1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente (e): FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: ALIX MARÍA ACEVEDO VILLALBA Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela instaurada por la señora Alix María Acevedo Villalba contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 27 de noviembre de 2025, la señora Alix María Acevedo Villalba, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales considera vulnerados por la sentencia del 14 de mayo de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud de la cual se revocó la sentencia del 18 de septiembre de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora promovió contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2, y, en su lugar, las negó. La demanda se tramitó bajo el radicado 70001-23-33-000-2019- 00057-01 (0332-2025).
Hechos relevantes 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Alix María Acevedo Villalba demandó a la UGPP, a fin de que se ejerciera control de legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) RDP 010955 del 27 de marzo de 2018, (ii) RDP 021267 del 12 de junio de 2018, y (iii) RDP 023063 del 20 de junio de 2018.
En virtud de dichas resoluciones se negó a la demandante el 1 Que ingresó al despacho para fallo el 12 de diciembre de 2025. 2 En adelante, UGPP. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 derecho a percibir la pensión gracia y se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación formulados contra la primera de ellas. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la demandada a reconocer y pagar la mencionada prestación, a partir del 8 de noviembre de 2014, teniendo en cuenta los factores salariales devengados durante el año de consolidación del derecho, con su respectiva indexación y el reconocimiento de los intereses a los que hubiera lugar. 4.
Al proceso se le asignó el radicado 70001-23-33-000-2019-00057-00 y correspondió, por reparto, a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que, mediante sentencia del 18 de septiembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El a quo declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, a través de los cuales la entidad demandada negó a la señora Alix María Acevedo el reconocimiento de la pensión gracia y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la referida prestación con el 75% como promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, lo que, de acuerdo con lo probado en el proceso, ocurrió el 17 de septiembre de 2010.
De otro lado, declaró prescrito el pago de las mesadas que se generarían con el reconocimiento, anteriores al 27 de junio de 2014, por prescripción trienal. 5. Para sustentar su decisión, el fallador de primer grado expuso que la demandante cumplía con todos los requisitos para ser acreedora de la prestación solicitada, a saber: (i) tuvo vinculación docente en el sector municipal desde 1974, (ii) cumplió con los veinte años de servicio docente y con la edad requerida para el reconocimiento —50 años— y, (iii) por último, se demostró que carecía de sanciones por faltas disciplinarias.
Es decir, a su juicio, la UGPP denegó injustificadamente la prestación requerida por la señora Acevedo Villalba, pues desconoció que las certificaciones laborales expedidas por las autoridades competentes daban cuenta de los servicios prestados por la docente bajo los nombramientos y que los contratos u ordenes de prestación de servicios probaban la relación laboral y la continuidad de ésta que se prolongó en intervalos desde 1974 hasta 2017. 6.
Sobre la supuesta imposibilidad de tener en cuenta los periodos laborados bajo la modalidad de prestación de servicios, aducida en su defensa por la parte demandada, el a quo destacó que, en plena concordancia con la jurisprudencia de esta Corporación, en los casos como el que se analizaba era dable incluir esos intervalos en el cómputo de los años de servicios. 7.
Sin embargo, declaró la prescripción trienal, de las mesadas pensionales causadas desde el 17 de septiembre de 2010 hasta el 27 de junio de 2014, puesto que la reclamación administrativa se interpuso solo hasta el 27 de junio de 2017. 8. Inconforme con la decisión, la UGPP la apeló. En esa oportunidad, alegó que, contrario a lo que concluyó el a quo, la demandante no acreditó el cumplimiento de Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Además, adujo que el Tribunal también omitió verificar el vínculo docente, pues la naturaleza territorial no deviene únicamente de que el servicio se hubiere prestado a un ente de dicha naturaleza, sino que también debía verificarse si la remuneración provenía o no de la Nación. Circunstancia que no podía establecerse en este caso, dado que el extremo activo no acreditó que el origen de los recursos con los que se sufragó la plaza docente que ocupaba. 9.
Además, destacó que también debía considerarse que la señora Acevedo Villalba fue desvinculada por abandono del cargo cuando desempeñó sus labores como docente del municipio de Corozal, lo que debía tenerse como una contravención a sus funciones y, por tanto, a la buena conducta que se exigía para el reconocimiento de la prestación. 10.
