mandamiento de pago por la suma de $20.667.176 más intereses moratorios hasta cuando se hiciera efectivo el reintegro laboral, y ordenó el embargo y secuestro de la suma de $140.000.000, en proveído del 17 de septiembre de 2004 se declaró parcialmente probada la excepción de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución hasta que se cumpliera con la orden de reintegro laboral, no obstante, el 31 de mayo de 2005 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga revocó la anterior decisión y, en su lugar, dispuso abstenerse de seguir adelante con la ejecución por la imposibilidad material y jurídica de la reincorporación en el lugar de trabajo.
La parte demandante considera que se incurrió en un error jurisdiccional y, por tanto, se le causó un daño antijurídico que debe ser reparado. La Sala confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 394 a 398 cdno. apelación) en contra de la sentencia proferida el 24 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander (fls. 383 a 392 cdno. apelación) que dispuso: “PRIMERO. DECLARAR NO PROBADA la excepción de cosa juzgada propuesta por la Nación - Rama Judicial, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por RAFAEL GAMBOA NIÑO, contra la Nación - Rama Judicial, conforme a lo considerado en este proveído.
TERCERO. Sin condena en costas por las razones expuestas (…).” (fl. 392 cdno. apelación - negrillas y mayúsculas fijas del texto original). Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 2 I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 8 de mayo de 2007 (fl. 18 cdno. 1), el señor Rafael Gamboa Niño, por intermedio de apoderado judicial, promovió demanda de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en contra de la Nación - Rama Judicial (fls. 3 a 18 cdno. 1) con las siguientes súplicas: “PRIMERA: que se declare patrimonialmente responsable a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL como consecuencia de los perjuicios causados al demandante, RAFAEL GAMBOA NIÑO, por el error jurisdiccional cometido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, mediante la providencia de fecha 31 de mayo de 2005, mediante la cual resolvió revocar la sentencia apelada de fecha 17 de septiembre de 2004 del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga, proferida dentro del proceso ejecutivo laboral promovido por el demandante contra el municipio de Bucaramanga, y abstenerse de seguir la ejecución contra la precitada entidad territorial demandada.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a favor de RAFAEL GAMBOA NIÑO la totalidad de los perjuicios que se le ocasionaron, por el error jurisdiccional materializado a través de la sentencia contraria a la ley de fecha 31 de mayo de 2005 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga en el proceso ejecutivo laboral que se adelantó contra el municipio de Bucaramanga, tales como: a) Perjuicios materiales consolidados y futuros. b) Perjuicios morales. c) Corrección monetaria o indexación que resulte de actualizar la cantidad determinada señalada en los anteriores numerales, basado en la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, conforme a lo preceptuado por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo (…).” (fls. 3 a 4 cdno. 1 - mayúsculas fijas y negrillas del texto original). 2) En el acápite de estimación razonada de la cuantía de la demanda, se expuso lo siguiente: “Indemnización debida: comprende los salarios y prestaciones sociales legales causadas y no pagadas desde la fecha en que se expidió la resolución 291 del 24 de junio de 2002, mediante la cual resolvió no Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 3 acceder al reintegro a su cargo correspondiente y hasta la fecha de presentación de la demanda, esto es 30 de abril de 2007, teniendo en cuenta para ello un salario base de $947.024, reajustado anualmente conforme a los porcentajes determinados en el hecho vigésimo primero de la demanda: $56.821.440 (salarios) $19.688.518 (prestaciones) Indemnización futura: comprende desde la fecha de presentación de la demanda hasta la fecha de retiro forzoso del empleado público, lo que equivale a 120 meses multiplicados por el valor de $947.024, para un total de $113.642.880.
