CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Tercero: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT (sucesor procesal) Germán Ramiro Erazo Belalcázar Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / Procedimiento para la adjudicación de bienes baldíos / revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos / derecho de audiencia y defensa / observancia de las formalidades en la expedición de actos administrativos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Filadelfo Estévez Terán en contra de la sentencia de 5 de marzo de 2014,1 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, Sala Única de Decisión, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I-.

ANTECEDENTES I.1. La demanda2 1. El señor Filadelfo Estévez Terán, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT, con el fin de obtener las siguientes declaraciones: […] 1.

Como pretensión principal se solicita la nulidad de la Resolución 0376 del 16 de noviembre de 2010, por medio del cual REVOCA la Resolución No. 084 del 1º de noviembre de 2006 por medio del cual la oficina de Enlace Territorial No. 8 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER adjudicó al señor FILADELFO ESTÉVES TERÁN, mi poderdante, el predio baldío que el mismo denominó VIDA TRANQUILA, ubicado en la Vereda La Virgen del Municipio de Cravo Norte, Departamento de Arauca. 1 Folios 226 a 238 cuaderno. 2 Folios 2 a 17 cuaderno principal. 2 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 2.

Que se restablezcan los derechos legalmente adquiridos por mi poderdante y quede en firme la Resolución No. 084 del 1 de noviembre de 2006 por medio del cual la oficina de Enlace Territorial No. 8 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER adjudicó al señor FILADELFO ESTÉVES TERÁN, mi poderdante, el predio baldío que el mismo denominó VIDA TRANQUILA, ubicado en la Vereda La Virgen del Municipio de Cravo Norte, Departamento de Arauca e inscrita ante la Oficina de Instrumentos Públicos bajo matricula No. 52878. 3.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA. […]3 (negrilla fuera de texto). I.2. Los hechos4 2. El apoderado de la parte actora señaló que, mediante el formulario No. 8450163 de 12 de mayo de 2005, el señor Filadelfo Estévez Terán solicitó al Incoder la titulación del bien baldío denominado «Vida Tranquila», ubicado en la Vereda la Virgen, en el municipio de Cravo Norte (Arauca), para lo cual adjuntó su documento de identidad y un plano de ubicación del mismo. 3.

Indicó que, el 21 de abril de 2006, el Incoder expidió auto de aceptación No. 0592845 y fijó fecha de inspección ocular del predio para el día 22 de mayo de ese año. 4. Subrayó que la emisora denominada «La Voz del Cinaruco» transmitió el aviso del referido auto aceptación en las emisiones de los días 20 a 24 de abril del mismo año, en las horas de la tarde, esto es, a las 3:30 pm, 4:00 pm, 4:40 pm y 5:00 pm. 5.

Mencionó que, el 22 de mayo de 2006, el Incoder llevó a cabo la diligencia de inspección ocular al predio «Vida Tranquila» y profirió un concepto técnico en el que consideró que era viable la legalización del bien, por cuanto constató que el señor Filadelfo Estévez Terán residía y explotaba el predio mediante la ganadería. 6. Afirmó que, mediante la Resolución 0804 de 1° de noviembre de 2006, el Incoder adjudicó el precitado bien baldío, dando cumplimiento a lo establecido en el Decreto 2664 de 19945 y en el Decreto 982 de 19966 y sin oposición de terceros. 7.

Con posterioridad, el 19 de febrero de 2009, el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar se presentó ante el Incoder afirmando ser el propietario del bien adjudicado «Vida Tranquila». 8. Con fundamento en lo anterior, la autoridad administrativa inició la actuación de revocatoria del acto de adjudicación del bien «Vida Tranquila» y, como resultado 3 Folio 2 cuaderno principal. 4 Folios 3 a 8 cuaderno principal. 5 «por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación» 6 «por el cual se modifica el Decreto 2664 de 1994» 3 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT ello, declaró la nulidad del proceso administrativo de adjudicación y en consecuencia revocó la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006, esto es, a través de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 20107. 9.

La anterior decisión se fundamentó en que dicha entidad encontró que el trámite de adjudicación no se surtió en debida forma en lo concerniente a la publicación de que trata el numeral 2º del artículo 6º del Decreto 982 de 19968, por cuanto no se había surtido en debida forma la publicación del auto de aceptación del proceso de adjudicación No. 0592845 por parte de la emisora denominada «La Voz del Cinaruco» y, además, porque la constancia de esa emisora tenía una fecha anterior a la fecha del auto de aceptación de la adjudicación. 10.

Manifestó que, el 26 de noviembre de 2010, el señor Filadelfo Estévez Terán presentó recurso de apelación en contra de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 027 de 19 de enero de 2011, en el sentido de rechazarla de plano, con base en lo establecido en el inciso 2º del artículo 43 del Decreto 2664 de 1994.

Acto notificado el 31 enero de 2011 y por fijación el 7 de junio de 2011. I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación9 11. El apoderado del señor Filadelfo Estévez Terán señaló como cargos de violación en contra de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, los atinentes al desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, expedición irregular y falsa motivación. I.3.1.

Del desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y expedición irregular 12. La parte demandante sostuvo que con la expedición del acto acusado se desconoció lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 6º, 13, 29, 90 y 91 de la Constitución Política, el artículo 39 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 42 del Decreto 2664 de 1994, tras considerar que el Incoder no puso en conocimiento al demandante la actuación administrativa de revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006. 13.

Explicó que la procedencia del trámite especial de revocatoria directa prevista en el artículo 39 de la Ley 160 de 1994 requiere del cumplimiento estricto del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. 7 Folios 18 y vto cuaderno principal. 8 Modificatorio del artículo 16 del Decreto 2664 de 1994. 9 Folios 5 a 14 cuaderno principal. 4 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 14.

