Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 20 de mayo de 2024 Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) TEMA: Apelación de auto que decretó medida cautelar de embargo y retención de dinero de las entidades demandadas.
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en contra del Auto de 23 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual decretó medida cautelar de embargo de los dineros que esas entidades tuvieren o llegaren a tener en diferentes entidades bancarias.
Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación de conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y, según el artículo 1251 del CPACA, el auto que resuelve el recurso de apelación que se interpone contra el que decretó medidas cautelares, debe ser proferido por la Sala. Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3.
Decisión 1. ANTECEDENTES2 Contenido: 1.1. Demanda y solicitud de la medida cautelar, 1.2. La providencia apelada, 1.3. Los recursos de apelación. 1.1. Demanda y solicitud de la medida cautelar 1. El 24 de noviembre de 2021, los demandantes solicitaron el cumplimiento de la Sentencia dictada el 28 de octubre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Quindío, modificada por el Consejo de Estado el 5 de diciembre de 2016 que corrigió su decisión el 6 de julio de 2017. 1ARTÍCULO 125.
Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 2 Samai índice 2 Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ 2.
El 14 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Quindío libró mandamiento de pago contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y Rama Judicial por el capital, correspondiente a la condena por lucro cesante y perjuicios morales para cada uno de los demandantes, más los intereses moratorios. El 12 de mayo de 2022 ordenó seguir adelante con la ejecución. 3.
El 31 de agosto de 2022, la parte demandante solicitó que se decretara como medida cautelar el embargo y posterior constitución de título judicial de los dineros depositados o que se llegaren a depositar por las entidades demandadas en Bancolombia, Scotiabank Colpatria, Banco Popular, Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de occidente, Banco AV Villas, Citibank y Banco BBVA. 1.2.
La providencia apelada 4. El 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Quindío resolvió la solicitud de medidas cautelares en los siguientes términos3: “PRIMERO: DECRETAR el embargo y retención de los dineros que las entidades ejecutadas NACIÓN - FISCALIA GENERAL DE LA NACION Y la NACIÓN - RAMA JUDICIAL tengan depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes, de ahorro o certificados de depósitos a término fijo en las entidades Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente, Banco BBVA, Citibank, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco AV Villas y Scotiabank Colpatria, limitando la medida en cuantía de $144.133.837.
SEGUNDO: Por tratarse de la ejecución de una sentencia judicial en firme, se constituye en una excepción a la imposibilidad de embargar recursos públicos de naturaleza inembargable según sentencias de la H. Corte Constitucional C 566 de 2003, C – 1154 de 2008, C 539 de 2010, C 543 de 2013, C 313 de 2014. Dicha excepción a la inembargabilidad, en todo caso NO procede respecto a los recursos depositados para atender el rubro de sentencias y conciliaciones judiciales y al fondo de contingencias.
(…)” 1.3. Los recursos de apelación 5. El 29 de noviembre de 2022, la Nación – Rama Judicial interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Argumentó que, era deber del ejecutante especificar la clase de cuenta y el número. Que el Tribunal no podía decretar el embargo sobre cuentas que manejaran recursos del presupuesto general de la Nación y que las cuentas de la DEAJ estaban destinadas a la prestación de un servicio público esencial como es la administración de justicia por lo que, todas las cuentas de la entidad eran inembargables. 3 Notificado por estado el 24 de noviembre de 2022.
Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ 6. Expuso además que se debía respetar el presupuesto asignado a la entidad para el pago de sentencia, así como el turno que tenía cada usuario para el pago de sus créditos.
Que se estaban comprometiendo recursos que la entidad destinaría al pago de salarios y prestaciones de sus empleados, para gastos operativos y se podría afectar el funcionamiento. En tal sentido, la primera instancia debió abstenerse de decretar la medida o explicar la excepción a la inembargabilidad. 7. Finalmente, expuso que la finalidad de la medida cautelar era garantizar el cumplimiento de la obligación, sin embargo, respecto de esa entidad no estaba en duda tal cumplimiento pues, la administración no se insolventaría, diferente es que se deban respetar los turnos para pago.
Por el contrario, la imposición de la medida afecta la correcta prestación del servicio de administración de justicia. 8. El mismo 29 de noviembre de 2022, la Nación – Fiscalía General de la Nación presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión. Expuso que, los recursos de la Fiscalía hacían parte del presupuesto general de la Nación y, por ende, eran inembargables en los términos del artículo 594 del CGP.
Mencionó además que, los recursos destinados al pago de seguridad social eran inembargables. 9. Expuso que, la entidad había convocado a la parte demandante para celebrar un acuerdo de pago, pero esta no lo aceptó y, como la entidad ya había solicitado al Ministerio de Hacienda el reconocimiento de la obligación como deuda pública, la medida resultaba “desproporcionada, irracional e innecesaria”. 10.
El 7 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Quindío confirmó la decisión en sede de recurso de reposición y concedió los recursos de apelación. 2. CONSIDERACIONES 11. Se comparte la decisión adoptada en primera instancia, toda vez que, la medida cautelar de embargo sobre los recursos de la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación se ordenó dentro de un proceso ejecutivo que se promovió con el fin de obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia judicial y, estuvo dirigida a las cuentas abiertas por dichas entidades, aún con recursos del Presupuesto General de la Nación, sin que ello implicara desconocer las prohibiciones legales.