Perjuicios morales: el equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales $43.370.000 (…).” (fls. 10 a 11 cdno. 1). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones el señor Rafael Gamboa Niño expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 19 de junio de 2001, promovió un proceso especial de fuero sindical en contra del municipio de Bucaramanga con el objeto de que fuera reintegrado laboralmente al cargo que ocupaba, pues, fue retirado del servicio sin la previa autorización judicial a pesar de que era miembro fundador e integrante de la junta directiva del Sindicato de Empleados Públicos del Concejo Municipal (ASDECON). 2) El 12 de diciembre de 2001, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga ordenó i) su reintegro laboral sin solución de continuidad al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría y, ii) el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de retiro del servicio hasta que se hiciera efectivo el reintegro laboral; la decisión fue confirmada el 22 de abril de 2002 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. 3) El 24 de junio de 2002, el municipio de Bucaramanga profirió la Resolución número 291 por la cual resolvió no acceder a la orden de reintegro laboral porque no existían cargos vacantes o disponibles en la planta de personal, en su lugar, reconoció el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación de dicho acto administrativo.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 4 4) El 1º de agosto de 2002, inició un proceso ejecutivo laboral en contra de la entidad territorial y presentó como título ejecutivo complejo las providencias del 12 de diciembre de 2001 y el 22 de abril de 2002, sin embargo, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo por cuanto no había transcurrido el lapso de seis (6) meses con los que contaba la demandada para cumplir las órdenes judiciales. 5) El 26 de noviembre de 2002, promovió otro proceso ejecutivo laboral en contra del municipio de Bucaramanga, esta vez el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga negó librar mandamiento ejecutivo por considerar que dicha acción no era el mecanismo idóneo para hacer efectiva una orden de reintegro laboral, no obstante, el 10 de septiembre de 2003, dicha decisión fue modificada en el sentido de señalar que únicamente se libraría mandamiento de pago por las agencias en derecho liquidadas en primera instancia en el marco del proceso especial de fuero sindical. 6) El 27 de abril de 2004, presentó una tercera demanda ejecutiva laboral y pidió que se librara mandamiento ejecutivo por los salarios y prestaciones sociales causados desde la fecha de notificación de la Resolución número 291 de 2002 expedida por el municipio de Bucaramanga hasta que se produjera su reintegro laboral; el 8 de junio de 2004, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga accedió a la solicitud y, además, ordenó el embargo de dineros de propiedad del citado ente territorial. 7) El 17 de septiembre de 2004, se declaró parcialmente probada la excepción de pago propuesta por el municipio de Bucaramanga y se ordenó seguir adelante con la ejecución hasta que se cumpliera la orden de reintegro laboral. 8) El 31 de mayo de 2005, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga revocó la anterior decisión y se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. 9) La autoridad judicial incurrió en un error judicial en la referida providencia del 31 de mayo de 2005 porque i) desconoció la fuerza de cosa juzgada de las sentencias de reintegro laboral por fuero sindical, ii) le dio mérito a la Resolución número 291 Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 5 del 24 de junio de 2002 proferida por el municipio de Bucaramanga a pesar de que era inconstitucional, iii) desconoció los derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque no le dio la fuerza ejecutoria a los fallos que fueron presentados como títulos ejecutivos (fls. 3 a 18 cdno. 1). 3.
Contestación de la entidad demandada Por auto del 23 de abril de 2009, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación personal del Director Ejecutivo de Administración Judicial (fls. 226 a 229 cdno. 1). Mediante escrito radicado el 14 de septiembre de 2010, la Nación - Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió los siguientes argumentos de réplica: 1) No hay lugar a declarar su responsabilidad patrimonial extracontractual porque la decisión judicial proferida el 31 de mayo de 2005 por el Tribunal Superior de Bucaramanga estuvo conforme al ordenamiento jurídico. 2) La Corte Constitucional ha manifestado que las entidades territoriales deben proferir actos administrativos motivados en los que se explique las razones que hacen imposible el reintegro laboral de un trabajador y, en su lugar, deben reconocer el pago de salarios y demás emolumentos legales dejados de percibir desde el momento de la desvinculación laboral hasta que se comunique la no viabilidad de la reincorporación, circunstancia que ocurrió en este caso concreto. 3) Es pertinente declarar probada la excepción de cosa juzgada en la medida que las pretensiones de la demanda son las mismas que se plantearon en el marco del proceso ejecutivo laboral iniciado en contra del municipio de Bucaramanga, en ambos casos se solicitó una indemnización por el reintegro laboral del señor Rafael Gamboa Niño. 4) Se debe declarar la culpa de la víctima como eximente de responsabilidad, porque el actor no acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 6 demandar la nulidad de la Resolución número 291 de 2002 expedida por el municipio de Bucaramanga, por medio de la cual se abstuvo de ordenar su reintegro laboral (fls. 237 a 245 cdno. 1). 4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 24 de abril de 2017 negó los requerimientos de la demanda, como argumentos de la decisión el a quo señaló lo siguiente: 1) No hay lugar a declarar probada la excepción de cosa juzgada dado que lo pretendido en el proceso de la referencia es la indemnización de perjuicios causados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga por el supuesto error judicial que incurrió en la providencia del 31 de mayo de 2005, mientras que la indemnización reconocida en el marco del proceso de “nulidad y restablecimiento del derecho” lo fue por la desvinculación laboral del actor sin previa autorización judicial. 2) Ante la existencia de un acto administrativo que modificó la situación del señor Rafael Gamboa Niño, esto es, la Resolución número 0291 del 24 de junio de 2002 mediante la cual el municipio de Bucaramanga advirtió sobre la imposibilidad de reintegrarlo laboralmente, se generó una situación jurídica nueva que no podía discutirse en el marco del proceso ejecutivo laboral, de modo que el actor debió demandar la nulidad de dicho acto (fls. 383 a 392 cdno. apelación). 5.
Recurso de apelación El 12 de mayo de 2017, la parte actora interpuso recurso de apelación, las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así: 1) La providencia proferida el 31 de mayo de 2005 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga desconoció la fuerza de cosa juzgada de las sentencias del 12 de diciembre de 2001 y 22 de abril de 2002 dictadas en el marco del proceso especial de fuero sindical, además, le dio mérito a la Resolución número Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 7 0291 del 24 de junio de 2002 expedida por el municipio de Bucaramanga que era inconstitucional. 2) El a quo omitió analizar si la decisión judicial del 31 de mayo de 2005 se ajustó o no al ordenamiento jurídico, igualmente, fue errada su interpretación al afirmar que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga no podía desconocer la nueva situación generada con el acto administrativo expedido por el municipio de Bucaramanga. 3) El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga obró de manera ilegal porque autorizó al municipio de Bucaramanga a condicionar el cumplimiento de las sentencias presentadas como título ejecutivo complejo, de manera que señalar que era el trabajador quien debía demandar la nulidad de la Resolución 0291 del 24 de junio de 2002 es una forma de obstrucción a la justicia (fls. 394 a 398 cdno. apelación). 6.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 27 de julio de 2018 (fls. 404 a 407 cdno. apelación) se admitió el recurso de apelación y se tuvo al señor Orlando Ayala Gordillo como litisconsorte del actor Rafael Gambo Niño en virtud del contrato celebrado de cesión de derechos litigiosos, el 5 de octubre de 2018 (fl. 409 cdno. apelación) se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto.