Además, recordó que, según el artículo 42 del Decreto 2664 de 1994, dentro del trámite de la revocatoria del acto de adjudicación, de oficio o por solicitud de parte, con o sin el consentimiento expreso del titular del derecho de dominio y en cualquier tiempo, debe respetarse el derecho de audiencia y contradicción para que las partes puedan solicitar las pruebas que desee hacer valer y la entidad debe evaluar las pruebas aportadas y decretar las conducentes y pertinentes. 15.

Afirmó que el Incoder no cumplió con su obligación de notificar personalmente al actor sobre la existencia de la actuación de revocatoria directa de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006, a pesar de conocer su lugar de residencia, es decir, el lugar adjudicado, lo que conllevó a que no se le garantizaran sus derechos de defensa y contradicción. 16.

Subrayó que, durante el procedimiento de revocatoria, la mencionada entidad le designó un curador ad litem, quien advirtió, en un oficio de 18 de enero de 2010, que no encontró claridad sobre la debida notificación del señor Filadelfo Estévez Terán, así como tampoco comprobó si las construcciones del señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar se encontraban dentro del predio objeto de la revocatoria, por lo que requería la inspección ocular que ordena la ley agraria. 17.

Puso de presente que, si bien es cierto que, durante el procedimiento de revocatoria, mediante auto de 11 de marzo de 2011, el Incoder decretó la prueba de inspección ocular del predio para el 14 de mayo de ese año, también lo es que la misma no se llevó a cabo y solo practicó las pruebas solicitadas por el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar. 18.

Finalmente, consideró que se vulneró su derecho de defensa al omitirse la práctica de pruebas solicitadas en la actuación administrativa. 19. Conforme con lo anterior, consideró que el Incoder desconoció los efectos jurídicos de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006 como la propiedad, la posesión y el usufructo que por más de 10 años realizó del predio.

Además, indicó que, con la revocatoria de esa resolución, la parte demandada expidió el acto sin la observancia de las formalidades establecidas en el ordenamiento jurídico y, por ende, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. I.3.2. De la falsa de motivación 20. La parte demandante aseguró que el acto administrativo acusado fue falsamente motivado porque la emisora «La Voz del Cinaruco» sí publicó el auto de aceptación de la solicitud de adjudicación No. 0592845, conforme lo establece el numeral 2° del artículo 6° del Decreto 982 de 1996, así que no era procedente que se revocara el acto de adjudicación Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006. 5 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 21.

Además, sostuvo que la fecha de constancia que emitió la emisora sobre publicación del aviso del auto de aceptación No. 0592845 era un error de transcripción que podía subsanarse con la solicitud de aclaración de la misma. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 22. La apoderada del entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder contestó la demanda de manera oportuna10, en la que se opuso a las pretensiones, para lo cual propuso la excepción de fondo denominada «inexistencia de violación al debido proceso». 23.

Manifestó que, de acuerdo con las Leyes 135 de 1961, 160 de 1994 y los Decreto 2664 de 1994 y 230 de 2008, el Incoder estaba habilitado para revocar, en cualquier tiempo y sin consentimiento del titular, la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006 porque fue expedida con desconocimiento del artículo 6° del Decreto 982 de 1996, esto es, en cuanto no se realizó en debida forma la publicación del auto que acepta la adjudicación. 24.

Igualmente, señaló que el Incoder notificó al demandante el trámite de revocatoria del acto administrativo de adjudicación del inmueble denominado «Vida Tranquila», sin embargo, no hizo presencia en el mismo y, en todo caso, fue representado por un curador ad litem. 25. Finalmente, insistió en que la revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006 se hizo con fundamento en varias irregularidades procedimentales que obraban en el expediente de adjudicación, por esa razón el Incoder decretó la nulidad de todo lo actuado a partid de la publicación en la emisora radial.

III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 26. El Tribunal Administrativo de Arauca, Sala Única de Decisión, a través de la sentencia de 5 de marzo de 2014,11 resolvió: […]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurada por el señor FILADELFO ESTÉVEZ TERÁN, en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), por los motivos expresados en esta providencia, con excepción del numeral tercero, de la Resolución Número 0376 del 17 de noviembre de 2019 el cual se ANULA en la parte que dice “hecho lo anterior se archivarán las diligencias” y en su lugar, ORDENAR la continuación del proceso de adjudicación del bien baldío solicitado por el señor FILADELFO ESTÉVEZ TERAN […] (negrilla fuera de texto). 10 Folios 149 a 184 cuaderno principal. 11 Folios 226 a 238 cuaderno. 6 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 27.

Como fundamento de la decisión, el a quo consideró que la causal de nulidad alegada por el demandante en contra de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010 era el desconocimiento del derecho del debido proceso del señor Filadelfo Estévez Terán porque el Incoder no le notificó el auto de 12 de marzo de 2009 a través de la cual inició el trámite de revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1º de noviembre de 2006 y, además, en tanto que en el trámite de revocatoria no realizó una inspección ocular al terreno en disputa, a pesar que fue decretada. 28.

Para resolver el asunto y de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, el a quo resaltó que el Incoder no desconoció el derecho al debido proceso del señor Filadelfo Estévez Terán, en la medida que la decisión de la autoridad administrativa tuvo por objeto subsanar los errores detectados en el mencionado trámite de adjudicación. 29.

Indicó que no era necesario el estudio de las pruebas que fueron decretadas en la revocatoria, así como tampoco era útil un estudio de los títulos de los interesados y la posesión actual. 30. El juez de instancia analizó el proceso administrativo que condujo a la revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006, para lo cual consideró que no encontró ninguna prueba que demostrara la ilegalidad del mismo, toda vez que el demandante no demostró que la publicación del auto de aceptación de la adjudicación No. 0592845 de 21 de abril de 2006 por parte de la emisora «La Voz del Cinaruco» estaba conforme con el numeral 2° del artículo 6° del Decreto 982 de 1996. 31.