No obstante, se modificará para excluir expresamente las cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 12.
La Sala advierte que, el recurso de apelación se interpuso en término por parte de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, como quiera que, el Auto de 23 de noviembre de 2022, por medio del cual, se decretó la medida cautelar se les notificó por estado el 24 de noviembre siguiente y dichos recursos se interpusieron el 29 de noviembre de ese mismo año. 13.
La Corte Constitucional en Sentencia C-354 de 1997, mediante la cual declaró exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 19964, precisó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no era absoluto y estaba sujeto a ciertas excepciones (se trascribe): “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 14.
En el mismo sentido, esta Corporación mediante providencia de Sala Plena5 reconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tengan como título una sentencia o conciliación aprobada por esta jurisdicción. 15.
Es oportuno precisar que, el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA6, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias. De otro 4 “Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. (…). Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.)” 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S- 694. Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828. 6“(…)
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ lado, se destaca que, cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”. 16. En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 17.
En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, ya que se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia judicial, y la orden de embargo proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío - en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP7 - estuvo dirigida a las sumas de dinero que tuviera o llegaran a tener la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por esas entidades8, hasta la suma de $144.133.837.
En la providencia que decretó las medidas, se excluyeron los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias; sin embargo, como no se excluyeron en la orden, las cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de 7 “ARTÍCULO 594.
BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia”. 8 A los bancos: Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente, Banco BBVA, Citibank, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco AV Villas y Scotiabank Colpatria.
Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, se modificará la decisión en este sentido, excluyéndolas expresamente. 18.
De conformidad con lo expuesto, la medida de embargo se ajusta a la normatividad vigente sobre inembargabilidad de recursos públicos. Carecen de fundamento los argumentos expuestos tanto por la Rama Judicial como por la Fiscalía General de la Nación respecto de que, por tratarse de entidades públicas y haber solicitado el reconocimiento de la obligación como deuda pública, no era procedente la medida pues, lo cierto es que, la medida decretada cumple con los presupuestos legales y, tal situación no está prevista como limitante para el embargo. 19.
No le asiste razón a la Rama Judicial cuando afirma que, era deber del ejecutante especificar la clase de cuenta y su número para decretar la medida cautelar pues, el artículo 83 del CGP, no lo dispone así, basta con que se indique “las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar donde se encuentran” para que el embargo proceda, tal como lo hizo la primera instancia. Tampoco le asiste razón, cuando indica que se debía respetar el presupuesto asignado a la entidad para el pago de sentencia, así como el turno que tenía cada usuario para el pago de sus créditos, ya que esto desconoce que, justamente, el proceso ejecutivo se inició con el fin de garantizar el pago, porque a la fecha de la interposición de la demanda este no se había logrado en los términos que la norma establece; desconocerlo implicaría negar a la parte demandante el acceso a la administración de justicia. 20.
Finalmente, se considera que la medida cautelar fue razonable, proporcional, y necesaria, habida cuenta de que la entidad demandada no había efectuado el pago de la obligación por la cual se demandó. Si bien, no existía riesgo de insolvencia por parte de las ejecutadas y las obligaciones derivadas en sentencias se reconocen como deuda pública, estos aspectos no impedían el decreto del embargo, pues, para su procedencia bastaba con corroborar que no había pago y que la entidad tenía cuentas bancarias susceptibles de ser afectadas con la medida.
Además, el razonamiento de la Rama Judicial es procedente para las medidas cautelares en procesos declarativos y no para procesos ejecutivos, pues, en estos, el legislador ya efectuó el juicio de razonabilidad a partir de los montos límite de los embargos y la posibilidad de solicitar su reducción. 21. Por lo anterior, se modificará el Auto de 23 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Quindío decretó la medida cautelar de embargo del dinero de la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, únicamente con el fin de excluir de la orden los recursos Radicación: 63001-23-33-000-2005-01717-01 (69.829) Actor: Edgar Fernando Valencia Gómez y Otros Demandado: Nación - Rama judicial y Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) ___________________________________________________________________________________________ depositados a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Sala, como consecuencia de las consideraciones expuestas,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo del Auto de 23 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Quindío decretó la medida cautelar de embargo del dinero de la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, el cual quedará así (se resalta el cambio): “(…)
SEGUNDO: Por tratarse de la ejecución de una sentencia judicial en firme, se constituye en una excepción a la imposibilidad de embargar recursos públicos de naturaleza inembargable según sentencias de la H. Corte Constitucional C 566 de 2003, C – 1154 de 2008, C 539 de 2010, C 543 de 2013, C 313 de 2014. Dicha excepción a la inembargabilidad, en todo caso NO procede respecto a los recursos depositados para atender el rubro de sentencias y conciliaciones judiciales y al fondo de contingencias.
Así mismo, lo establecido en el Artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 referente a los recursos depositados en las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o cualquier establecimiento de crédito”.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de Ley 2080 de 2021.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA