REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: MEINTEGRAL SAS Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – NO ACREDITACIÓN DEL NEXO DE CAUSALIDAD Síntesis del caso: Meintegral SAS alega que las entidades demandadas son patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos por la falta de eficacia del mecanismo de recobro del FOSYGA, circunstancia que llevó a que Solsalud EPS entrara en un desequilibrio financiero, situación que, a su vez, impidió que la mencionada EPS cumpliera con las obligaciones crediticias que tenía a su cargo, entre ellas, la acreencia de quinta clase de la parte demandante.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 23 de enero de 2019 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 375-385 cdno. ppal.) en la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada, liquídense por Secretaría los gastos del proceso, y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados dos (2) años sin que hubieren sido reclamados dichos remanentes, la Secretaría declarará la prescripción a favor de la Rama Judicial” (fl. 385 reverso cdno. ppal. – mayúsculas fijas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 10 de agosto de 2016, Meintegral SAS formuló demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, el Fondo de Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 2 Solidaridad y Garantía -FOSYGA-, la Superintendencia Nacional de Salud y la Rama Judicial con las siguientes súplicas: “Solicito que en sentencia con fuerza de cosa juzgada se hagan en contra de la NACIÓN (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y del FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA – FOSYGA), de la NACIÓN (SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD) y de la NACIÓN (RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA), y en favor de la demandante las siguientes o parecidas declaraciones y condenas: 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES 3.1.1 Que se declare la responsabilidad de LA NACIÓN (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y del FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA -FOSYGA), de la NACIÓN (SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD) y de la NACIÓN (RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA), por el daño antijurídico sufrido por la demandante, con ocasión del desbordamiento en las funciones delegadas a SOLSALUD EPS SA (ahora liquidada), en materia de salud, principalmente por la ineficacia del mecanismo del recobro, situación que causó finalmente el desequilibrio financiero al que se vio sometida, y la consecuencial orden de liquidación de la entidad; todo lo cual además, propició un rompimiento de las cargas públicas que normalmente tenía que soportar la EPS. 3.1.2 Que como consecuencia de la anterior declaración y, a título de indemnización, se condene a la NACIÓN (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y al FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA – FOSYGA), a la NACIÓN (SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD), y a la NACIÓN (RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA), a reparar los perjuicios causados a la entidad demandante de la siguiente manera: A título de lucro cesante, las siguientes sumas: MIL CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($1.054’262.724,00) MONEDA LEGAL COLOMBIANA por concepto del valor reconocido en el proceso liquidatorio de SOLSALUD EPS SA, con fundamento en los actos administrativos que se relacionan a continuación: Acto administra tivo Núm ero Fech a Obj eto Valor reconocido en el proceso liquidatorio después de surtido el trámite del recurso de reposición Resolució n 0013 94 29/04 /14 Por la cual determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la sociedad Solidaria de Salud – Solsalud EPS SA En liquidación. $867’625.044,00 Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 3 Resolució n 0030 90 23/05 /14 Por la cual determina califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la sociedad Solidaria de Salud – Solsalud EPS SA En liquidación. $186’637.680, 00 Total reconocido $1.054’262.72 4,00 (…). 3.2 PRETENSIONES SUBSIDIARIAS 3.2.1 Que se DECLARE LA EXISTENCIA DE UN ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA a favor del Estado, y en detrimento de la entidad demandante, toda vez que en aras de la prestación del servicio de salud a la población colombiana en las condiciones impuestas por el sistema, las cuales se encontraban por fuera de las funciones que les habían sido delegadas, se vio disminuido su patrimonio de forma injustificada.