Precisó “que el debido proceso, es el punto de partida de los otros principios y reglas superiores, desarrolladas en normas agrarias, principalmente en la Ley 160 de 1994» y en los artículos 42 y 43 del Decreto 2664 de 1994, los cuales regulan el trámite de revocatoria de adjudicación, el cual no fue desconocido. 32. De acuerdo con lo anterior, el Tribunal concluyó que, la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010 se encontraba conforme al ordenamiento jurídico, toda vez que no se demostró que las publicaciones realizadas dentro del trámite de adjudicación del inmueble «Vida Tranquila» atendieran lo dispuesto en la ley agraria.

Por el contrario, encontró que los documentos del proceso administrativo de adjudicación dan cuenta de la falta de publicaciones. 33. Finalmente, el a quo advirtió que si bien es cierto que no prosperaban los cargos de nulidad propuestos, debía declarar la nulidad del artículo 3º de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, en la parte que señaló «hecho lo anterior se archivarán las diligencias», toda vez que la administración en el acto administrativo de revocatoria había decidido rehacer el procedimiento de adjudicación a partir del auto que ordena el inicio, por lo que era imposible y legalmente inadecuado ordenar 7 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT el archivo de la actuación, cuando lo pertinente era continuar con el mencionado trámite.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN 34. Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el apoderado del señor Filadelfo Estévez Terán presentó recurso de apelación con el fin de obtener su revocatoria12. 35. Como argumento de la apelación, reiteró que existían elementos y pruebas suficientes que demostraban que el entonces Incoder desconoció su derecho de audiencia y defensa, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, durante el trámite de revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006 porque no realizó la notificación personal del auto que dio inicio al proceso de revocatoria. 36.

Aseguró que el Incoder desconoció la Ley 1152 de 2007 y su decreto reglamentario No. 230 de 2008 porque se limitó a «realizar un aviso en una emisora, aun conociéndose la dirección exacta del adjudicatario (…) dicho aviso no iba dirigido a informar exclusivamente a mi apoderado, sino que citaba a terceras personas». 37. Mencionó que el Incoder continuó con el proceso de revocatoria y designó un curador ad-litem, quien puso de presente la irregularidad en la notificación del auto de inicio del procedimiento de revocatoria al ahora demandante. 38.

Respecto del certificado emitido por la emisora «La Voz del Cinaruco», aseguró que el Incoder podía haber solicitado, en medio del proceso de revocatoria de la Resolución 0804 de 1° de noviembre de 2006, una aclaración con la que comprobara si se cumplió con los términos de publicación del auto de aceptación de la adjudicación por parte de la emisora. 39.

En todo caso, aseguró que durante el proceso de adjudicación se comprobó que se realizaron las publicaciones del auto de aceptación Nro. 0592845 de 21 de abril de 2006. V-. COADYUVANCIA 40. Mediante escrito de 24 de agosto de 201513, el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar solicitó ser tenido como coadyuvante del Incoder, en vista de que era el dueño del predio adjudicado al señor Filadelfio Estévez Terán, para lo cual señaló que se acogía a lo argumentado por la autoridad administrativa. 12 Folios 252 a 255 cuaderno principal. 13 Folio 40 a 43 del cuaderno Nro. 2. 8 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT VI.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 41. Mediante auto del 30 de abril de 201414, el magistrado sustanciador concedió el recurso de apelación presentado por el apoderado del señor Filadelfo Estévez Terán. 42. Una vez remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 25 de mayo de 201615, el Despacho sustanciador admitió el recurso interpuesto y tuvo como coadyuvante de la parte demandada al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar. 43.

A través de auto de 30 de septiembre de 201616, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Vencido el plazo, tanto el apoderado de la parte demandante como el apoderado del Incoder reiteraron, en esencia, los argumentos de nulidad y defensa, respectivamente.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. 44. A través de auto de 14 de junio de 201717, el Despacho sustanciador resolvió tener como sucesor procesal del Incoder a la Agencia Nacional de Tierras – ANT. VII-. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1.- Competencia 45. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA18, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida en primera instancia. Norma que resulta armónica con el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 5 de agosto de 200319 y el Acuerdo No. 80 de 201920, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. 14 Folio 257 a 258 del cuaderno principal. 15 Folio 56 a 58 del cuaderno Nro. 2. 16 Folio 60 cuaderno Nro. 2. 17 Folios 75 a 77 cuaderno Nro. 2 18 «[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]»: 19 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 20 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 9 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT VII.2.- Problema jurídico 46.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar la legalidad de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, emitida por el entonces Incoder, por medio de la cual declaró la nulidad de lo actuado en el proceso de adjudicación del bien denominado «Vida Tranquila» al señor Filadelfo Estévez Terán y, como consecuencia, revocó la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006. 47.

La Sala deberá analizar si el referido acto administrativo fue expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, inobservando las formalidades establecidas en el ordenamiento jurídico y con falsa motivación, para lo cual la Sala se referirá a: (i) identificación del acto demandado; (ii) régimen jurídico de la adjudicación de bienes baldíos y su posible revocatoria;

(iii) el debido proceso en el trámite de revocatoria directa y; (iv) caso concreto. VII.2.1. Acto demandado 48. El señor Filadelfo Estévez Terán, por conducto de apoderado judicial, demandó la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010 «Por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 0804 del 01 de noviembre de 2006», expedida por el Director Territorial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT21.

“[…] RESOLUCIÓN No. 0376 DE 17 DE NOV 2010 Por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 084 del 01 de noviembre de 2006 EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER – ARAUCA (…)

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución No. 0804 del 01 de noviembre de 2006, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No. 8 de Villavicencio adjudicó definitivamente al señor FILADELFO ESTÉVEZ VELTRAN, identificado con cédula de ciudadanía No. 74.846.316 de Cravo Norte, el predio baldío denominado VIDA TRANQUILA, ubicado en el Municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de CUATROCIENTAS SEIS (406) HECTÁREAS, CINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO (5575) METROS CUADRADOS y con matrícula inmobiliaria No. 410-52878.

