CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de 2025. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00010-00. Referencia: conflicto negativo de competencias. Partes: Procuraduría General de la Nación – Provincial de Instrucción de Bucaramanga y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: autoridad competente para investigar disciplinariamente a un operador de insolvencia de persona natural no comerciante. Reiteración1 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2.° y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 6 de febrero de 2024, el señor Édgar Rafael González Bernal, en calidad de apoderado de uno de los acreedores, presentó ante el Ministerio de Justicia y del Derecho queja en contra de la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, por las irregularidades en las que presuntamente incurrió como operadora del proceso de insolvencia de persona natural no comerciante (conciliadora) iniciado por la señora Alba Luz Mendoza Granados3.
Las presuntas irregularidades se centraron, concretamente, en la audiencia de negociación de deudas desarrollada en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga. Al respecto, el quejoso señaló: 1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de febrero de 2024, radicación número 2023-00743;
Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de febrero de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00894-00; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 003Queja2024-2152.pdf, del expediente digital.
Folios 7 a 10. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 1. Se programó una primera audiencia para el 16 de enero de 2024, la cual fue aplazada el mismo día, informándonos de la decisión antes de la hora indicada que era las 11:00 a.m., por medio de correo electrónico, cuando ya teníamos todo preparado para participar en ella, ocasionándonos perjuicios en nuestras actividades.
La razón que informaron fue que la deudora había solicitado su aplazamiento sin que nosotros conociéramos el documento y sobre todo la razón. 2. Se programó, nuevamente, la audiencia para el día 30 de enero de 2024 a las 11:00 a.m. a la cual no asistió la señora Alba Luz Mendoza, deudora en este trámite. No hubo ningún pronunciamiento por parte de la operadora de insolvencia y suspendió la audiencia que inició sin la asistencia de la deudora ni de la mayoría de los acreedores.
Reprogramando nueva fecha para el 7 de febrero de los corrientes. 2. El 25 de octubre de 2024, la directora de métodos alternativos de solución de conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho consideró que por tratarse de un operador de insolvencia del artículo 35 de la Ley 2220 de 2022, conciliador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.º de la Ley 2094 de 2021, era la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente y, en consecuencia, remitió la queja a dicha autoridad4. 3.
El 6 de noviembre de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander declaró su falta de competencia para conocer de la queja disciplinaria interpuesta contra la señora Susana Carolina Burgos y ordenó remitirla a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga. Lo anterior, debido a que la queja había sido presentada contra una operadora de insolvencia de persona natural no comerciante, adscrita al Centro de Conciliación Liborio Mejía de Bucaramanga, por presuntas irregularidades en la audiencia de negociación de deudas que, por tratarse de actuaciones de trámite y no relacionadas con la decisión definitiva, no se configuraban como función jurisdiccional5. 4.
Mediante Auto del 27 de noviembre de 2024, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga consideró que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.º de la Ley 2094 de 2021, la autoridad competente para conocer del asunto era la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Lo anterior, por considerar que un conciliador inicia su labor de administrar justicia de manera ocasional o transitoria desde el momento en que recibe a las partes para la audiencia. De acuerdo con lo anterior, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santander solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto negativo de 4 003Queja2024-2152.pdf, del expediente digital.
Folios 5 y 6. 5 003ED_03Presuntoconflictop.pdf, del expediente digital. Folios 11 y 12 Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 competencias administrativas, en orden a determinar la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias a que haya lugar, en contra de Susana Carolina Burgos, en calidad de operador de Insolvencia (conciliador) en el proceso de insolvencia de persona natural no comerciante referido a la señora Alba Luz Mendoza Granados6.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 009 de 22 de enero de 20257, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, es decir, desde el 24 de enero de 2025 hasta el 30 de enero de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial de 22 de enero de 20258, consta que se libraron comunicaciones a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga y al señor Édgar Rafael González Bernal. En relación con el quejoso, la secretaría informó que se le comunicó la existencia del conflicto de competencias porque, mediante Auto del 27 de noviembre de 2024, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga dispuso que la remisión del expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil se le comunicara al señor Édgar Rafael González Bernal.