(…)” (fls. 3-51 cdno. 1 – mayúsculas fijas del original – se destaca). Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) Solsalud EPS SA era una entidad promotora de salud constituida como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro; a partir de su entrada en funcionamiento, la mencionada entidad prestó los servicios del plan obligatorio de salud en las zonas encomendadas, sin que fuera objeto de llamado alguno por parte de los organismos de vigilancia y control del sistema de seguridad social integral. 2) La mencionada EPS no pudo obtener un equilibrio financiero entre activos y pasivos y, por el contrario, su operación paulatinamente entró en un estado de detrimento financiero. 3) En virtud de las situaciones de riesgo en las que estaba inmersa Solsalud EPS SA, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución 735 de 6 de mayo de 2013, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para su liquidación; la orden de Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 4 liquidación tuvo como fundamento las grandes inconsistencias y defectos en la implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por tal motivo la responsabilidad del Estado se encuentra comprometida dado que “no resulta admisible que la parte actora vea menoscabado su patrimonio como consecuencia del actuar estatal” (fl. 9 cdno. 1). 4) Por disposición legal y por orden de la Corte Constitucional, las EPS ostentan una doble condición de delegatarias, así: “i) la ordinaria, delegatarias del SGSSS, prevista originalmente en la Ley 100 de 1993, regularizada en cada uno de los aspectos de operación y financiamiento de las EPS, dado su rol de prestadores de servicios incluidos en el POS; ii) la delegación dispuesta por la Corte Constitucional, delegatarias del Estado para la prestación del servicio público de salud, encargadas de asegurar la prestación de conceptos no incluidos en el POS, cuya regularización explícita se efectuó por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la figura del recobro” (fl. 10 cdno. 1). 5) La regulación jurisprudencial respecto del segundo tipo de delegación rompió el molde legal que definía a las EPS como delegatarias para la prestación de los servicios incluidos en el POS cuya actualización corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social, y las convirtió en delegatarias generales del Estado para la prestación del servicio público de salud (POS y no POS), con lo cual se las sustrajo del marco legal original que regulaba el ejercicio de esa delegación. 6) El mecanismo de recobro no fue eficientemente regulado por el Ministerio de Salud y Protección Social “y el FOSYGA no atendió adecuadamente las solicitudes realizadas en este sentido por las EPS” (fl. 10 cdno. 1). 7) La Corte Constitucional intentó remediar el problema mediante la adopción de múltiples órdenes en la sentencia T-760 de 2008, sin embargo, la regulación normativa solo vino a consolidarse hacia el año 2013 con la expedición de las Resoluciones 458 y 53951, pero, tales normas no tienen carácter retroactivo, por lo tanto, “no solucionaron la problemática que se había presentado con anterioridad a su expedición, y es así como SOLSALUD EPS SA, sufrió un daño que no ha sido resarcido” (fl. 10 cdno. 1). 1 En la demanda no se especificó cuál fue la autoridad que expidió tales actos administrativos.
Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 5 8) Dentro del proceso de liquidación de Solsalud EPS SA, el liquidador expidió los correspondientes actos administrativos mediante los cuales admitió a la parte demandante como acreedor de la referida EPS. 9) Por medio de la Resolución no. 3802 de 5 de junio de 2014, el agente especial liquidador de Solsalud EPS SA resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. DECLARAR como insolutos los créditos fiscales, 5, en especial por el agotamiento total de los activos disponibles de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN. (…)” (fl. 11 cdno. 1 – mayúsculas fijas del original -negrillas de la Sala). 10) A la fecha de presentación de la demanda, la sociedad Meintegral SAS no había recibido ningún pago de las sumas de dinero que le adeudaba la Nación. 2.
Trámite procesal 1) El 25 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda (fls. 54-58 cdno. 1). 2) La Nación – Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque “diferente a la afirmación carente de fundamento frente a la Corte Constitucional, no existe otro hecho que vincule a mi representada” (fls. 76 reverso – 77 cdno. 1); ii) inexistencia de injerencia de la Rama Judicial en el proceso de liquidación de Solsalud (fls. 74-80 cdno. 1). 3) Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud sostuvo que en este asunto no se evidencia de manera alguna la relación de causalidad entre los hechos y la presunta responsabilidad de dicha entidad con el daño alegado, pues, “se debe tener en cuenta que la función de intervención forzosa administrativa para liquidar es la que ha generado unos eventuales perjuicios, situación que no se compadece con la realidad jurídica y procesal, pues, las obligaciones contraídas directamente por el demandante MEINTEGRAL SAS fueron adquiridas con ocasión de la relación jurídica y contractual recíproca entre él y SOLSALUD EPS SA (hoy liquidada)” (fl. 87 reverso cdno. ppal.).
Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 6 4) A su turno, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social formuló los medios exceptivos de i) inexistencia de falla del servicio por el incumplimiento del deber obligacional, dado que “no tiene función de inspección, vigilancia y control sobre los agentes especiales de liquidación o respecto de las entidades promotoras de salud” (fl. 124 cdno. 1); ii) los actos del agente especial interventor son autónomos e independientes del Ministerio de Salud y Protección Social; iii) inexistencia de la obligación contractual; iv) el daño reclamado no ha sido sufrido por la actora – carácter personal del daño e inexistencia del daño; v) el principio del efecto relativo de los contratos impide imputar un incumplimiento contractual; vi) inexistencia del nexo de causalidad; vii) ausencia del nexo causal por ausencia de violación del principio de legalidad de la regulación del mecanismo de recobro; viii) ausencia de falla del servicio – el control de tutela de las sociedades intervenidas es función de la Superintendencia Nacional de Salud; x) ausencia de enriquecimiento sin [justa] causa” (fls. 116-140 cdno. 1). 5) El 4 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró la audiencia inicial en la cual se ordenó, entre otras cosas, el decreto de una serie de pruebas; también se decretó la sucesión procesal del FOSYGA a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES (fls. 199-203 cdno. 1). 6) Vencido el periodo probatorio, el 7 de septiembre de 2018 se corrió traslado por el término de diez (10) días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto (fl. 345 cdno. 1); la parte demandante, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- reiteraron los argumentos expuestos en la presente instancia (fls. 351-369 cdno. 1); el Ministerio Público guardó silencio. 3.
La sentencia de primera instancia 1) El 23 de enero de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda porque no se probó el daño antijurídico, pues, dentro del proceso de liquidación forzosa, Meintegral SAS se encontraba obligada, en su condición de acreedora de créditos de quinta clase, a soportar su no pago, derivado del agotamiento de los activos de Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 7 Solsalud EPS SA tal como lo dispone el artículo 293 del Decreto-ley 663 de 1993, según el cual dicho procedimiento tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos; tampoco se acreditó que el sistema de recobro presentara deficiencias. 2) Además, no se probó el enriquecimiento sin justa causa alegado, debido a que “es en virtud de las normas que reglamentan la liquidación administrativa forzosa de EPS, que los titulares de créditos reconocidos en proceso de liquidación forzosa, encuentran obligados a soportar el no pago de sus acreencias, cuando deriva del agotamiento de los activos de la masa de la liquidación” (fl. 384 reverso cdno. ppal.). 4.
El recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo que el a quo “no ha tomado en cuenta los fundamentos legales y jurisprudenciales que hay respecto de la delegación realizada por el Estado, a las EPS, frente a la prestación de los servicios de salud” (fls. 402-407 cdno. ppal.). 5.
Actuación surtida en segunda instancia Admitido el recurso (fl. 427 cdno. ppal.), mediante proveído del 13 de septiembre de 2009 se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 430 cdno. ppal.); la Nación – Rama Judicial y la Superintendencia Nacional de Salud reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso (fls. 432-433, 438-450 cdno. ppal.); los demás sujetos procesales guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, ii) análisis de la impugnación y, iii) condena en costas.
Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 8 1. Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si en este asunto la parte demandada es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a Meintegral SAS por la falta de eficacia del mecanismo de recobro del FOSYGA, circunstancia que llevó a que SOLSALUD EPS entrara en un desequilibrio financiero, situación que, a su vez, impidió que dicha EPS cumpliera con los créditos que tenía a su cargo, entre ellos, el de la parte demandante.
La Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda porque no se probó que el sistema de recobro presentara deficiencias ni mucho menos que estas fueran la causa “del déficit financiero, consecuente liquidación e insuficiencia de los activos de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN para pagar a MEINTEGRAL SA, las acreencias que le fueron reconocidas por el Agente especial liquidador” (fl. 379 cdno. ppal.); tampoco se probó el daño antijurídico, pues, dentro del proceso de liquidación forzosa, Meintegral SAS se encontraba obligada, en su condición de acreedora de créditos de quinta clase, a soportar su no pago, derivado del agotamiento de los activos de Solsalud EPS SA.
Esta Subsección confirmará la sentencia apelada, debido a que no se acreditó el nexo de causalidad entre el daño alegado en la demanda y la supuesta ineficacia del mecanismo de recobro para los servicios no incluidos en el POS. 2. Análisis de la impugnación El artículo 90 de la Constitución Política contiene el fundamento normativo de la responsabilidad patrimonial del Estado, por lo tanto, a continuación esta Subsección analizará si se acreditaron los presupuestos para que opere aquella. 2.1 El daño antijurídico alegado Según se indicó en los antecedentes de esta providencia, Meintegral SAS pretende que las entidades accionadas sean declaradas patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos, de manera indirecta, con ocasión de que el mecanismo de recobro para los servicios no POS no fue eficientemente regulado, lo cual llevó a Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 9 que Solsalud EPS SA fuera liquidada de manera forzosa y, por consiguiente, que no pudiera pagar la acreencia a la sociedad actora.
En el presente asunto, el daño se encuentra probado, pues, a partir de las Resoluciones nos. 001394 de 29 de abril de 2014 y 003090 de 23 de mayo de 2014 proferidas por el Agente Liquidador de Solsalud EPS SA se verificó que la sociedad actora tenía en su favor una acreencia incorporada dentro de la masa liquidatoria como crédito de quinta clase, la cual no le pudo ser cancelada, debido a que el 5 de junio de 2014 el citado agente declaró como insolutos los créditos fiscales, parafiscales y de quinta clase reclamados, de manera oportuna y reconocidos mediante acto administrativo en el proceso liquidatorio. 2.2 La imputación La parte demandante considera que el daño es imputable a las entidades accionadas, por cuanto ocurrió un “desbordamiento en las funciones delegadas a SOLSALUD EPS SA (ahora liquidada), en materia de salud, principalmente, por la ineficacia del mecanismo del recobro, situación que causó finalmente el desequilibrio financiero al que se vio sometida y, la consecuencial, orden de liquidación de la entidad; todo lo cual además, propició un rompimiento de las cargas públicas que normalmente tenía que soportar la EPS” (fl. 7 cdno. 1).
Las pruebas válidamente recaudadas demuestran los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso: 1) El 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud dictó la Resolución no. 000735 por medio de la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo EPS y el programa de entidad promotora de salud del régimen subsidiado EPS-S de la sociedad solidaria de salud Solsalud EPS SA (fls. 626-648 cdno. 2); la decisión administrativa tuvo como fundamento las siguientes razones: “La Superintendencia como resultado del ejercicio de las funciones constitucionales y legales de inspección y vigilancia efectuados al PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO SUBSIDIADO EPSS DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS SA, ha evidenciado que con las condiciones y Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 10 bajo los parámetros en que actualmente se encuentran operando estos programas de EPS y EPSS, generan un riesgo inminente, no solo en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población afiliada, sino también en su estabilidad financiera y la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Esta evidencia se basa en los siguientes informes: 1. La Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, en desarrollo de sus funciones ha realizado un seguimiento y monitoreo al PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EPS Y EL PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS SA, informa los avances y acciones que se han realizado durante la intervención y su situación actual, así: (…).