El señor Germán Erazo Belalcázar en escrito fechado el 19 de febrero de 2009, solicita a esta Dirección Territorial se revoque la resolución anteriormente 21 Folios 18 y vto cuaderno principal. 10 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT mencionada, por considerar que fue despojado de las mismas durante el tiempo que permaneció secuestrado por elementos del ELN el 19 de diciembre de 1987.

Manifiesta también dicho señor que esas tierras la venía ocupando desde 1981 por compra que realizó a distintos colonos (…). Informa de igual manera que allí en esos terrenos se proponía efectuar levante de ganadería y vivir con su familia, para lo cual había construido una casa en bloque, piscina y hasta una pista de aterrizaje con permiso de la Aeronáutica Civil.

Esta Dirección Territorial decidiría el curso de la petición de revocatoria Directa Instaurada, si no fuera porque dentro del expediente existen una serie de irregularidades que se presentaron durante el trámite del proceso y que conllevan necesariamente a decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación obrante al folio (13) del expediente en adelante, ya que violó el artículo 6° numeral 2° del decreto 0982 de 1996, modificatorio del artículo 16 del decreto 2664 de 1994, porque el intervalo de los cinco (5) días calendario de que da cuenta la norma no se cumplió y además, la primera publicación o sea el 20 de abril de 2006 se efectuó antes de haberse proferido el auto de aceptación, y no podemos olvidar que las normas procedimentales son de orden público y de obligatorio cumplimiento.

En consecuencia, se hace necesario que esta dirección territorial proceda a revocar la resolución de adjudicación antes mencionada. En mérito de lo expuesto, esta Dirección Resuelve:

ARTÍCULO PRIMERO: - Decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación en la emisora obrante al folio (13) del expediente en adelante, y a través de la cual se puso conocimiento la solicitud de adjudicación del predio rural llamado VIDA TRANQUILA ubicado en el Municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de CUATROCIENTOS SEIS (406) HECTÁREAS, CINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO (5575) METROS CUADRADOS y con matricula inmobiliaria No. 410-52878, y como consecuencia REVOCAR la resolución No. 0804 del 01 de noviembre de 2006, por medio del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No.8 de Villavicencio adjudicó definitivamente al señor FILADELFO ESTÉVEZ TERAN, identificado con cédula de ciudadanía No. 74.846.316 de Cravo Norte, el predio baldío denominado VIDA TRANQUILA, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]” (negrilla fuera de texto).

VII.2.2. Del régimen jurídico de la adjudicación de bien baldío y de la revocatoria directa 49. El procedimiento administrativo de adjudicación en materia agraria tiene por objeto permitir y garantizar de manera efectiva el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que ocupan y explotan un predio baldío por un periodo de tiempo determinado.

Es así como, el legislador ha venido estableciendo las normas aplicables para la ocupación y aprovechamiento de estas tierras baldías. 11 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 50.

Al respecto, la Ley 160 de 199422 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y en el numeral 13 de esta norma asignó, al entonces Incora, la función de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación, de la siguiente forma: […] 13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva. […] 51.

La mencionada ley dotó de facultad al Incora no solo para la administración de los terrenos baldíos sino también para la adjudicación y adopción de medidas pertinentes, cuando se evidenciara una indebida apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron entregados y, estableció que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado. 52.

Sobre la titulación de terrenos baldíos y la validez de los actos administrativos de adjudicación el artículo 72 ibidem dispuso lo siguiente: [ ]

ARTICULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. 22 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 12 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.

Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. […] (Resaltado de la Sala). 53. Según la norma transcrita, el legislador estableció dos prerrogativas en cabeza del Incora respecto de la validez de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos.

La primera de ellas, la de iniciar ante el correspondiente Tribunal Administrativo la acción de nulidad en contra de sus propios actos de adjudicación. Dicha acción, además del Incora, también podría ser interpuesta por los Procuradores Agrarios o cualquier persona. 54. La segunda facultad otorgada por la norma tiene relación con la posibilidad de la Administración de revocar directamente, en cualquier tiempo, las 13 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT resoluciones de adjudicación de tierras baldías expedidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes, para lo cual no es exigible el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se debe surtir con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. 55. En el mismo sentido, el Decreto 2664 de 1994 reglamentó el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y dictó los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación. 56. Cabe resaltar que el Decreto 1292 de mayo del 200323 ordenó la supresión y liquidación del Incora, y mediante el Decreto 1300 del 21 de mayo de 200324, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), entidad que asumió las funciones de reforma agraria y desarrollo rural que se hallaban a cargo del Incora, disponiéndose, que todas las referencias normativas25 que hicieran las disposiciones legales vigentes al Incora, debían entenderse referidas al Incoder y que su patrimonio estaría constituido, entre otros, por “los bienes y recursos que le transfirieran las entidades suprimidas del sector”26. 57.

Posteriormente, la Ley 1152 de 200727 derogó la Ley 160 de 1994 y reestructuró el Incoder para establecer que continuaría como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera28, siendo su objeto fundamental ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural29. 23 “por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”. 24 “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura” 25 […] Artículo 24.

REFERENCIAS NORMATIVAS. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder […] 26 Posteriormente el Gobierno Nacional, a través del Decreto No. 2365 del siete (7) de diciembre de dos mil quince (2015), ordenó la supresión y liquidación del INCODER y dispuso, sobre la representación judicial del Instituto: […] El INCODER en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.[…]” 27 […] Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones […] 28 […] Artículo 18.