En dicha oportunidad procesal, el Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia (fls. 411 a 416 cdno. apelación), mientras que la parte actora y la Nación - Rama Judicial guardaron silencio (fl. 410 cdno. apelación). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 8 la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna1, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la Nación - Rama Judicial es patrimonial y extracontractualmente responsable por la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el 31 de mayo de 2005 en el marco del proceso ejecutivo laboral con radicación número 2001-00281-00 promovido en su momento por el señor Rafael Gamboa Niño en contra del municipio de Bucaramanga y que se acusa de haber incurrido en un error jurisdiccional con el que se causó un daño antijurídico al aquí demandante.
La sentencia de primera instancia será confirmada, puesto que no se demostró la existencia de un error jurisdiccional, pues, la autoridad judicial de manera razonable concluyó que no había lugar a seguir adelante con la ejecución porque se comprobó la imposibilidad material y jurídica de reintegrar laboralmente al señor Rafael Gamboa Niño al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría o de funciones similares. 2.
Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 2.1 El daño El daño reclamado consiste en la no ejecución de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2001 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga que fue confirmada el 22 de abril de 2002 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga en el marco del proceso especial de fuero sindical iniciado por el 1 La providencia enjuiciada se profirió el 31 de mayo de 2005 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga (fl. 3 cdno. 2) y debió quedar ejecutoriada el 7 de junio de 2005 -se advierte que aunque en el proceso no reposa la constancia de ejecutoria de providencia, lo cierto es que puede determinarse con base en el artículo 302 del Código de Procedimiento Civil y artículos 41 y 108 del Código Procesal del Trabajo, por lo tanto, con base en las reglas del ordenamiento jurídico se infiere que quedó ejecutoriada el 7 de junio de 2005-, mientras que la demanda se formuló el 8 de mayo de 2007 (fl. 18 cdno. 1), de modo que se interpuso en tiempo de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 9 señor Rafael Gamboa Niño contra el municipio de Bucaramanga, mediante la cual se ordenó el reintegro laboral al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría o de funciones similares, aspecto que se encuentra acreditado con la providencia del 31 de mayo de 2005 proferida en el interior del proceso ejecutivo laboral promovido por el actor y que resolvió abstenerse de seguir adelante con la ejecución (fls. 47 a 55 cdno. 1). 2.2 La imputación En atención a que en el asunto sub examine la alegada responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado proviene de un supuesto error jurisdiccional, la Sala procede a examinar si se cumple con los presupuestos legales y jurisprudenciales exigidos para que prosperen las súplicas en estos casos.
En la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996- se consagró la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por las actuaciones del aparato judicial, dentro de las cuales se estableció el error jurisdiccional y sus presupuestos. Las normas que lo contienen son las siguientes: “Artículo 66. Error Jurisdiccional.
Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley. Artículo 67. Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.
La providencia contentiva de error deberá estar en firme.” Según las normas legales transcritas, el legislador determinó los siguientes requisitos para que prosperen las súplicas en estos casos: i) la conducta debe ser ejecutada por una autoridad investida de función jurisdiccional, ii) que actúe en calidad de tal, iii) aquella debe estar materializada en una providencia proferida en el curso de un proceso judicial, iv) que se encuentre ejecutoriada, v) contra la cual Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 10 el interesado haya interpuesto los recursos de ley y, vi) que sea una providencia contraria a la ley.
La Sala encuentra probados los cuatro primeros requisitos, por cuanto la decisión acusada de contener error jurisdiccional, esto es, la del 31 de mayo de 2005 i) fue proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga en el marco de un proceso ejecutivo laboral con radicación número 2001-00281-00, promovido en su momento por el señor Rafael Gamboa Niño; ii) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga actuó como juez de la causa; iii) la decisión judicial fue dictada en segunda instancia y contra esta última providencia no procedía recurso ordinario alguno y, iv) aunque en este proceso no reposa la constancia de ejecutoria de la providencia del 31 de mayo de 2005, lo cierto es que se constató en la página electrónica de la Rama Judicial que contra dicha decisión no se interpuso recurso extraordinario de revisión, en consecuencia, es posible afirmar, fundadamente, que la causa seguida en contra de la demandada sí finalizó con la decisión aquí enjuiciada2.