Finalmente, indicó que, respecto al tiempo laborado en el municipio de Sincelejo, debía considerarse que, de conformidad con la certificación de factores salariales del 18 de octubre de 2023, la vinculación de la demandante fue de orden nacional. 11. Mediante sentencia del 14 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
En su criterio, el segundo requisito previsto en la ley para el reconocimiento de la pensión gracia consiste en «la acumulación de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada en un nivel de primaria o secundaria»; no obstante, si bien los certificados aportados por la demandante daban cuenta del tiempo de servicio, así como de la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, diferían en relación con el nivel de enseñanza calificado. 12.
Ante la inconsistencia evidenciada, el ad quem acudió a la prueba decretada de oficio por el tribunal en primera instancia, en la que se requirió a la Secretaría de Educación de Sincelejo para que certificara, entre otras cosas, el: «tipo de educación prestada por el docente (primaria, secundaria, normalista, entre otras)»; solicitud frente a la cual, la entidad territorial allegó el Formato Único para Expedición de Certificados de Historia Laboral- Experiencia Laboral 42201873 expedido el 18 de octubre de 2023, señalando que la señora Alix María Acevedo Villalba trabajó en un nivel preescolar, desde el 3 de marzo de 1998 hasta el 16 de enero de 2018. 13.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación indicó que dentro de la normativa que rige la pensión gracia no se previó como beneficiarios a los docentes del nivel preescolar, pues la norma fue creada para equilibrar las condiciones salariales y prestacionales de los maestros de primaria o secundaria que estuvieron vinculados a instituciones educativas territoriales o nacionalizadas, por «haber sido este personal el que históricamente debió someterse a la desigualdad salarial».
De ahí que los periodos laborados en los siguientes extremos temporales: 1° de febrero de 1994 al 2 de marzo de 1998 y del 3 de marzo de 1998 al 16 de enero de 2018, no podían ser tenidos en cuenta Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 para efectos de incluirlos en el cómputo de los años de servicio requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia. 14.
En otras palabras, el juez de segunda instancia estimó que la demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la prestación requerida, al no haber acreditado el cumplimiento del requisito relativo a contar con 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada en un nivel de primaria o secundaria. Pretensiones 15. Solicita la parte accionante lo siguiente (transcripción literal): 1.
Se Ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad de la Sentencia, proferida en fecha 14 de mayo de 2025, por parte del H. Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con Radicado 70001-23-33-000-2019-00057-01 (0332-2025), por medio de la cual se decidió revocar la sentencia del a quo y denegar las súplicas de la demanda. 2.
Se amparen los Derechos Fundamentales invocados y como consecuencia de ello, este H. Juez Constitucional ordene se emita una nueva sentencia en la cual se observen las consideraciones expuestas por el Juez de tutela, es decir acordes y coherentes con los parámetros constitucionales y legales que rigen la pensión gracia. Fundamentos de la demanda de tutela 16.
Según la parte actora, la sentencia del 14 de mayo de 2025 adolece de los siguientes defectos: (i) sustantivo o material, por indebida interpretación de la Ley 114 de 1913, al haber omitido analizar tal prerrogativa de manera sistemática con otras disposiciones normativas como la Ley 115 de 1994 y el Decreto 2247 de 1997; y (ii) fáctico, por inadecuada valoración probatoria, específicamente, de los actos administrativos de nombramiento y posesión, que, a su modo de ver, acreditaban que trabajó como docente de tiempo completo en la escuela urbana El Salvador. 17.
En cuanto al defecto sustantivo o material, la demandante alegó que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación acudió a una interpretación restrictiva del contenido de la Ley 114 de 1913, pues se limitó a analizarla en su sentido literal, pero no tuvo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, así como en el Decreto 2247 de 1997, la educación preescolar también conforma el sistema educativo colombiano y que, inclusive, el grado de transición es de carácter obligatorio.
Máxime, cuando, según dijo, la Ley 115 antes citada categorizó el grado de transición dentro del marco de la educación primaria. 18. Es así como con el simple nombramiento de «profesora de tiempo completo en una escuela oficial», pudo desempeñarse tanto en el nivel primaria como en el de preescolar, sin requerir una nueva designación para ejercer la docencia en este último.
Por tal razón, estimó que resulta discriminatorio otorgar un trato diferencial Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 a los docentes que ejercieron su labor en el nivel preescolar, circunstancia que, además, desnaturaliza la razón que «inspiró» la creación de la pensión gracia. 19.