Para el cumplimiento de los objetivos previstos en esta norma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, continuará siendo un Establecimiento Público del orden nacional que cuenta con personería jurídica, patrimonio autónomo e independencia administrativa, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que requiera para el cabal ejercicio de sus funciones en el orden territorial, en los términos de la presente ley […] 29 “[…] Artículo 20 El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá por objeto fundamental promover y apoyar la ejecución de la política establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales que forman parte del sistema nacional de desarrollo rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar los índices de calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país. […]” 14 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 58.

Esta Ley 1152 de 2007 dotó de funciones nuevas al Incoder y, en relación con la adjudicación de los baldíos sobre terrenos productivos, precisó: […] Artículo 21.- Son funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, las siguientes: (…) 7. Adjudicar mediante convocatoria pública las tierras productivas de la Nación que le hayan sido transferidas por cualquier entidad pública o privada. 8.

Adjudicar baldíos con vocación productiva a los particulares en el término de la presente ley. […]” (negrillas fuera de texto). 59. La citada ley también estableció, en el artículo 161, el procedimiento administrativo de la revocatoria directa del acto de adjudicación de baldíos, con un contenido similar al de la norma derogada: “[…]

ARTÍCULO 161. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria (sic) podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores adultos.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por el Consejo Directivo para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o zona. También serán nulos los actos o 15 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado o no podrá obtener una nueva adjudicación. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incoder como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley y las que determine el Consejo Directivo del Incoder mediante reglamentación. Los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de autorizar y registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incoder, cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. No podrá alegarse derecho para la adjudicación de un baldío, cuando demuestre que el peticionario deriva su ocupación del fraccionamiento de los terrenos, efectuado por personas que los hayan tenido indebidamente, hubiere procedido con mala fe, o con fraude a la ley, o con violación de las disposiciones legales u otro medio semejante, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de inadjudicables o reservadas.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. […]” (negrillas fuera de texto). 60. La precitada norma fue reglamentada por el Decreto 230 de 2008 “en lo relativo a la administración, tenencia y disposición de los terrenos baldíos nacionales, se establecen los procedimientos para su adjudicación, reserva, reversión y recuperación y se dictan otras disposiciones”.

En su artículo 7º reguló la competencia del Incoder, así: […] Artículo 7º. Competencia. Con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial correspondiente, así como a los referentes a la disposición y uso de las tierras de propiedad de la Nación adoptados por el Consejo Nacional de Tierras y a las políticas de conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, el Incoder adelantará las actuaciones y dictará las disposiciones encaminadas a regular la ocupación, la ordenada utilización y el aprovechamiento de las tierras baldías de propiedad nacional con vocación productiva agropecuaria o forestal, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.     16 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT En tal virtud, el Incoder podrá adjudicarlas en favor de las personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, y en las Zonas de Desarrollo Empresarial, a las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agrícola, pecuario, pesquero o forestal, con arreglo a las disposiciones legales, a las del presente decreto y a los reglamentos que por autorización legal expida el Consejo Directivo del Incoder.

Las facultades previstas en el presente artículo también comprenden la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación expedidas con violación de lo establecido en las normas constitucionales, legales y reglamentarias, la celebración de contratos de explotación de baldíos con las mencionadas empresas, la declaratoria de caducidad en caso de incumplimiento de las obligaciones pactadas y la recuperación de los terrenos cuando se cumpla la condición resolutoria del correspondiente contrato. […]” (negrillas fuera de texto).    61.

A su vez, el artículo 20 del precitado decreto, estableció que el gerente del Incoder podría revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, las resoluciones de adjudicación de baldíos, así: […] Artículo 20. Procedencia. El Gerente General del Incoder podrá revocar directamente de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas con violación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes al momento de expedirse la resolución correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007.  […] (negrillas fuera de texto). 62.

Posteriormente, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 mediante la Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, por no haber surtido el procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Frente a los efectos de esta decisión la Corte dispuso: “[…] Por último, la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia futuro […]” (negrillas fuera de texto). 63.

El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de Administración de Justicia, estableció las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad y señaló que “[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. 17 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 64.

Frente a los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 037 de 2019, reiteró que la regla general son efectos hacía futuro, así: “[…].5.5. Así las cosas, en la actualidad, por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro (ex nunc) y esto, según lo ha explicado esta Corte, encuentra sustento en los principios de seguridad jurídica y democrático, los cuales implican “la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico” mientras ella no sea desvirtuada por este Tribunal en una providencia con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de constitucionalidad abstracta30 […] (negrillas fuera de texto). 65.

Aunado a lo anterior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que se estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. 66.

En consecuencia, en virtud de la jurisprudencia en cita y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las actuaciones que hubieren iniciado a correr en vigencia de la Ley 1152 de 2007 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008, debían culminar con fundamento en dicha normatividad. Por otro lado, aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994.

VII.2.3. El debido proceso en el trámite de revocatoria directa 67. En cuanto al debido proceso el artículo 29 de la Constitución Política determina que éste se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Asimismo, “que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. 30 Cfr. Sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-280 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Al respecto, cabe resaltar que esta interpretación sobre las consecuencias prospectivas de los fallos ha sido utilizada por esta Sala al realizar juicios de control de institucionalidad, por ejemplo en la Sentencia C-408 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), al efectuar el control automático de constitucionalidad de una ley expedida a través del procedimiento legislativo especial para la paz, determinó que el juicio de compatibilidad normativa debía realizarse conforme a las normas vigentes para el momento en el que se adelantó el trámite del proyecto de ley, a pesar de que dichas disposiciones habían sido declaradas inconstitucionales posteriormente.

Específicamente, se sostuvo que de conformidad con la redacción original del Acto Legislativo 01 de 2016 “los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”, y que aunque “esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), (…) en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió a la norma examinada”. 18 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 68.

Las principales manifestaciones de la garantía al debido proceso están relacionadas con el cabal ejercicio del derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en su contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga31. 69.

La Corte Constitucional en relación con el debido proceso administrativo, ha señalado32 que: “[…] en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción […]” y que, en todo caso, se han identificado algunas garantías mínimas asociadas al concepto de debido proceso administrativo, entre ellas, el derecho a: i) que el trámite se adelante por la autoridad competente; ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; iii) ser oído durante toda la actuación; iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley; vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas; vii) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción; y, por último, viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle.[…]” (negrilla fuera de texto). 70.

La Sala resalta que frente al ejercicio de la facultad de revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, la Corte Constitucional mediante sentencia C- 255 de 2009 estudió la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 160 de 200433 y precisó que esta prerrogativa es excepcional y procede siempre que se garantice el debido proceso y se trate de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos de la adjudicación de baldíos, así: “[…] Como primera medida la Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida.

Es cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso. 31 Corte Constitucional.

Sentencia C-025 de 2009. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010. 33Norma de contenido idéntico al del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007. 19 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT (…) cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.

No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.

Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural […]” (negrilla fuera de texto). 71.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la irregularidad que justifique el ejercicio de la facultad de revocatoria directa, en cualquier tiempo y sin que medie el consentimiento del titular, deberá de ser por vulneración manifiestamente ilegal o por desconocimiento de requisitos sustantivos, esto es, que deriven en el desconocimiento de los fines de la norma o lleven a la afectación grave del bien jurídico que éstas protegen.

En ese sentido, la sentencia referida explicó: “[…] Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.

(…) 6.5.- De otra parte, la Sala considera que la norma acusada no vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental”.

Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de 20 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos.

En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto, y este a su vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35).

En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos. (…) En este punto la Corte recuerda que la titulación de baldíos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del sector agrario.

Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre la administración y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado permite la revocatoria directa, aún sin la anuencia de su parte, sobre todo si se tiene en cuenta que la garantía constitucional de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ilegalmente […]” (negrilla fuera de texto). 72.

En los términos de la Corte Constitucional, cuando la administración pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos debe respetar las reglas mínimas del debido proceso, como lo es, en el caso, la comunicación al adjudicatario, aunado a que no puede acudir a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes, máxime cuando el acto administrativo está en firme, se presume legal y avala el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la Administración. VII.2.4.

El caso concreto 73. En el presente caso, el apoderado del señor Filadelfo Estévez Terán inconforme con la sentencia de primera instancia, presentó recurso de apelación con el fin de obtener su revocatoria. 74. Como argumento de la apelación, reiteró que existían elementos y pruebas suficientes que demostraban que el entonces Incoder desconoció su derecho de audiencia y defensa, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, durante el trámite de revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1° de noviembre de 2006 porque no realizó la notificación personal del auto que dio inicio al proceso de revocatoria. 21 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 75.

Asimismo, precisó que el Incoder podía haber solicitado, en medio del proceso de revocatoria de la Resolución 0804 de 1° de noviembre de 2006, una aclaración con la que comprobara si se cumplió con los términos de publicación del auto de aceptación de la adjudicación por parte de la emisora. 76. Para resolver, la Sala advierte que el procedimiento administrativo que debía adelantarse para darle trámite a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0804 de 1° de noviembre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío»34, era el contenido en el Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, ya que así expresamente lo determinaba el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007, aplicable para el momento de los hechos.

La norma en comento es del siguiente tenor: […] Articulo 161[…] la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. […]” (negrilla fuera de texto). 77. En este sentido, se tiene que el artículo 74 ibidem35 dispuso que el trámite para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar de conformidad con las pautas y derechos consagrados para el procedimiento administrativo referido en el artículo 28 y siguientes de esa normativa. 78.

Es así que el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo consagró el deber de la administración de comunicar la existencia de la actuación a los particulares que pudieren resultar afectados, tal y como se observa a continuación: […] Artículo 28. Deber de Comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 […] 34 Por medio de la cual se adjudicó el predio baldío denominado «Vida Tranquila», al señor Filadelfo Estévez Terán. Folio 45 a 47 cuaderno principal y 36 y 37 del cuaderno de pruebas. 35 […]

ARTÍCULO 74. Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca. […] 22 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 79.

Tal disposición se remite a lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 ibidem, normas que son del siguiente tenor: “[…] Artículo 14. Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacer parte y hacer valer sus derechos.

La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.

Artículo 15. Publicidad. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso.

(…) Artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado. Artículo 35. Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título. […]”. 80. Significa lo anterior que el Incoder, en el trámite de revocatoria directa, estaba en la obligación de acatar, entre otros, los siguientes deberes: i) comunicar sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) brindar respeto a las garantías relacionadas con los derechos de defensa y contradicción (artículo 35), iv) motivar debidamente la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto definitivo (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47). 23 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 81.

Conforme con lo anterior, Sala constató que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0804 de 1° de noviembre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío»36, se inició mediante auto del 12 de marzo de 200937 en tanto que el señor Germán Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 2009, afirmó ser el propietario del bien adjudicado denominado «Vida Tranquila»38.

Este auto fue notificado personalmente al Agente del Ministerio Público y al mencionado señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según constancia de 2 de abril del 200939. 82. En lo concerniente a la comunicación al señor Filadelfo Estévez Terán del acto que inició dicha actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere realizado la notificación personal y, mucho menos, envió correo de citación con esos mismos fines al domicilio del ahora demandante, así como tampoco, que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo. 83.

En efecto, en los antecedentes administrativos únicamente obra el oficio No. 3020-1-5009-2100717 de 10 de junio de 2009,40 a través del cual el Director Territorial del Incoder de Arauca solicitó a la gerente de la emisora «Voz del Cinaruco» la publicación de un aviso en el que informara al señor Filadelfo Estévez Terán que debía presentarse ante el Incoder a notificarse personalmente de una providencia administrativa.