En relación con el cuarto requisito, esto es, que se traté de una providencia contraria a la ley, la Sala observa que este no se encuentra acreditado, como se explica a continuación. 2.3 Análisis concreto del error jurisdiccional alegado 1) Superados los requisitos de forma, se procede a examinar las presuntas irregularidades en que pudo incurrir la autoridad jurisdiccional en el momento de proferir la decisión cuya legalidad se reprocha con la demanda.
Para tal fin, es preciso tener en cuenta que el error jurisdiccional se concreta en “una decisión contraria a derecho, ya sea que se advierta en el campo de las pruebas -error de hecho- o que provenga de aplicaciones normativas indebidas - 2 Se resalta que el juez puede consultar el sistema de gestión de la Rama Judicial, como se hizo en el proceso, por cuanto se trata del sistema oficial integral de procesamiento de información de la gestión judicial al que se puede acudir válidamente en los términos del artículo 95 de la Ley 270 de 1996.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 11 error de derecho-”3, se trata de falencias en las que se incurre en providencias judiciales al punto de contraponerse al ordenamiento jurídico. Esta Sección de tiempo atrás lo ha definido así: “el error judicial que da lugar a la reparación es toda disconformidad de la decisión del juez con el marco normativo que regula el tema de la decisión”4. 2) En el presente caso, respecto de la mencionada sentencia de segunda instancia proferida el 31 de mayo de 2005 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga se alega, en síntesis, que vulneró los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Rafael Gamboa Niño en la medida que desconoció la fuerza de cosa juzgada de las providencias del 12 de diciembre de 2001 y 22 de abril de 2002 emitidas en el marco de un proceso especial de fuero sindical que ordenaron su reintegro laboral y, además, que le dio mérito a la Resolución número 291 del 24 de junio de 2002 proferida por el municipio de Bucaramanga a pesar de ser inconstitucional. 3) De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión de la controversia: a) El 19 de junio de 2001, el señor Rafael Gamboa Niño inició un proceso especial de fuero sindical en contra del municipio de Bucaramanga por el cual solicitó su reintegro laboral al cargo que ocupaba como empleado público en carrera administrativa, el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que fue desvinculado, esto es, el 30 de marzo de 2001, así como también el pago de los aportes al sistema de seguridad social, pues, gozaba de fuero sindical.
Al respecto, sostuvo que el cargo que desempeñaba fue suprimido como consecuencia de la restructuración de la planta de personal del concejo municipal (fls. 135 a 139 cdno. anexo 1). b) El 12 de diciembre de 2001, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2019, número de radicación 08001-23-31-000-2006-02219-01 (38.229), MP Ramiro Pazos Guerrero. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2007, expediente 15.128, MP Ramiro Saavedra Becerra.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 12 Bucaramanga ordenó a la entidad territorial reintegrar al señor Gamboa Niño al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría y funciones similares o equivalentes en la nueva planta de personal, asimismo, la condenó al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta cuando se hiciera efectiva la orden judicial.
Como argumentos de la decisión, el juzgado sostuvo que debió mediar autorización judicial para terminar la relación laboral porque el actor gozaba de fuero sindical (fls. 1 a 17 cdno. 3). c) El 22 de abril de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó la anterior decisión (fls. 18 a 26 cdno. 3). d) Mediante la Resolución número 0291 del 24 de junio de 2002, la Alcaldía de Bucaramanga resolvió no acceder al reintegro laboral por no existir vacante disponible equivalente o con funciones similares, de manera que le era jurídica y materialmente imposible dar cumplimiento a la orden judicial, en consecuencia, reconoció y ordenó el pago de una indemnización consistente en la cancelación de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo hasta la notificación del acto administrativo, asimismo, ordenó efectuar los aportes al sistema de seguridad social.
Al respecto, se destacan los siguientes apartes de la motivación de esa decisión: “(…) Que es obligación del municipio de Bucaramanga, a través del Concejo Municipal determinar la existencia de cargos disponibles similares o equivalentes a los que venían desempeñando los actores al momento de su desvinculación, en los términos del Decreto 1173 de 1999, artículo 1.