El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el proceso, no encontró el auto de apertura de investigación ni la orden de vinculación de la señora Susana Carolina Burgos que acreditaran su calidad de investigada9, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación10, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva de este.
Así pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»11, el despacho del consejero ponente determinó que la comunicación del presente asunto se realizara a través de la autoridad que se declarará competente para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra la señora Susana Carolina Burgos, en su calidad de 6003ED_03Presuntoconflictop.pdf, del expediente digital.
Folios 11 y 12 7 009POREDICTO_05edictopdf.pdf, del expediente digital. 8 008ED_09Informedecomunicac.pdf, del expediente digital. 9 Artículo 111, Ley 1952 de 2019. 10 Artículo 115, Ley 1952 de 20191. 11 Corte Constitucional, sentencia T-499 de 2013. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 operadora de insolvencia, conciliadora, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. De otro lado, en informe secretarial del 31 de enero de 202512, consta que, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander Aunque no presentó alegatos en el término concedido por la Sala, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el Auto del 6 de noviembre de 2024, mediante el cual negó competencia para conocer del presente asunto y remitió las actuaciones a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga.
Sostuvo que las irregularidades en las que, presuntamente, incurrió la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, en ejercicio de su función de operadora de insolvencia adscrita al Centro de Conciliación Liborio Mejía de Bucaramanga, se presentaron en el marco de un trámite en el proceso de insolvencia de persona natural no comerciante y no sobre una decisión definitiva, razón por la cual no estaba en ejercicio de función jurisdiccional.
Concluyó que, de acuerdo con el artículo 114 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 58 de la Ley 2430 de 2024, al no estar en ejercicio de función jurisdiccional, esa Comisión no es competente para conocer de la queja disciplinaria y consideró que, al tenor de lo señalado por el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga es la autoridad competente para atender la presente actuación. 2.
Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga Aunque no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala, se tendrán como argumentos los expuestos en el Auto del 27 de noviembre de 2024, mediante el cual solicitó a la Sala dirimir el conflicto de competencias. Señaló que el inciso 4 del artículo 116 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1.º del Acto Legislativo núm. 3 de 2002, otorgó a los particulares la facultad transitoria de administrar justicia, así: […] 12 012ALDESPACHOPOR_InformeSecretarialRa.pdf, del expediente digital.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. […].
Destacó que, en ejercicio de la facultad constitucional, los particulares que transitoriamente administran justicia lo hacen desde el mismo momento en que reciben a las partes para una audiencia de conciliación. Agregó que el hecho trascendental no es la etapa del proceso jurisdiccional sino que, en este caso, el operador avala el acuerdo o la actuación como si fuera un juez, toda vez que los efectos del acta son los mismos de una sentencia judicial, es decir, hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo.