La constancia es del siguiente tenor: “[…] Se digne ordenar la publicación de un aviso por una (1) vez al día, durante tres (3) días calendarios, entre las 7:00 se la mañana y las 10:00 de la noche. De acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, con el objeto de informar a los señores FELIX HILARIO RODRÍGUEZ CARRASQUEL, FILADELFO ESTÉVEZ TERÁN, ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ Y YAQUELINE MUJICA, REINALDO BERNAL PEREZ, todos residente (sic) en la vereda la Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, que deben presentarse en las Oficinas del Incoder a efecto de recibir notificación personal de una providencia administrativa […]” (Negrilla fuera de texto). 84.

Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, pues, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos. 36 Por medio de la cual se adjudicó el predio baldío denominado «Vida Tranquila», al señor Filadelfo Estévez Terán. Folio 45 a 47 cuaderno principal y 36 y 37 del cuaderno de pruebas. 37 Folios 76 a 80 cuaderno principal y 67 a 71 cuaderno pruebas. 38 Folios 50 a 53 cuaderno principal. 39 Folio 81 cuaderno principal y 72 cuaderno pruebas. 40 Folio 83 y 84 cuaderno principal y 74 y 75 cuaderno pruebas. 24 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 85.

Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Director Territorial del Incoder de Arauca fijó el edicto el 9 de julio de 200941 en el que citó y emplazó al señor Filadelfo Estévez Terán y que ante su no comparecencia, les designó curador ad litem42, también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la obligación de envió por correo de la citación al domicilio de los demandantes no se agotó en debida forma. 86.

Cabe advertir que el propio curador ad litem en la actuación administrativa, mediante oficio de fecha 18 de enero de 2010, señaló que no había claridad sobre la debida notificación del señor Filadelfo Estévez Terán en el trámite de revocatoria directa del acto de adjudicación. 87. Lo expuesto es suficiente para sostener que el trámite administrativo que devino en la revocatoria de la Resolución No. 0804 de 1 de noviembre de 2006, estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación - se insiste que no se demostró el envió de la citación por correo al domicilio de la parte actora, así como tampoco, de la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA. 41 Folio 85 cuaderno principal y 76 cuaderno pruebas. […] EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLLO RURAL INCODER ARAUCA CITA Y EMPLAZA Al señor FILADELFO ESTEVEZ TERAN, identificado con la cédula de ciudadanía Nos. 74.846.316 de Cravo Norte - Arauca, para que dentro del término de cinco (5) días hábiles comparezca personalmente o por intermedio de apoderado en las Oficinas del INCODER, situadas en la calle 20 No. 22 - 44 2º piso, a recibir notificación del auto de fecha 12 de marzo de 2009, por medio del cual se inició el trámite de revocatoria directa de la resolución No. 0804 del 1 de noviembre de 2006, relacionado con el predio rural denominado VIDA TRANQUILA, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA.

Se le advierte al emplazado que, si no comparecen dentro del término indicado, se le designará un curador ad- lítem (sic) al que se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento. Para los efectos del Art. 21 del decreto 230 del 30 de enero de 2008, se fija el presente edicto en la cartelera de las Oficinas del INCODER Arauca por el término de cinco (5) días hábiles, hoy nueve (9) de julio de 2009, a las 8:00 a.m., y se desfija el día quince (15) de julio de 2009 a las 6:00 p.m. […] EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLLO RURAL INCODER ARAUCA CITA Y EMPLAZA Al señor FILADELFO ESTEVEZ TERAN, identificado con la cédula de ciudadanía Nos. 74.846.316 de Cravo Norte - Arauca, para que dentro del término de cinco (5) días hábiles comparezca personalmente o por intermedio de apoderado en las Oficinas del INCODER, situadas en la calle 20 No. 22 - 44 2º piso, a recibir notificación del auto de fecha 12 de marzo de 2009, por medio del cual se inició el trámite de revocatoria directa de la resolución No. 0804 del 1 de noviembre de 2006, relacionado con el predio rural denominado VIDA TRANQUILA, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA.

Se le advierte al emplazado que, si no comparecen dentro del término indicado, se le designará un curador ad- lítem (sic) al que se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento. Para los efectos del Art. 21 del decreto 230 del 30 de enero de 2008, se fija el presente edicto en la cartelera de las Oficinas del INCODER Arauca por el término de cinco (5) días hábiles, hoy nueve (9) de julio de 2009, a las 8:00 a.m., y se desfija el día quince (15) de julio de 2009 a las 6:00 p.m. 42 Ante la no comparecencia del adjudicatario, el Director Territorial del Incoder de Arauca por auto de 15 de octubre de 2009 designó curador ad-litem.

Folios 86 a 87 cuaderno principal y 76 a 77 cuaderno de pruebas. El curador fue notificado de manera personal el 13 de enero de 2010 y se le hizo entrega de una copia «de la providencia respectiva». Folios 89 cuaderno principal y 80 cuaderno de pruebas. 25 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT 88.

De manera que, la Sala se aparta de los fundamentos expuestos por el a quo, pues el procedimiento de revocatoria sea de oficio o a solicitud de parte, se debe adelantar con la garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico. 89. La Sala pone de presente que esta Sección en sentencia de 3 de diciembre de 2020, en un caso de similares supuestos fácticos y jurídicos 43, decidió revocar la sentencia de la primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de la resolución que revocó el acto que adjudicó un bien baldío denominado Villa Alix, ubicado en la Vereda la Virgen del municipio de Cravo Norte (Arauca), a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica, en vista de que el Incoder no les notificó el auto que inició el trámite de revocatoria, solicitada por el también señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar coadyuvante en este proceso judicial. 90.

En dicha oportunidad esta Sección consideró lo siguiente: […] En el caso concreto, encuentra la Sala de Decisión que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0732 de 23 de octubre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío», se inició mediante auto del 12 de marzo de 2009 y por solicitud que hiciere el señor Germán Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 2009, quien afirmó ser el propietario del bien adjudicado denominado «Villa Alix».