Que conforme a certificación expedida por la Secretaría Administrativa y que forma parte de la presente resolución, en la actual planta de personal de la Administración Central Municipal no existe cargo vacante disponible equivalente, con funciones similares o equivalentes. Que con fundamento en lo anterior la administración se encuentra en la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de reintegro y por ende le es necesario aplicar lo expresado por el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 12 de octubre de 2000, radicación 1302, referencia Ministerio de Transporte, el cual manifiesta que en tales eventos la administración debe proferir el acto administrativo que contenga las razones para no hacer el reintegro y ordenar el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar desde el momento de la Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 13 supresión del cargo hasta la notificación del acto administrativo, considerando la Sala que con ello se satisface el derecho particular del demandante y se deja a salvo el interés general que dio lugar a la reestructuración. (…) Que los salarios y prestaciones dejados de percibir que reconozca la administración tienen carácter indemnizatorio en cuanto restituyen el perjuicio que se generó a los demandantes y el no reintegro de los señores (…) RAFAEL GAMBOA NIÑO se ve compensado con la indemnización. Que conforme a lo expuesto a la administración municipal le es jurídica y materialmente imposible dar cumplimiento al fallo del Juzgado Segundo Laboral del Circuito.” (fls. 314 a 317 cdno. 1). e) El 1° de agosto de 2002, el señor Rafael Gamboa Niño presentó una acción ejecutiva en contra del municipio de Bucaramanga con el objeto de que se librara mandamiento ejecutivo por obligación de hacer, esto es, que se hiciera efectivo su reintegro laboral al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría o de funciones equivalentes y, por otro lado, se librara mandamiento ejecutivo para que se le pagaran los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que fue desvinculado hasta cuando se hiciera efectiva la orden judicial (fls. 20 a 26 cdno. 2). f) El 9 de agosto de 2002, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga denegó el requerimiento porque aún no había transcurrido el término de seis (6) meses que tenía la entidad territorial para hacer efectiva la orden judicial (fls. 28 a 30 cdno. 2) g) El 26 de noviembre de 2002, el señor Rafael Gamboa Niño presentó una nueva acción ejecutiva en contra del municipio de Bucaramanga con el objeto de que se librara mandamiento ejecutivo por obligación de hacer y para que se pagaran los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que fue desvinculado hasta cuando se hiciera efectiva la orden judicial (fls. 350 a 351 cdno. anexo 2). h) El 9 de diciembre de 2002, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga negó la solicitud del actor por considerar que no era el mecanismo idóneo para hacer efectiva una obligación de hacer e igual suerte corría la cancelación de salarios y prestaciones sociales (fls. 160 a 162 cdno. 3).
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 14 i) El 10 de septiembre de 2003, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga modificó la anterior decisión y dispuso librar mandamiento de pago en contra de la entidad territorial demandada y ordenó que en el término de cinco (5) días cancelara la suma de $5.885.000 más intereses legales.
Al respecto, sostuvo que si bien había lugar a negar la solicitud relativa a la obligación de hacer -el reintegro laboral- lo cierto era que sí era pertinente acceder a la solicitud relativa a la obligación de dar, sin embargo, advirtió que el título ejecutivo complejo ya no lo eran las sentencias del 12 de diciembre de 2001 y 22 de abril de 2002, sino la Resolución número 0291 de 2002 y demás elementos probatorios que permitieran liquidar el monto de los salarios y prestaciones sociales (fls. 172 a 180 cdno. 3). j) El 27 de abril de 2004, el aquí actor presentó una tercera acción ejecutiva laboral en contra del municipio de Bucaramanga con base en el título ejecutivo compuesto por las sentencias del 12 de diciembre de 2001 y 22 de abril de 2002, en consecuencia, solicitó que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: i) $20.667.176 por concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 16 de agosto de 2002, esto es, desde la notificación de la Resolución número 0291 de 2002, hasta cuando sea efectivamente reintegrado, sin perjuicio de lo causado con posterioridad a la presentación de la demanda5 y, ii) intereses legales moratorios (fls. 40 a 45 cdno. 3). k) El 8 de junio de 2004, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga libró mandamiento ejecutivo por valor de $20.667.176 por concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 16 de agosto de 2002 hasta cuando se hiciera efectivo el reintegro laboral más intereses moratorios, y dispuso el embargo de dineros de propiedad del municipio de Bucaramanga por la suma de $140.000.000.
(fls. 52 a 54 cdno. 3). l) El 17 de septiembre de 2004, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia mediante la cual declaró parcialmente probada la excepción de pago de la obligación propuesta por la parte demandada, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución hasta que 5 El demandante puso de presente que para la fecha únicamente recibió por parte del municipio de Bucaramanga las sumas de dinero correspondientes a los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir entre el 1° de abril de 2001 al 15 de agosto de 2002.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 15 el municipio de Bucaramanga cumpliera con la orden de reintegro laboral del señor Rafael Gamboa Niño. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “(…) basta con señalar que la condena que le fue impuesta al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA recae sobre la obligación de cancelar salarios y prestaciones sociales hasta cuando se haga efectivo el reintegro, lo que significa que nos encontramos en presencia de una obligación de tracto sucesivo como acertadamente lo hace ver el apoderado de los demandantes, luego las sumas que fueron consignadas a órdenes del despacho para ser entregadas a los accionantes, no podrán recibir el calificativo como desacertadamente lo anotó la accionada a título de indemnización por no reintegro, pues la sentencia que fue proferida por este despacho judicial y confirmada por el ad-quem ordenó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales hasta cuando se haga efectivo el reintegro y en ningún momento dejó al arbitrio de la accionada la potestad de optar por cancelar los salarios y prestaciones sociales hasta cuando se produzca el reintegro o la de cancelar una indemnización por no reintegrarlos, como equivocadamente lo hizo.