De otro lado, sostuvo que la decisión desborda los límites competenciales del juez de segunda instancia, pues ni en sede administrativa, ni en sede judicial la controversia versó sobre el nivel educativo en el que ejerció su labor, sino que se centró en el tipo de vinculación. Situación que la tomó por sorpresa y la dejó en imposibilidad de defenderse frente a un asunto que «nunca ha sido considerado como objeto de negación por parte de la entidad de previsión». 20.
De lo expuesto, deriva también para la parte actora la configuración de un defecto fáctico, pues, en su criterio, los actos administrativos de nombramiento y posesión debidamente incorporados al plenario daban cuenta de que fue nombrada docente de tiempo completo en la escuela urbana cuarta El Salvador, es decir, que su designación se realizó para que prestara sus servicios en primaria.
No obstante, desconociendo tal circunstancia, el ad quem se centró en el contenido de los certificados de tiempos de servicio y factores salariales, sin analizar que dichos documentos solo contenían información de los últimos años laborados. 21. Por último, insistió en que el nivel preescolar está integrado al sistema educativo colombiano, que los docentes de ese grado no poseen ningún tipo de prerrogativas salariales y que la decisión que censura se centró en un debate diferente, cuando lo realmente relevante era que nunca perdió su calidad de docente territorial.
Trámite en primera instancia 22. Mediante auto del 2 de diciembre de 20253, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y vinculó, en calidad de tercero con interés, al director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 23. De igual forma, requirió a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre, con el fin de que remitiera copia digitalizada del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-23-33-000-2019-00057-00/01. Intervenciones 24.
La UGPP4 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por considerar que no es el mecanismo idóneo para pretender la revocatoria de una sentencia proferida por el juez natural de la causa, lo que evidencia que la intención de la parte demandante es utilizar el amparo constitucional como una tercera instancia del proceso ordinario.
Además, destacó que la vulneración alegada en la 3 SAMAI, índice 4. 4 SAMAI, índice 9, documento electrónico con certificado D4D0B455455903DB 4AF926BF82F343F0 533344D2BB96E1E7 A26DDBF53F9223BE. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 demanda no existe, y que tampoco se acreditó la posible configuración de un perjuicio irremediable. 25.
Agregó que la demanda no cumple con el requisito de subsidiariedad, porque, a su juicio, la parte actora cuenta con los recursos extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones que por vía judicial pretende sean dejadas sin efectos. 26. Resaltó que acción de tutela contra providencias judiciales solo procede excepcionalmente cuando el juez natural adopta la decisión de forma arbitraria caprichosa y con fundamento simplemente en su voluntad, lo que en el caso en concreto no ocurre, pues la decisión cuestionada se encuentra ajustada a derecho. 27.
Finalmente, señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es el medio adecuado para reclamar prestaciones económicas, pues los jueces naturales son los llamados a resolver pretensiones de esa naturaleza, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial. 28. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre5 allegó copia digitalizada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-23-33- 000-2019-00057- 00/01. 29.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron, pese a que fueron debidamente notificadas del auto admisorio de la demanda6. CONSIDERACIONES Competencia 30. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 20197.
Problema jurídico y metodología de la decisión 31. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5 SAMAI, índice 8, documento electrónico con certificado 20E69B7CE7AEE82C C57D8D7A2F08C577 7DFE5A3F1A945A4F EB61E18D6D750695. 6 Fueron notificadas a las siguientes direcciones electrónicas: notifjduque@consejodeestado.gov.co dperezc@consejodeestado.gov.co notifjmoralest@consejodeestado.gov.co dgavirias@consejodeestado.gov.co notiflmesa@consejodeestado.gov.co ces2secr@consejodeestado.gov.co notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, agencia@defensajuridica.gov.co, el 4 de diciembre de 2025, tal como se puede observar en el índice 7 de SAMAI. 7 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 32. Solo en el evento en que se cumplan tales exigencias, se analizará si se encuentran configurados los defectos atribuidos a la providencia del 14 de mayo de 2025 y si, por consiguiente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la accionante, al haber acogido una interpretación caprichosa y restrictiva del contenido de la Ley 114 de 1913 y/o por haber analizado indebidamente los medios de convicción allegados al plenario que, en criterio de la demandante, acreditaban que era beneficiaria de la prestación pretendida. 33.
Con el fin de resolver los anteriores problemas jurídicos, de manera sucinta, la Subsección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias judiciales. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 34. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20058, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 35.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar9; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela10, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable11 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga 8 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) 9 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 10 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 11 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinta.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 36. Legitimación en la causa. La señora Alix María Acevedo Villalba se encuentra legitimada para interponer la acción de tutela, toda vez que es la titular de los derechos que considera vulnerados, en su condición de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 70001-23-33-000-2019-00057-01, en el marco del cual se adoptó la decisión cuestionada. 37.
El requisito de legitimación en la causa por pasiva también se cumple, porque la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fue la autoridad judicial que profirió la sentencia del 14 de mayo de 2025 a la que la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales. 38. Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la providencia cuestionada fue proferida el 14 de mayo de 2025 y notificada el 10 de junio del mismo año, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 27 de noviembre siguiente.
Este término que resulta razonable. 39. La providencia cuestionada no fue proferida en otro proceso de tutela. 40. Subsidiariedad12. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 41.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 42.
Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 12 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 43. La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente13 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 44. La tutela sólo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 45.
En el caso en concreto, la señora Alix María Acevedo Villalba presentó acción de tutela a fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, vulnerados, a su juicio, por la sentencia del 14 de mayo de 2025, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó. 46.
En criterio de la parte accionante, la sentencia que se cuestiona adolece de defecto sustantivo, por interpretación restrictiva de la Ley 114 de 1913, que devino, en una indebida apreciación probatoria y, en consecuencia, en una denegación injustificada de las pretensiones de su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, en la medida en que se omitió realizar una interpretación sistemática de dicha normativa en concordancia con las disposiciones de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 2247 de 1997, en orden a identificar que el nivel preescolar integra el sistema educativo colombiano y que incluso el grado de transición es obligatorio, así como el hecho de que el objeto de la ley fue equilibrar las condiciones salariales y prestacionales de los docentes de nivel territorial, como era su caso. 47.
En otras palabras, la accionante considera que la interpretación acogida por la autoridad judicial accionada es discriminatoria, pues desnaturaliza el objeto de la ley e impone un trato distinto a los docentes que ejercieron su labor en el nivel preescolar, pese a que existen disposiciones normativas a partir de las cuales pudo deducirse que era beneficiaria de la prestación reclamada. 48.
En ese orden, lo primero que observa la Sala es que la controversia planteada por la señora Acevedo Villegas ostenta una naturaleza estrictamente legal, es decir, propone un debate en torno a la interpretación normativa que realizó la autoridad judicial accionada, sin mayores argumentos que el simple hecho de no encontrarse de acuerdo con ella por considerarla restrictiva y discriminatoria, pero sin ofrecer 13 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 razones de real peso constitucional tendientes a cuestionar la validez del juicio o su razonabilidad. 49. Lo anterior pone en evidencia que el propósito de la parte demandante es utilizar la acción de tutela para discutir un asunto que versa únicamente sobre la interpretación de una norma, es decir, pretende que el juez de tutela sobrepase la competencia del juez natural de la causa, que, dicho sea de paso, es el órgano de cierre y máxima autoridad judicial para interpretar normas de carácter laboral, con el fin de que éste último defina si la señora Acevedo Villalba tiene o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 50.
Respecto de las controversias de mera legalidad planteadas en sede de tutela, la Corte Constitucional, en sentencia SU-128 de 202114, a modo de reiteración de jurisprudencia, razonó: En cuanto al requisito de relevancia constitucional, en la Sentencia SU-033 de 2018 la Sala Plena expuso que es indispensable verificar en cada caso concreto que la acción tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias.
El contenido de la solicitud de amparo debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”, lo que implica la de existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”15.
En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Esto, por cuanto la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”16. Con fundamento en estas consideraciones, la Sentencia SU-573 de 2019 reiteró tres criterios de análisis para establecer si una tutela es de relevancia constitucional.
Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Las discusiones de orden legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está 14 Postura ampliamente reiterada de manera posterior.
Al respecto, ver, por ejemplo T- 024 de 2024, T-262 de 2024, 15 Corte Constitucional, sentencia SU-033 de 2018. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”17.
Un asunto carece de relevancia constitucional cuando: (i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”18.
Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”19. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional20. Dado que el único objeto de la acción tutela es la protección efectiva de los derechos fundamentales, es necesario que el asunto que origina la presentación de la acción contra una providencia judicial tenga trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución Política, así como para la determinación del contenido y alcance de un derecho fundamental.
Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional. Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”21, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal”22.