Concluyó afirmando que por tratarse de un operador de insolvencias que actúa como conciliador es un particular que ejerce funciones jurisdiccionales de manera ocasional o transitoria y, de acuerdo con lo señalado por el artículo 2.º de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.º de la Ley 2094 de 2021, le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales ejercer la acción disciplinaria.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia. 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 regula el procedimiento cuando se presente un conflicto de competencias para conocer de una actuación disciplinaria suscitado entre autoridades que tengan un superior común, situación que no es aplicable al presente caso, pues las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, no tienen un superior común. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa La Sala de Consulta y Servicio Civil tiene competencia para decidir el presente conflicto negativo, de conformidad con el numeral 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 La Sala en decisión de fecha 25 de septiembre de 2024, con radicación núm. 11001- 03-06-000-2024-00542-00 (entre otras reiteraciones13) analizó los presupuestos legales que la habilitan para conocer de los conflictos de competencia: i) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación, y iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
A partir de lo anterior, y al considerar que se encontraban reunidos dichos requisitos, concluyó que era competente para conocer del conflicto de competencia. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva14. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para iniciar la actuación disciplinaria contra la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, por las presuntas irregularidades en que incurrió en el ejercicio de su función de operadora 13Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 15 de octubre de 2024, radicación 2024-00518; del 18 de septiembre de 2024, radicación 2024-470; del 18 de septiembre de 2024, radicación 2024-470; del 10 de julio de 2024, radicación 2024-168. 14 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 (conciliadora), en el proceso de insolvencia de persona natural no comerciante relacionado con la señora Alba Luz Mendoza Granados, que se adelantó en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga. Aunque, inicialmente, la queja fue interpuesta ante el Ministerio de Justicia y del Derecho, en el presente caso las partes del conflicto son la Procuraduría General de la Nación – Provincial de Instrucción de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, toda vez que el debate jurídico sobre el ámbito de la competencia de los particulares que ejercen, de forma transitoria u ocasional, funciones jurisdiccionales es entre estas dos últimas autoridades.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander negó competencia porque la queja es contra una operadora de insolvencia de persona natural no comerciante, adscrita al Centro de Conciliación Liborio Mejía de Bucaramanga, por presuntas irregularidades en la audiencia de negociación de deudas que, por tratarse de una actuación de trámite y no de la decisión definitiva, no se configura, para la Comisión Seccional, una función jurisdiccional..
Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santander indicó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.º de la Ley 2094 de 2021, la autoridad competente para conocer del asunto es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. Lo anterior, por considerar que un conciliador inicia su labor de administrar justicia de manera ocasional o transitoria desde el momento en que recibe a las partes para la audiencia. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Naturaleza de las funciones de los operadores del proceso de insolvencia de persona natural no comerciante.
Reiteración. ii) Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios en contra de particulares que transitoria u ocasionalmente administran justicia. Reiteración. iii) Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a los particulares que administran justicia de manera ocasional o transitoria.
Reiteración. iv) Competencia disciplinaria frente a los conciliadores, de conformidad con la Ley 2220 de 2022. Reiteración. v) Conclusiones sobre régimen jurídico aplicable. Reiteración. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 vi) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Naturaleza de las funciones de los operadores del proceso de insolvencia de persona natural no comerciante.
Reiteración15 5.1.1. Generalidades El proceso de insolvencia de persona natural no comerciante, regulado en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), puede tener tres propósitos: i) negociar sus deudas a través de un acuerdo con sus acreedores, a efectos de normalizar sus relaciones crediticias; ii) convalidar los acuerdos privados a los que llegue con sus acreedores; o, iii) liquidar su patrimonio.
El artículo 533 del Código General de Proceso dispone que, tanto el procedimiento para la negociación de deudas como el que busca la convalidación de acuerdos privados pueden ser de conocimiento de los conciliadores inscritos en las listas de los centros de conciliación o de las notarías. Por su parte, el artículo 3, inciso noveno, del Decreto 2677 de 201216, expedido con el objeto de «reglamentar los requisitos con los que deben cumplir los operadores de la insolvencia para conocer de los procedimientos de negociación de deudas y convalidación de acuerdos privados17», establece que los operadores de los procedimientos de insolvencia de la persona natural no comerciante son: i) los conciliadores inscritos en las listas de los centros de conciliación y de las notarías; ii) los notarios y iii) los liquidadores: Operadores de la insolvencia: Son operadores de la insolvencia de la persona natural no comerciante los conciliadores inscritos en las listas de los centros de conciliación y de las Notarías, los notarios y los liquidadores, quienes ejercerán su función con independencia, imparcialidad absoluta y total idoneidad, en los términos previstos en el Título IV de la Sección Tercera del Libro Tercero del Código General del Proceso y en el presente decreto […]. [resaltado de la Sala]. 15 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de febrero de 2024, radicación número 2023-00743; Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de febrero de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00894-00; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. 16 «Por el cual se reglamentan algunas disposiciones del Código General del Proceso sobre los Procedimientos de Insolvencia de la Persona Natural no Comerciante y se dictan otras disposiciones». 17 Decreto 2677 de 2012.
