CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 14 de diciembre de 2021. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07481-00. Actor: Sociedad Pulido y Obregozo Cía. Ltda. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. Tema Tutela contra providencia judicial – Caducidad acción de controversias contractuales.
Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por la sociedad Pulido y Obregozo Cía. Ltda., a través de su representante legal, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B por proferir la providencia de 8 de septiembre de 2021, mediante la cual confirmó la decisión de declararse probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales que promovió contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La sociedad accionante presentó demanda de controversias contractuales por incumplimiento de un contrato en contra de la EAAB, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, el cual, a través de la providencia del 24 de julio de 2014, declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el contrato inició el 24 de febrero de 2005 y su plazo era de un año, razón por la que su finalización era el 23 de febrero de 2006, de tal manera, al presentarse la demanda el 8 de junio de 2012, transcurrieron más de 6 años, es decir, fue extemporánea Inconforme con el referido pronunciamiento la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B que, a través de la providencia de 8 de septiembre de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo.
La sociedad accionante argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial al incurrir en vías de hecho por defecto procedimental absoluto, en tanto, a su parecer, si el a quo consideraba que la acción había caducado, debió rechazar la demanda, en virtud del principio de oficiosidad. De otro lado, de acuerdo al clausulado del contrato de referencia, aquel se encontraba vigente hasta el momento de su liquidación, por lo que: «[…] debe examinarse como no lo ha hecho el accionado las diferencias y los efectos jurídicos que tienen la cláusula sexta, SU PARAGRAFO, la cláusula decima séptima del contrato de consultoría de 28 de Diciembre de 2004 y por ende determinar las diferencias entre plazo de ejecución, vigencia del contrato, clausula compromisoria como efecto suspensivo del contrato de consultoría, declaratoria de la Cámara de Comercio de extinción de funciones el 12 de diciembre de 2011 y lo que tiene que ver con la caducidad respecto del término de 2 años que no puedan contarse de manera alguna a partir de la iniciación del contrato, si no por el contrario a partir del 12 de diciembre de 2011 para darle vía libre al hecho de la inexistencia de la caducidad, ya que la demanda se presentó por el accionante el 8 de junio de 2012 es decir dentro del término previsto por ley contado este a partir del 12 de diciembre de 2011 y que elimina de plano la caducidad conforme a la previsión del literal D numeral Decimo del artículo 136 del C.C.A. […]» Pretensión. De conformidad con la situación fáctica expuesta, la sociedad accionante eleva como tal: «[…] ordenar[…] el restablecimiento del derecho al accionante y dispo[ner] volver las cosas a su estado natural revocando la decisión del 8 de septiembre de 2021 proferida por el consejero ponente Martín Bermúdez Muñoz dentro del radicado relacionado en este asunto, y al efectuarlo dará lugar a que prospere la impugnación contra la sentencia de 24 de julio de 2014 proferida por el tribunal administrativo de Cundinamarca y accederá a las pretensiones de la demanda que yo formule contra la E.A.A.B. […]».
II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 8 de noviembre de 2021, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar: i) el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, como accionados, y, ii) a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección C, en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada manifestó que no participaría en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero y acatará estrictamente las disposiciones que se adopten en ella. 3.2. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. El apoderado judicial de la mencionada entidad dio respuesta a la acción de tutela y solicitó declarar la improcedencia, en tanto, a su parecer, la parte tutelante pretende revivir una discusión jurídica solucionada en las instancias correspondientes del proceso ordinario, frente al cual precisa que operó el fenómeno de caducidad, en tanto la demandante tenía la obligación de promover el medio de control 2 años después del incumplimiento de la obligación a liquidar.
IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Consejo del Estado - Sección Tercera. 4.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro en una demanda de controversias contractuales.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 4.3.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la Sociedad Pulido Obregozo y Cía. Ltda. al haber proferido la providencia de 8 de septiembre de 2021, en la que, presuntamente, vulneró el derecho fundamental al debido proceso al confirmar el pronunciamiento del A quo y declarar probada la excepción de caducidad de la acción? 4.4.