Este auto fue notificado personalmente al Agente del Ministerio Público y al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según constancias de 3 y 25 de abril del 2009. Sin embargo, en lo concerniente a la comunicación al señor Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica del acto que inició la actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere enviado por correo la citación al domicilio de los demandantes, ni tampoco que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío o que la misma resultaba demasiado costosa o demorada, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, en los antecedentes administrativos únicamente obra el oficio No. 320-1-5009-2100717 de 10 de junio de 2009, a través del cual el Director Territorial del Incoder de Arauca solicitó a la Gerente de la Emisora «Voz del Cinaruco» la publicación de un aviso en el que informara a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica que debían presentarse ante el Incoder a notificarse personalmente de una providencia administrativa.

La constancia es del siguiente tenor: […] Se digne ordenar la publicación de un aviso por una (1) vez al día, durante tres (3) días calendarios, entre las 7:00 se la mañana y las 10:00 de la noche. De acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994 y sus decretos 43 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 81001- 23-31-000-2011-00053-01. Actor: Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel Y Yaqueline Mujica. Demandado: Nación - Instituto Colombiano De Desarrollo Rural “INCODER” Hoy Agencia Nacional De Tierras - ANT 26 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT reglamentarios, con el objeto de informar a los señores FELIX HILARIO RODRÍGUEZ CARRASQUEL, FILADELFO ESTÉVEZ TERÁN, ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ Y YAQUELINE MUJICA, REINALDO BERNAL PEREZ, todos residente (sic) en la vereda la Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, que deben presentarse en las Oficinas del Incoder a efecto de recibir notificación personal de una providencia administrativa. […] Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, pues, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos.

Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Director Territorial del Incoder de Arauca fijó el edicto el 9 de julio de 2009 en el que citó y emplazó a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica y que ante su no comparecencia, les designó curador ad litem, también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la obligación de envió por correo de la citación al domicilio de los demandantes no se agotó en debida forma.

Lo expuesto es suficiente para sostener que el trámite administrativo que devino en la revocatoria de la Resolución No. 0732 de 23 de octubre de 2006, estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación - se insiste que no se demostró el envió de la citación por correo al domicilio de la parte actora, ni de la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA.

De manera que, la Sala se aparta de los fundamentos expuestos por el a quo, pues el procedimiento de revocatoria sea de oficio o a solicitud de parte, se debe adelantar con la garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico. En atención a la prosperidad del cargo de nulidad por violación al debido proceso y derecho de defensa, la Sala se releva de estudiar los demás argumentos del recurso de alzada, dado que, lo hasta aquí analizado, resulta suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.

Finalmente, como la parte actora solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se declare la firmeza de la Resolución No. 732 de 2006 que adjudicó el bien baldío, es necesario precisar que la anulación del acto acusado supone la cesación de todos sus efectos jurídicos, de ahí que al desaparecer del ordenamiento jurídico las situaciones reguladas por esta, regresan a su estado anterior, esto es, cobra vigencia y efectos el acto adjudicación. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, la Sala de Decisión pone de relieve que lo anterior no implica que la entidad haya perdido la facultad de examinar nuevamente la legalidad de la Resolución de adjudicación No. 732 de 2006 y en el evento de considerar que se cumplen los presupuestos para su revocatoria directa, proceda en tal sentido, en tanto 27 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT que la misma se puede realizar en cualquier tiempo ello, se advierte, con plena observancia de las garantías constitucionales y legales que le asisten a los sujetos involucrados en la controversia.

En los términos que anteceden, se revocará la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca. […]” (negrilla fuera de texto). 91. Esta Sala de Decisión prohíja la mencionada sentencia, en el sentido de que el procedimiento administrativo que debía adelantarse para darle trámite a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución de adjudicación No. 0804 de 1° de noviembre de 2006, era el contenido en el Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984-, toda vez que así expresamente lo determinaba el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007, aplicable para el momento de los hechos. 92.

Así pues, la Sala considera que con la expedición del acto administrativo de revocatoria directa la autoridad administrativa desconoció el derecho de audiencia e inobservó los requisitos y el procedimiento previamente establecido en el ordenamiento jurídico. 93. Finalmente, y en cuanto a lo precisado por el recurrente referido a que no se tuvo en cuenta que durante el proceso de adjudicación se comprobó que se realizaron las publicaciones del auto de aceptación Nro. 0592845 de 21 de abril de 2006, la Sala estima innecesario realizar un pronunciamiento sobre el particular ante la prosperidad del primer argumento de apelación por violación del debido proceso en la actuación administrativa. 94.

Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 5 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, Sala Única de Decisión, para lo cual declarará la nulidad de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, «por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 0804 del 01 de noviembre de 2006» y, como la parte actora solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se declare la firmeza del acto que adjudicó el bien baldío, es necesario precisar que la anulación del acto acusado supone la cesación de todos sus efectos jurídicos, de ahí que, al desaparecer del ordenamiento jurídico las situaciones reguladas por esta, regresan a su estado anterior, esto es, cobra vigencia y efectos el acto de adjudicación. 95.

Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, la Sala de Decisión pone de relieve que lo anterior no significa que la entidad haya perdido la facultad de examinar nuevamente la legalidad de la Resolución de adjudicación No. 0804 de 1 de noviembre de 2006 y en el evento de considerar que se cumplen con los presupuestos para su revocatoria directa, proceda en tal sentido, en tanto que la misma se puede realizar en cualquier tiempo, pero con plena observancia de las 28 Radicación: 81001-23-31-000-2011-90051-01 Demandante: Filadelfo Estévez Terán Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – sucesor procesal Agencia Nacional de Tierras – ANT garantías constitucionales y legales que le asisten a los sujetos involucrados en su trámite.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2014 por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, con fundamento en las razones señaladas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 0376 de 17 de noviembre de 2010, «por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 0804 del 01 de noviembre de 2006», con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.