Artículo1.º Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 En este asunto, la Sala se centrará únicamente en los conciliadores, toda vez que: i) la señora Susana Carolina Burgos Alcalá está inscrita en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga, ii) las partes en conflicto reconocen su calidad de conciliadora y iii) la directora de métodos alternativos de solución de conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que se trata de una operadora de insolvencia en los términos del artículo 35 de la Ley 2220 de 2022, artículo referente al régimen disciplinario de los conciliadores. 5.1.2.
Los conciliadores habilitados para conocer de los procedimientos de insolvencia. El artículo 11 del Decreto 2677 de 2012 dispone que los conciliadores habilitados para conocer de los procesos de insolvencia de la persona natural no comerciante son: 1. Los conciliadores en derecho que hubieren cursado y aprobado el Programa de Formación previsto en el presente decreto y hayan sido inscritos en la lista conformada para el efecto por el Centro de Conciliación o el notario, según sea el caso. 2.
Los promotores inscritos en las listas de la Superintendencia de Sociedades para el Régimen de Insolvencia Empresarial que hayan sido inscritos en la lista conformada para el efecto por el Centro de Conciliación o el notario, según sea el caso. 3. Los notarios directamente, cuando la solicitud se haya presentado ante la Notaría respectiva, sin que sea necesario acreditar requisitos adicionales. [subrayas de la Sala].
A su vez, el artículo 2018 del mencionado Decreto 2677 señala que la designación de los conciliadores de los procesos de insolvencia de persona natural no comerciante corresponde al centro de conciliación o al notario, según la instancia ante la que se adelante el correspondiente procedimiento, de la lista que se haya elaborado para el efecto.
En lo que respecta a la naturaleza de las funciones de los conciliadores, el inciso 6 del artículo 116 de la Constitución Política (disposición modificada por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 1 del Acto Legislativo 3 de 2023) califica a los conciliadores como particulares que ocasional o transitoriamente son investidos para administrar justicia, así: 18 Artículo 20.
Procedimiento de selección del conciliador en insolvencia. En ejercicio de la facultad contenida en el artículo 541 del Código General del Proceso, y dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la solicitud de apertura del trámite de negociación de deudas, el Centro de Conciliación o el notario designará el conciliador, de la lista elaborada para el efecto.
La escogencia será rotatoria, de manera que la misma persona no pueda ser nombrada por segunda vez sino cuando se haya agotado la lista correspondiente. // [ ]. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 […] Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. [resaltado de la Sala].
Queda claro que los conciliadores son particulares que transitoriamente administran justicia y son designados en el trámite concursal adelantado por los notarios o centros de conciliación autorizados. 5.2. Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios en contra de particulares que transitoria u ocasionalmente administran justicia. Reiteración19 El artículo 111 original de la Ley 270 de 199620 «Estatutaria de la Administración de Justicia» disponía que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de sus consejos seccionales eran los competentes para disciplinar a los particulares que de manera ocasional o transitoria ejercían función jurisdiccional, a los funcionarios de la Rama Judicial y a los abogados.
Asimismo, de conformidad con el artículo 19321 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tenía competencia para conocer procesos disciplinarios en contra de quienes desempeñaban funciones jurisdiccionales, entre estos los particulares que ejercían esta labor de manera transitoria u ocasional. 5.3.
Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a los particulares que administran justicia de manera ocasional o transitoria. Reiteración22 19 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. 20 Artículo 111. Alcance.
Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional.
Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias. // [ ]. [resaltado de la Sala]. 21 Artículo 193. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. <Artículo derogado por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitan y resuelven los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra quienes ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional, excepto quienes tengan fuero especial. [resaltado de la Sala]. 22 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del Acto Legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. Frente a lo anterior, la Sala, en Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 - artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [resaltado de la Sala].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020 con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero de 2021, fecha a partir de la cual entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente:
ARTICULO 257A. <Artículo "adicionado" por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […]. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. [ ]. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Parágrafo Transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [ ].23. [subrayas y resaltado de la Sala].
De acuerdo con la norma expuesta: • La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales sustituyeron a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales en el ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. • Se asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, quienes antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996. • La Constitución le atribuyó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales la competencia para continuar con todos los procesos disciplinarios iniciados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, incluidos aquellos adelantados contra las personas que ejerzan función jurisdiccional de manera ocasional o transitoria, de acuerdo con lo previsto en el art. 111 original de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 193 de la Ley 734 de 2002.
De acuerdo con lo anterior, el texto constitucional no le asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales competencia para adelantar control disciplinario en contra de quienes ejerzan transitoriamente función jurisdiccional, con excepción de aquellos procesos iniciados antes del 13 de enero de 2021 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Por su parte, los artículos 2° y 239 de la Ley 1952 de 2019, hoy modificados por los artículos 1º y 61, respectivamente, de la Ley 2094 de 2021, preceptuaron que corresponde a la Comisión Nacional de disciplina judicial el ejercicio de la función 23 La Corte Constitucional en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017 declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 jurisdiccional disciplinaria de quienes administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, con excepción de quienes tengan fuero especial. Ahora bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil al estudiar el alcance del artículo 257A de la Constitución y lo dispuesto en el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019 había concluido que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales carecían de competencia para examinar y sancionar las faltas disciplinarias cometidas por personas que administran justicia de manera ocasional o transitoria, pues dicha disposición constitucional no los incluyó dentro de los sujetos disciplinados por esa Corporación y tampoco habilitó a la ley para atribuir nuevas competencias a la Comisión. Bajo tal interpretación, la Sala concluyó que las reglas de competencia introducidas por la Ley 1952 de 2019, en los artículos 70 y 92, este último modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, que le asigna potestad disciplinaria a la Procuraduría General de la Nación frente a los particulares disciplinables, prevalecían frente a las reglas de competencia introducidas por la misma ley, en los artículos 2.º y 239, hoy modificados por los artículos 1.º y 61, respectivamente, de la Ley 2094 de 2021, que le atribuyen potestad disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para investigar disciplinariamente a los particulares que ocasional o transitoriamente administran justicia. Sin embargo, el 9 de octubre de 2024 se publicó la Ley 2430 de 2024 (por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones) que, en su artículo 55, modificó el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, y reafirmó en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y en sus seccionales la competencia disciplinaria respecto de aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional, así: Artículo 55.
Modifíquese el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: Artículo 111. Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se deciden los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, salvo aquellos que gocen de fuero especial, según la Constitución Política; igualmente contra los jueces de paz y de reconsideración, abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional.
La función jurisdiccional disciplinaria la ejercen la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial podrán dividirse internamente en salas o subsalas. […]. [subrayas de la Sala]. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 La Corte Constitucional, en ejercicio del control previo e integral de constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias24 declaró exequible el artículo 55 de la Ley 2430 de 2024 al considerar que dicha disposición responde al artículo 116 de la Carta que habilita a los particulares para ejercer la función judicial de carácter transitoria y al artículo 123 ibidem que le atribuye a la ley la potestad de determinar los regímenes aplicables a particulares que desempeñen temporalmente funciones públicas.
Por lo anterior, la Sala rectificó25 su posición y concluyó que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2.º y 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1.º y 61, respectivamente, de la Ley 2094 de 2021, aunado a lo señalado por el artículo 55 de la Ley 2430 de 2024 (octubre 9), que modificó el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competente para investigar disciplinariamente a los particulares que excepcional, transitoria u ocasionalmente administran justicia. 5.4.