(…). Las sumas de dinero consignadas a órdenes del proceso obrantes a folios 32 a 67 del expediente y entregadas a los aquí demandantes habrán de ser tenidas en cuenta como pago parcial de la obligación reconocida en cabeza del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y a favor de los aquí demandantes hasta la fecha 26 de agosto de 2002 tal como se desprende de las liquidaciones arrimadas por la pasiva, quedando así pendiente por cubrir los salarios y prestaciones sociales causadas a partir de 27 de agosto de 2002 y hasta cuando se haga efectivo el reintegro.” (fls. 129 a 138 cdno. 3). m) El 31 de mayo de 2005, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga profirió decisión de segunda instancia mediante la cual revocó la anterior providencia y, en su lugar, dispuso abstenerse de seguir adelante con la ejecución. Al respecto, sostuvo que el municipio de Bucaramanga comprobó la imposibilidad material y jurídica de reintegrar laboralmente al señor Rafael Gamboa Niño, ante lo cual procedió a reconocer una indemnización correspondiente al pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde el momento de su desvinculación laboral hasta la notificación del acto administrativo, aspecto que se encontraba conforme con la jurisprudencia, además, sostuvo que si el actor no se encontraba de acuerdo con lo decidido en la Resolución número 0291 del 24 de junio de 2002 emitida por la entidad territorial, aquel contaba con otros instrumentos judiciales para contradecir su legalidad.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 16 Como argumentos de la decisión se destacan los siguientes: “(…) Es por esa razón que la jurisprudencia de carácter constitucional ha precisado que la estabilidad y permanencia en el empleo no es un derecho absoluto y por consiguiente, el retiro del servicio por cualquiera de las razones ajustadas a la constitución y la ley, como en el caso que nos ocupa, sujeta al Estado a generar la cancelación de las acreencias a que haya lugar y en ningún caso a la permanencia en los puestos de trabajo, amén de que, como ya se dijo, la contrariedad entre las normas de derecho del trabajo, ya legales o convencionales ordenadas a proteger la estabilidad en el empleo, y las que reglan mandatos constitucionales que autorizan la supresión de los empleos por un interés superior de la comunidad, ha sido solucionada por la jurisprudencia laboral dando prelación al régimen que autoriza el desconocimiento de los derechos de carácter individual.
(…) Ahora no es que el juez laboral se vea impedido, por razón de la liquidación o reestructuración de las entidades el Estado a condenarla al reintegro de quienes fueron despedidos o desmejorados sin permiso del juez laboral, porque en dichos casos resulta indiscutible el juez debe cumplir con el mandato legal si advierte que el trabajador tiene derecho al reintegro.
Lo que ocurre en tales eventos es que la entidad o la que haya sustituido tendrá que demostrar la imposibilidad de cumplir con la orden de reintegro para que el trabajador perjudicado tenga a su alcance contradecir lo resuelto. En el caso en estudio es claro que la administración municipal demandada ordenó el pago de las acreencias dinerarias a las que se le condenó en la sentencia que se pretende ejecutar, a través de la resolución 291 de 2002, haciendo hincapié en la imposibilidad de dar cumplimiento al reintegro, y con ello cumplió lo de su competencia. De tal manera que si los trabajadores no estuvieron de acuerdo con lo decidido tendrán a su alcance los instrumentos legales para contradecir la legalidad del acto administrativo.” (fls. 47 a 55 cdno. 1). 4) En ese contexto fáctico y probatorio, en primera medida, es preciso advertir que la cosa juzgada es un fenómeno procesal que hace referencia a los efectos de las providencias judiciales, cuyo objetivo es garantizar que una vez estas se encuentren ejecutoriadas, las mismas sean inmutables, definitivas y vinculantes de manera que gocen de una eficacia jurídica.
Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 17 De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.
Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio”6 (resalta la Sala). Así las cosas, las providencias con carácter de cosa juzgada deben ejecutarse de manera obligatoria pues, de lo contrario, perderían eficacia jurídica los derechos en ellas reconocidos y, en ese sentido, su incumplimiento vulneraría el acceso a la administración de justicia. En esa perspectiva, en la sentencia T-553 de 1993 la Corte Constitucional consagró lo siguiente: “La observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia -artículo 229 superior-.
Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto”. “En tal virtud, cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esa última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada” (negrillas adicionales). 5) Pese a lo anterior, se precisa que existen eventos en los cuales existe una imposibilidad material y jurídica para dar cumplimiento a una orden judicial, por ejemplo, la orden de reincorporación laboral de un servidor público puede resultar 6 Sentencia C-100 de 2019.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 18 imposible cuando el cargo en el que este se desempeñaba fue suprimido y no exista uno de igual naturaleza en la entidad o también porque la misma desapareció, de manera que la obligación de hacer se torna irrealizable en sus propios términos. En ese sentido, la jurisprudencia ha determinado que es razonable utilizar otros medios para proteger el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los trabajadores como la indemnización de perjuicios, siempre y cuando se acredite que la obligación de hacer es imposible llevarla a cabo.
Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado lo siguiente: “La explicación sobre el alcance y sentido del cumplimiento de los fallos judiciales, como parte del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, estaría incompleta si no se hace referencia a aquellos casos en que no se presentan los elementos fácticos o jurídicos necesarios para cumplir la orden original del fallo.