(…). De los informes remitidos por las Superintendencias Delegadas de la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentra que el PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EPS Y EL PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS SA, a pesar de las acciones realizadas dentro del proceso de toma de posesión para administrar, no se han logrado superar las causales que dieron origen a la misma.
(…). Aunado a lo anterior, SOLSALUD, presenta falta de oportunidad y calidad en la prestación del servicio, haciendo que sus afiliados tengan que recurrir en muchas oportunidades a la acción de tutela para lograr atención médica o entrega de medicamentos, lo cual va en contra del derecho fundamental a la salud. Ante la inminente afectación del aseguramiento en salud y de la garantía de la prestación de los servicios de salud y en cumplimiento de los preceptos constitucionales establecidos en los artículos 48, 49 y 364 de la Constitución Política, en concordancia con la normatividad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se hace necesario ordenar toma de posesión para liquidar el PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EPS Y EL PROGRAMA DE ENTEIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS SA.
(…)” (fls. 626-648 cdno. 2 – mayúsculas sostenidas del original). 2) El 31 de julio de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución no. 001428 mediante la cual confirmó la decisión antes referenciada (fls. 650-695 cdno. 2). 3) El 29 de abril de 2014, Solsalud EPS SA -en liquidación- dictó la Resolución no. 001394 a través de la cual determinó, calificó y graduó una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la citada EPS y a favor de Meintegral SAS, así: Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 11 “ARTÍCULO PRIMERO: ACEPTAR PARCIALMENTE la acreencia presentada de manera oportuna por MEINTEGRAL SAS, (…), y en consecuencia ordenar su incorporación a la masa liquidatoria de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN, (…), como crédito de QUINTA CLASE, por valor de OCHOCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA, de conformidad con la siguiente descripción: Fecha Solicitante Valor reclamado Valor aceptado 07/11/2013 MEINTEGRAL SAS 1.189.261.495,00 867.625.044,00 PARÁGRAFO: Para la expedición, rechazo total o rechazo parcial de la acreencia presentada se tuvo en cuenta si la base del capital reclamad cumplió con todos los requisitos formales de ley en cuanto a la presentación del crédito, así como el registro en la contabilidad de la liquidadora y demás requisitos legales y contractuales, tal como fue descrito en la parte considerativa del presente acto.
ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar como créditos insolutos, los valores reconocidos en el artículo primero del presente acto administrativo, al no existir disponibilidad de recursos de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN al haber agotado sus activos en los gastos necesarios para adelantar el proceso liquidatorio, en el pago de las obligaciones laborales y en las reservas necesarias para la conservación del fondo acumulado del proceso liquidatorio.
ARTÍCULO TERCERO: DECLARAR liquidados todos los acuerdos de voluntades y/o contratos suscritos entre MEINTEGRAL SAS (…) y SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN, de conformidad con lo establecido en el capítulo quinto de la parte motiva del presente acto administrativo. (…)” (fls. 4-101 cdno. 2 – mayúsculas fijas del original – se destaca). 4) El 23 de mayo de 2014, Solsalud EPS SA -en liquidación- profirió la Resolución no. 003090 por la cual aceptó parcialmente la acreencia presentada por Meintegral SAS y, en consecuencia, ordenó su incorporación a la masa liquidatoria como crédito de quinta clase por valor de $186’637.680,00 (fls. 104-209 cdno. 2). 5) El 5 de junio de 2014, el agente especial liquidador de Solsalud EPS SA -en liquidación- resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR como insolutos, los créditos fiscales, parafiscales y de quinta clase reclamados de manera oportuna y reconocidos mediante acto administrativo en el proceso liquidatorio, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución en especial por el agotamiento total de los activos disponibles de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN.