En ese orden de ideas, la tutela en contra de un auto o una sentencia exige valorar si la decisión se fundamentó en una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso.23 Solo así se garantiza “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales como de los de las demás jurisdicciones”24. 51.
Entonces, la inconformidad de la parte actora con la interpretación que de la Ley 114 de 1913 hizo la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación no trasciende a la supuesta afectación de sus derechos fundamentales, sino que se 17 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2015. 18 Corte Constitucional, sentencia T-610 de 2015. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-439 de 2017. 20 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2015. 21 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2006. 22 Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. 23 Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, «si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así, por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. [Además] de desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios, sólo serían objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos básicos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso».
Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2006. 24 Corte Constitucional, sentencia T-137 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 circunscribe a cuestionar un asunto de mera sujeción normativa, pretendiendo que en esta sede judicial se determine que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, únicamente con fundamento en su propia visión del litigio, pero sin cuestionar en ningún momento la razonabilidad del juicio que censura. 52.
Así las cosas y teniendo en cuenta que la acción de amparo solo procede excepcionalmente en los eventos en los que la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima que constituiría una violación de derechos fundamentales —circunstancia que no se alegó y mucho menos se demostró en el proceso—, el defecto sustantivo atribuido a la providencia cuestionada carece de relevancia constitucional. 53.
Todo lo anterior desvirtúa también la trascendencia constitucional del defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, pues la propia parte actora ató su causación a la supuesta indebida interpretación de la Ley 114 de 1913, pero, más allá de eso, se observa que, en el fondo, el reproche es el mismo, pues la postura que pretende imponer la parte actora es que independientemente del nivel educativo en el que el docente se hubiera desempeñado es acreedor de la prestación pretendida.
Tesis que fue razonablemente desestimada por la autoridad judicial accionada, quien, luego de una verificación e interpretación de las normas que regulan la pensión gracia, concluyó que los docentes de preescolar no fueron incluidos como beneficiarios y, en tal sentido, determinó que los intervalos comprendidos entre el 1° de enero de 1994 hasta el 2 de marzo de 1998 y el 3 de marzo de 1998 hasta el 16 de enero de 2018 no podían tenerse en cuenta para la contabilización de los 20 años de servicio requeridos por la ley como requisito para el reconocimiento de la aludida pensión. 54.
Valga destacar que, en el presente asunto, la decisión cuestionada fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, órgano de cierre y máxima autoridad judicial autorizada para la interpretación de normas de carácter laboral administrativo, lo que implica que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela se suma que la parte actora debe demostrar que la decisión contenga una anomalía de tal magnitud que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales25, circunstancias que en este caso tampoco se alegaron ni se acreditaron. 55.
Ahora bien, la Sala advierte que, en la petición de amparo la señora Acevedo Villalba adujo que en sede administrativa y en primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el debate se centró en el modo de vinculación y no en el nivel educativo en el que se desempeñaba, por lo que la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada en segunda instancia, en virtud de la cual negó el reconocimiento que pretendía, la tomó por sorpresa y le impidió defenderse adecuadamente. 25 Consultar, por ejemplo, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 56. Tal reproche que parece estar encaminado a demostrar una supuesta incongruencia entre el objeto del litigio, y la definición de este en la sentencia tampoco es susceptible de ser planteada en esta instancia judicial, puesto que, de ser esa su inconformidad, la parte actora tendría a su disposición el recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial que resultaría idóneo y eficaz para resolver tal discrepancia. 57.
En suma, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, porque (i) no contiene una carga argumentativa mínima tendiente a cuestionar la validez de la providencia censurada o a demostrar su irrazonabilidad o capricho, sino que se limita a exponer su simple desacuerdo con la interpretación acogida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación;
(ii) propone un debate estrictamente legal, pretendiendo que el juez de tutela usurpe las funciones del juez natural y que privilegie su propia interpretación de la norma sobre la del órgano de cierre y máxima autoridad jurisdiccional en asuntos de carácter laboral- administrativo; (iii) pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario, aunque la demandante afirme que el debate sobre el nivel educativo solo vino a surgir en segunda instancia, y (iv) no se alegó ni se demostró que la providencia censurada riña abiertamente con postulados constitucionales o desconozca el contenido y alcance que la Corte Constitucional ha otorgado a un derecho fundamental.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora Alix María Acevedo Villalba, de conformidad con lo razonado en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-07567-00 Accionante: Alix María Acevedo Villalba Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente, puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.