Debe aclararse que no se trata de eventos en que se avale el incumplimiento de la orden judicial proferida; por el contrario, con el ánimo de alcanzar la satisfacción material del derecho involucrado, por encima de obstáculos formales que en su ejecución se encuentren, se han previsto formas alternas de cumplimiento del fallo que busquen la satisfacción del derecho al acceso a la administración de justicia siempre que la obligación original se aprecie como de imposible realización. Para estos casos, la Corte Constitucional ha exigido, en primer lugar, la necesidad de probar, por la parte accionada, de forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original; y, como segundo elemento configurador de la situación, ha previsto el empleo de vías alternas para la satisfacción de los intereses del titular del derecho protegido en el fallo judicial, las cuales permitan equiparar sus consecuencias al cumplimiento de la orden judicial original, llegando, de esta forma, a la satisfacción material del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Como ejemplo de lo afirmado encontramos que la Corte Constitucional, en la sentencia T-587 de 2008, revisó un caso en el cual las tutelantes solicitaron la protección a sus derechos fundamentales vulnerados al haber suprimidos sus cargos -a pesar de haber sido restituidas en los mismos en razón al cumplimiento de un fallo de tutela- como resultado de la liquidación definitiva de Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom-.
Ante esta situación, solicitaron su reubicación en algún otro cargo de la administración pública nacional. La Corte Constitucional determinó que las reestructuraciones de las entidades públicas debían llevarse a cabo salvaguardando los derechos fundamentales de los trabajadores por medio de la estabilidad laboral y, de no ser posible, la protección debía garantizarse mediante el pago de la indemnización de perjuicios.
En éste sentido citó la sentencia T-512 de Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 19 2001 en donde la Corte ‘reafirmó la posibilidad de alterar las plantas de personal, pero dejó en claro que esas atribuciones de la administración están enmarcadas en el respeto de algunos criterios, en concreto la observancia de los derechos fundamentales, teniendo presente que ‘como regla general, los procesos de reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores’, y sólo cuando ello no es posible hay lugar al pago de la correspondiente indemnización’.
Así, esta Corporación concluyó que, en aquella ocasión, no era procedente el reintegro laboral pues la empresa demandada había desaparecido del mundo jurídico; además, no era posible incorporarlas dentro de otra entidad ya que exigía un empleo con equivalencia de funciones que asegurara el adecuado desempeño de la labor asignada. En consecuencia, ante la imposibilidad de continuar con el cumplimiento de la obligación prevista en la parte resolutiva de la sentencia de tutela por parte de la empresa, se estableció una indemnización de perjuicios que mitigara los daños causados a las actoras.
(…) De lo expuesto se concluye que, esta Corporación ha reconocido la existencia de eventos en los cuales, ante una imposibilidad física y jurídica por parte de la entidad accionada para dar cumplimiento a la orden original del fallo; es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada.
Lo anterior se permite siempre y cuando se haya probado, de forma clara y precisa, la existencia de la imposibilidad aludida. Por último, encuentra la Sala que otras Cortes han coincidido con esta postura frente a la imposibilidad física y jurídica para dar cumplimiento de los fallos judiciales. Como posición jurisprudencial relevante para el caso que ahora se resuelve, es conducente mencionar que entre las corporaciones judiciales que coinciden con la posición ahora señalada se encuentra el Consejo de Estado, tribunal que ha afirmado, como se expondrá más adelante, que no es posible obligar a una entidad a llevar a cabo algo que le resulta imposible; para esos casos, se ha aceptado acudir ante otros medios que permitan satisfacer las pretensiones del accionante frente a la protección de sus derechos fundamentales.”7 (negrillas de la Sala).
Asimismo, se ha definido que los empleados públicos de carrera administrativa cuyos cargos han sido suprimidos como resultado de la modificación de la planta de 7 Sentencia T-216 de 2013. Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 20 personal de la entidad a la que pertenecen, pueden ser reincorporados a empleos equivalentes o recibir una indemnización8. 6) En el presente asunto objeto de análisis, se observa que el 31 de mayo de 2005 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga revocó la decisión del 17 de septiembre de 2004 mediante la cual el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga ordenó seguir adelante con la ejecución de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el señor Rafael Gamboa Niño hasta que se hiciera efectivo su reintegro laboral.
A juicio del tribunal, se demostró la imposibilidad material y jurídica para cumplir con la orden de reintegro laboral porque el municipio de Bucaramanga acreditó que no existía el cargo que el actor ocupaba en el momento en que fue desvinculado laboralmente u otro de igual o superior categoría o, uno con funciones similares o equivalentes en la nueva planta de personal, además, consideró que la indemnización de perjuicios reconocida por la entidad territorial se encontraba conforme al ordenamiento jurídico por ser una forma de compensar el impedimento de la ejecución de la obligación de hacer.
En ese marco fáctico y la directriz jurisprudencial expuesta sobre la materia, para la Sala no está demostrada la existencia del error jurisdiccional porque, a pesar de que en el interior del referido proceso especial de fuero sindical se profirió la orden de reintegro laboral en favor del señor Rafael Gamboa Niño, lo cierto es que el municipio de Bucaramanga a través de la Resolución número 0291 del 24 de junio de 2002 demostró que no existía un cargo vacante disponible equivalente o uno con funciones similares. 8 En sentencia T -370 de 1990, la Corte Constitucional sostuvo que “El deber de indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado público de carrera administrativa “es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta.
Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto del tríptico económico –del cual forma parte también la propiedad y la empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público.
De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (art. 13 C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública.