ARTÍCULO SEGUNDO: RECHAZAR TOTALMENTE las obligaciones litigiosas enlistadas a título enunciativo en el capítulo séptimo de la Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 12 presente Resolución y DECLARAR la imposibilidad material y financiera de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN de constituir la reserva técnica y económica que dispone el artículo 9.1.3.5.10 del Decreto 2555 de 2010 por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución y, en consecuencia, en caso de producirse cualquier tipo de condena por concepto de procesos judiciales ordinarios declarativos, de ejecución, ejecutivos, de responsabilidad fiscal y/o sancionatorios en contra de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN no será posible efectuar el pago de la eventual condena como tampoco atender la eventual solicitud futura del demandante de revocar el presente acto administrativo para proceder a su inclusión entre las acreencias aceptadas por el agotamiento total de los activos disponibles de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN.
ARTÍCULO TERCERO: RECHAZAR TOTALMENTE los créditos reclamados de manera extemporánea, enlistados en el capítulo octavo de la presente Resolución conforme a lo dispuesto en el artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2555 de 2010.
ARTÍCULO CUARTO: ORDENAR la depuración y castigo contable en la contabilidad de SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN de todas aquellas obligaciones en contra de la intervenida que no fueron reclamadas de manera oportuna ni de manera extemporánea y que se encuentran registradas en los estados financieros, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2555 de 2010 y en la Resolución No. 000026 del 1º de octubre de 2013.
(…)” (fls. 302-588 cdno. 2 – mayúsculas sostenidas del original). 6) El 6 de junio de 2014, el agente especial liquidador de Solsalud EPS SA -en liquidación- declaró terminada la existencia legal de la referida entidad (fls. 592-619 cdno. 2), de conformidad con las siguientes consideraciones: “CAPÍTULO PRIMERO ANTECEDENTES DE SOLSALUD (…). 1.2 De la supresión y liquidación de la entidad: En el estudio de evaluación técnica realizado por la Superintendencia Nacional de Salud, conforme consta en la Resolución No. 735, se estableció que la entidad ha presentado déficits operacionales, de tal manera que no le han permitido ni financiar ni pagar sus gastos de funcionamiento, así como proveer los suministros y elementos mínimos necesarios para garantizar una adecuada atención a los usuarios afiliados, y de contera se presenta una deficiente prestación de los servicios de salud a su cargo.
Que la conclusión a la cual llega la Superintendencia Nacional de Salud, luego de concluida la fase de intervención para administrar, es la liquidación de SOLSALUD EPS SA, como quiera que no tiene una posibilidad financiera viable para atender sus pasivos. (…). Con fundamento en lo anterior, SOLSALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN responde hasta la concurrencia de sus activos valorados en la suma de CINCO MIL DOS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL SETENCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($5.002’674.764), activos comprometidos para el pago de Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 13 los gastos necesarios para adelantar el proceso liquidatorio, en el pago de las obligaciones laborales oportunamente reclamadas conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 000863 de 2 de abril de 2014 y en las reservas necesarias para la conservación del archivo de la intervenida, por lo cual, no será posible pagar los créditos fiscales, parafiscales y quinta clase reclamados de manera extemporánea y reconocidos en el proceso liquidatorio, como tampoco será posible pagar o constituir reserva de ningún tipo de condena por concepto de procesos judiciales ordinarios en contra de SOLSALUD EPS SA por el agotamiento total de sus activos.