Competencia disciplinaria frente a los conciliadores, de conformidad con la Ley 2220 de 2022. Reiteración26 Ahora bien, para el presente asunto es importante señalar que la competencia disciplinaria de los conciliadores está regulada, de manera especial, en la Ley 2220 de 2022 (Estatuto de Conciliación), la cual ratificó, en relación con dichos sujetos, la potestad disciplinaria atribuida por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para disciplinar a los particulares que administran justicia de manera transitoria u ocasional27, así: 24 Constitución Política, artículos 153 y 241, numeral 8.
Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.
Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […]. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación […]. 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367; Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de octubre de 2024, radicación 2024-00528-00. 26 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. 27 La postura de la Sala también se precisó en las siguientes decisiones: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367; Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de octubre de 2024, radicación 2024-00528-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Artículo 35. Régimen disciplinario. El régimen disciplinario del conciliador será el previsto en la Ley 1952 de 2019 - Código Único Disciplinario [sic], la Ley 2094 de 2021 o las normas que las modifiquen, complementen, o sustituyan, el cual será adelantado por la Comisión de Disciplina Judicial competente.
Las quejas que se presenten en contra de los servidores públicos o notarios cuando actúan como conciliadores en los términos de la presente ley, aplicando el principio de la autonomía de la función jurisdiccional, deberán ser trasladadas a la Comisión Nacional o Seccional de Disciplina Judicial, de acuerdo con lo previsto en la Ley 2094 de 2021, o la norma que lo modifique, complemente, o sustituya, a menos de que se trate de servidores públicos con régimen especial. […]. [resaltado de la Sala]. 5.5.
Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable. Reiteración28 De acuerdo con el análisis del régimen jurídico relativo a la competencia disciplinaria frente a los particulares que excepcional, transitoria u ocasionalmente administran justicia, la Sala concluye que, actualmente, existen las siguientes reglas aplicables, según el caso: 1.
Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales (13 de enero de 2021): En estos casos la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, de conformidad con el parágrafo transitorio 1.° del artículo 257A de la Constitución Política, introducido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Cabe precisar tres aspectos: a) Por procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales debe entenderse toda actuación disciplinaria que se encuentre en la etapa de indagación preliminar (hoy denominada indagación previa) o en la de investigación, pues, de acuerdo con el antiguo y el nuevo Código General Disciplinario, ambas etapas hacen parte del procedimiento disciplinario (artículos 150 y 208, esta última disposición modificada por el artículo 34 de la Ley 2094 de 2021). 28 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación número 2024-00367. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 b) De conformidad con el artículo 111 original de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 193 de la Ley 734 de 2002, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y sus seccionales eran las competentes para disciplinar a las personas que excepcional, transitoria u ocasionalmente ejercían la función jurisdiccional. c) Al desaparecer, a partir del 13 de enero de 2021, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, los procesos disciplinarios adelantados por dicha autoridad pasaron al conocimiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales, por mandato constitucional, y en virtud del principio de continuidad. 2.
Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) o que están por iniciarse En estos casos, la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales con fundamento en la siguiente normativa: a) La competencia para disciplinar a los particulares que excepcional, transitoria u ocasionalmente ejerzan funciones jurisdiccionales estaba atribuida a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y sus salas seccionales, según el artículo 111 original de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 193 de la Ley 734 de 2002. b) Con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales son las competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los particulares que excepcional, transitoria u ocasionalmente administren justicia, de conformidad con lo establecido por los artículos 2.°, inciso sexto y 239 ibidem, modificados por los artículos 1.º y 61, respectivamente, de la Ley 2094 de 2021.
Dicha competencia fue reafirmada por el artículo 55 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-134 de 2023. c) La Ley 2220 de 2022, artículo 35, determinó el régimen disciplinario del conciliador, e indicó que este es el previsto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, y fijó la competencia para adelantar los procesos disciplinarios en la Comisión de Disciplina Judicial competente. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial Santander es Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 competente para investigar disciplinariamente a la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, por las presuntas irregularidades en las que incurrió en ejercicio de su función de operadora en el proceso de insolvencia de persona natural no comerciante (conciliadora) correspondiente a la señora Alba Luz Mendoza Granados, que se adelantó en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga.
Lo anterior, con fundamento en lo siguiente: I. Sobre la calidad en la que actuó la señora Burgos Alcalá El artículo 3.° del Decreto 2677 de 2012 determina que los operadores de insolvencia de la persona natural no comerciante son i) los conciliadores inscritos en las listas de los centros de conciliación y de las notarías; ii) los notarios y iii) los liquidadores.
Los conciliadores habilitados para ejercer como operadores de los procesos de insolvencia de persona natural no comerciante se subdividen en tres categorías: i) los conciliadores propiamente dichos, es decir, aquellos que se han inscrito en una lista conformada para el efecto por un centro de conciliación o un notario; ii) los promotores inscritos en la Superintendencia de Sociedades y iii) los notarios.
Los conciliadores, según el artículo 116 de la Carta Política, son particulares que ocasional o transitoriamente son investidos para administrar justicia, y de conformidad con lo establecido en el artículo 20 del Decreto 2677 de 2012, asumen la función de operador de insolvencia de persona natural no comerciante, a partir de una designación efectuada por un notario o centro de conciliación. Según los documentos que conforman el expediente del presente asunto, la señora Susana Carolina Burgos Alcalá: i) está inscrita en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga; ii) las partes en conflicto reconocen su calidad de conciliadora y iii) la directora de métodos alternativos de solución de conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que se trata de una operadora de insolvencia en los términos del artículo 35 de la Ley 2220 de 2022, artículo referente al régimen disciplinario de los conciliadores.
Por lo tanto, para la Sala es claro que la señora Burgos Alcalá actuó en el referido proceso de insolvencia en calidad de conciliadora. II. Sobre la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales para conocer la queja disciplinaria contra la señora Burgos Alcalá Según los documentos que obran en el expediente, la queja disciplinaria en contra de la señora Burgos Alcalá fue formulada el 6 de febrero de 2024 y los hechos que se le endilgan habrían tenido lugar en enero del mismo año. Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Es importante señalar que las presuntas irregularidades se presentaron por las actuaciones de la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, en calidad de conciliadora, en el marco de una audiencia de negociación de deudas que, como se explicó en la parte considerativa, se trata del ejercicio de una función jurisdiccional, independientemente de la etapa.
Por lo tanto, de acuerdo con lo señalado en los capítulos precedentes, la Sala concluye que, por tratarse de un conciliador, esto es, particular que ejerce de forma ocasional o transitoria funciones jurisdiccionales, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander es la autoridad competente para conocer las actuaciones disciplinarias que correspondan frente a la queja presentada por el señor Édgar Rafael González Bernal.
Lo anterior, conforme lo previsto en el artículo 2.°, inciso sexto y el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1.º y 61, respectivamente, de la Ley 2094 de 2021 y el artículo 35 de la Ley 2220 de 2022. Dicha competencia fue reiterada por la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 55 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 111 de la Ley 270 de 1996.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander para conocer y asumir la investigación disciplinaria en contra de la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, por las presuntas irregularidades en las que pudo haber incurrido en ejercicio de su función de operadora (conciliadora) en el proceso de insolvencia de persona natural no comerciante referido a la señora Alba Luz Mendoza Granados, que se adelantó en el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Fundación Liborio Mejía de Bucaramanga.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. REQUERIR a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander para que comunique el presente asunto a la señora Susana Carolina Burgos Alcalá, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santander, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Radicación: 11001 03 06 000 2025 0001000 Santander, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al señor Édgar Rafael González Bernal.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.