En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado.”. Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 21 De igual manera, es preciso poner de presente que en la demanda la parte actora sostuvo que dicho acto administrativo era inconstitucional porque sí existían cargos en la administración central municipal donde podían reintegrarlo laboralmente, sin embargo, aquel se encontraba amparado por la presunción de legalidad9, pues, las decisiones unilaterales de la administración se entienden ajustadas al ordenamiento jurídico mientras no sean desvirtuadas en sede administrativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de manera que se presumen válidas y producen efectos jurídicos hasta que no se decrete su ilegalidad, en ese sentido, le correspondía al señor Rafael Gamboa Niño comprobar que las afirmaciones efectuadas en la Resolución número 0291 del 24 de junio de 2002 no correspondían a la realidad fáctica, a través del camino procesal idóneo prestablecido legalmente para ello, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “Expedido un acto administrativo, este por disposición del Código Contencioso Administrativo goza de presunción de legalidad y corresponde a quien pretende desvirtuarlo la carga probatoria, sin que resulte válido alegar el principio de la buena fe, para eludirla, porque este principio también se predica de la actividad de la administración. Es improcedente igualmente que se pretenda descargar la actividad probatoria en el juez, porque de acuerdo con las normas que regulan el debido proceso, la jurisdicción es rogada y quien alega un hecho debe probarlo.
Si bien es cierto que el juzgador le da la ley (artículo 169 del Código Contencioso Administrativo) la facultad de decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad real, tal facultad no se constituyen un instrumento que permita suplir la negligencia, desidia o falta de interés probatorio de alguna de las partes”10.
Asimismo, se advierte que el ordenamiento jurídico ha determinado que una de las causales para decretar la nulidad de un acto administrativo es la falsa motivación, 9 En relación con la presunción de legalidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: “Como lo dice la ley, la doctrina y la jurisprudencia, uno de los atributos del acto administrativo, entendido como emisión de la voluntad de un organismo o entidad pública con el propósito de que produzca efectos jurídicos, es la denominada presunción de legalidad, que también reciben los nombres de presunción de validez, presunción de justicia y presunción de legitimidad.
Se trata de una prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de esa clase, que significa que, al desarrollarse y al proyectarse en la actividad de la administración, ello responde a todas las reglas y que se han respetado todas las normas que la enmarca. La legalidad es sinónimo de perfección, de regularidad, se inspira en motivos de conveniencia pública, en razones de orden formal y material en pro de la ejecutoriedad y de la estabilidad de esa manifestación de voluntad”, sentencia del 17 de febrero de 1994, radicación número 6264. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de diciembre de 1996, radicación número 8011, MP Germán Ayala Mantilla.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 22 es decir, se presenta cuando las razones para emitir el acto no corresponden con la realidad fáctica. Al respecto, la jurisprudencia ha determinado que la carga de demostrar la falsa motivación recae en quien lo alega, así: “Ahora bien, en contraposición a la debida motivación del acto administrativo aparecen las figuras de la falta de motivación y falsa motivación. La primera hace referencia a la inexistencia absoluta de las condiciones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la decisión administrativa, mientras que la segunda supone un yerro en la escogencia o determinación de dichas condiciones.
Para establecer si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se hace necesario examinar los antecedentes fácticos y jurídicos del mismo, para llegar a concluir que existe una incongruencia entre los motivos invocados por el funcionario y la decisión final. Así, habrá falsa motivación cuando al analizar el acto administrativo se evidencia la divergencia entre la realidad fáctica y/o jurídica con los motivos esgrimidos en el acto administrativo.
Desde hace varios años esta Corporación ha manifestado que para que haya lugar a la declaración de falsa motivación “es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada”11.
En consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo. Ahora bien, la jurisprudencia, en lo relativo a la revisión judicial de la falsa motivación de un acto administrativo, ha señalado que quien aduce que se ha presentado dicha causal “tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos12”.
Señala la citada jurisprudencia que quien alega la falsa motivación debe demostrar las razones específicas por la cuales se incurre en dicho vicio. Si bien la regla de la carga de la prueba se aplica con mayor importancia en la falsa motivación, de lo que realmente se trata es de proteger la presunción de legalidad que reviste todo acto administrativo una vez está en firme.
Por lo tanto, la carga de quien demanda es mayor 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 1989, C.P.: Álvaro Lecompte Luna. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 1999, expediente: 3.443, C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa.
En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de febrero de 1996, expediente: 3.361, C.P.: Manuel Urueta Ayola. Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 23 al exponer y probar las razones de hecho o las de derecho que justifican la indebida motivación del acto administrativo”.
(negrillas de la Sala). Así las cosas, para la Sala fue acertada la decisión del mencionado tribunal de no seguir adelante con la ejecución porque no le podía exigir al municipio de Bucaramanga la ejecución de una orden de imposible cumplimento, esto es, la orden de reincorporación laboral del señor Rafael Gamboa Niño, porque no existía un cargo en el que pudiera ser reubicado. 3.
Conclusión La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se demostró la existencia del error jurisdiccional cuya reparación se reclama con la demanda. 4. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de la parte vencida, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que proceda dicha medida procesal.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia proferida el 24 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandante.
Expediente 68001-23-31-000-2007-00287-01 (60.143) Actor: Rafael Gamboa Niño Reparación directa Apelación sentencia 24 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.