(…)” (fl. 615 cdno. 2 – mayúsculas fijas del original). En ese contexto fáctico y probatorio, esta Subsección observa que en el expediente no cursa medio probatorio alguno que acredite el nexo de causalidad entre el daño reclamado con la demanda y la supuesta ineficacia del mecanismo de recobro de los servicios no incluidos en el POS. 1) En efecto, con fundamento en la Resolución no. 000735 de 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar a la mencionada EPS; a partir de la lectura del referido acto administrativo no se advierte que dicha decisión hubiere obedecido a algún desequilibrio financiero causado por el sistema de recobro aludido, sino que, de manera puntual, se debió a que Solsalud EPS SA “genera[ba] un riesgo inminente, no solo en el aseguramiento en salud y la garantía en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población afiliada, sino también en su estabilidad financiera, y la del propio Sistema General de Seguridad Social en Salud” (fl. 643 cdno. 2). 2) En similar sentido, la mencionada superintendencia, en el acto administrativo que declaró terminada la existencia legal de la EPS, señaló que luego de la práctica del estudio de evaluación técnica se estableció que aquella había presentado “déficits operacionales”, lo cual le impidió financiar y pagar sus gastos de funcionamiento, así como también, proveer los suministros y elementos mínimos necesarios para garantizar una adecuada atención a los usuarios afiliados, circunstancia que llevó a una deficiente prestación de los servicios de salud a su cargo. 3) De conformidad con lo anterior, la Sala evidencia que en el expediente no obra medio probatorio alguno que dé cuenta que la liquidación de Solsalud EPS SA obedeció, necesaria, directa y exclusivamente, a la supuesta falta de eficacia del sistema de recobro de los servicios no incluidos en el POS, por el contrario, se Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 14 demostró que la Superintendencia Nacional de Salud adoptó dicha determinación, debido a los déficits operacionales que afectaban sus finanzas. 4) En gracia de discusión, debe destacarse que si Solsalud EPS SA se vio afectada con el referido sistema de recobro, ha debido atacar las glosas mediante las cuales se les dio respuesta a las solicitudes respectivas, pues, dichas decisiones constituyen actos administrativos susceptibles de ser controvertidos con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo precisó de manera reciente, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así: “11.
Por ello, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga –sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela– es un acto administrativo.
En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite, ni restar – por su uso indiscriminado– eficacia a las demás acciones contenciosas.
Esta sentencia busca garantizar la unidad de interpretación respecto de la acción procedente para solicitar la responsabilidad derivada de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga. Por ello, será referente para resolver todas las controversias en curso a las que les aplique el régimen legal que fue estudiado en el fallo”2 (se destaca). 5) Sin embargo, es lo cierto que en este proceso no se discute ni cuestiona la legalidad de los actos de intervención forzosa administrativa y de liquidación de la entidad Solsalud EPS, como tampoco los actos de cobro de acreencias que en su momento pudo haber elevado o reclamado Solsalud EPS al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), circunstancia por la cual no son materia de este proceso. 6) Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se demostró el nexo causal entre las actuaciones de la Administración y el daño alegado, razón por la cual, la parte demandante inobservó el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de abril de 2023, expediente 55.085, CP Guillermo Sánchez Luque.
En relación con esta providencia, los magistrados Fredy Ibarra Martínez y Alberto Montaña Plata aclararon su voto. Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 15 7) De conformidad con las anteriores razones, esta Subsección confirmará la decisión apelada, debido a que -se insiste- no se probó que el daño alegado fuere imputable al proceder de las entidades accionadas. 3.
Condena en costas Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo que se ventile un interés público la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, a su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”.
Para el presente caso, la parte vencida es la parte actora, de manera que en lo que se refiere a los gastos del proceso estos serán liquidados por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera concentrada, según el artículo 366 del Código General del Proceso3. Sobre las agencias en derecho, se tiene que para la fecha de la presentación de la demanda se hallaba vigente el artículo 6 numeral 3.1.3 del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura4, de este modo, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de ejecutoria de la presente providencia que deberán ser pagados a cada una de las entidades demandadas.
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3“Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)” (se destaca). 4 Artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003: Tarifas.
“Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…): III. Contencioso administrativo. (…). 3.1.3. Segunda instancia. (…). Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. Expediente: 25000-23-36-000-2016-01604-01 (64.031) Demandante: Meintegral SAS Reparación directa - apelación de sentencia 16 F A L L A:
PRIMERO: Confírmase la sentencia proferida el 23 de enero de 2019 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda SEGUNDO: Condénase a la parte demandante a pagar las costas que se hubiesen causado en segunda instancia, cuya liquidación hará de manera concentrada el a quo, según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: Fíjase por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia que, deberán ser pagados por la parte demandante a cada una de las entidades demandadas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.