Del caso concreto. En este orden de ideas, la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia de 8 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B, mediante la cual confirmó la declaratoria de caducidad de la acción, incurriendo, presuntamente, en defecto procedimental absoluto, Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobro efecto de cosa juzgada.
De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario. La Sociedad Pulido Obregozo y Cía. Ltda., a través de apoderado judicial, promovió demanda de controversias contractuales contra la EAAB, con el fin de que se declarara que la entidad había incumplido las obligaciones del contrato de consultoría 1-0225200-6192004. Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección C, profirió Sentencia del 24 de julio de 2014, con la que declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda al considerar que: «[…] el contrato inició el 24 de febrero de 2005; que su plazo era correspondiente a un año, en consecuencia su fecha de finalización era el 23 de febrero de 2006; que se suspendió por 19 días; que no obstante haberse suspendido no se modificó el plazo; que el contrato no se ha liquidado; que tampoco se está solicitando la liquidación judicial del mismo y por último que a la fecha en que se interpuso la demanda (8 de junio de 2012) habían transcurrido más de 6 años, por lo que ha operado el fenómeno de la caducidad […]». - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación con sustento en que el contrato de consultoría requería liquidación, la cual no se había efectuado por vía arbitral ni judicial, lo que implicaba que se encontraba vigente y que no había operado la caducidad. - El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante Providencia de 8 de septiembre de 2021, confirmó la decisión del a quo, con fundamento en los siguientes motivos: «[…] 7.- Está probado que el contrato inició el 24 de febrero de 2005 y que su plazo era de un año, por lo que terminó el 23 de febrero de 2006.
También está probado que las partes pactaron que la liquidación del contrato se realizaría en los cuatro meses siguientes a la fecha de finalización del contrato (es decir, para el 23 de junio de 2006) y que la demanda arbitral fue presentada por la EAAB el 10 de marzo de 2011. Para ese momento la acción ya estaba caducada; como igualmente estaba caducada la demanda de reconvención presentada por el Contratista dentro de dicho trámite.
Por las razones anteriores, lo ocurrido en sede arbitral no puede tenerse en cuenta para considerar que luego de terminado ese trámite se debía contabilizar el término de caducidad para que el Contratista demandara. Y, como lo señaló el tribunal, la demanda fue presentada luego de transcurridos más de seis años desde la fecha de terminación del contrato, lo que igualmente evidencia la caducidad. […]» De la solución planteada al caso concreto.
Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso de controversias contractuales cuestionado en sede de tutela por la parte actora, así como la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas en el escrito inicial coinciden con los argumentos expuestos ante el juez contencioso administrativo y analizados de manera amplia por aquel, frente a lo cual debe recordarse que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.
Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se encuentra que en el asunto bajo estudio no se configuró el defecto alegado por la sociedad Pulido Obregozo y Cía. Ltda. Así, para la Sala es necesario efectuar unas consideraciones respecto al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y el fenómeno de la caducidad en materia de controversias contractuales, como a continuación se hará. Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por los tutelantes y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado, sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».
A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.
Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.
(…) En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, entonces, podemos afirmar que los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se de prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem.
Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.
En virtud de lo anterior, antes de proferir una conclusión respecto al cargo planteado por la parte actora, resulta oportuno entrar a determinar la competencia del juez constitucional para declarar la ocurrencia de una vía de hecho en una providencia judicial dictada por el juez natural del asunto. El Juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Nacional.
De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.
Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.
Así las cosas, si bien la acción de tutela contra providencias judiciales subsiste como una creación de la jurisprudencia constitucional, debe mantenerse en un ámbito reducido y estrecho, para aquellos casos excepcionales en que han fracasado las instancias de corrección internas del proceso para preservar los derechos fundamentales, es decir, cuando la decisión del juez natural resulta radicalmente contraria a los valores y principios de la Carta, en especial cuando es ampliamente trasgresora de los derechos fundamentales.
El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas y reciba una decisión restitutoria de sus derechos. En ese orden de ideas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del Código General del Proceso, las normas procesales son de orden público y no pueden ser desconocidas por los funcionarios o los particulares, por lo tanto, en la medida en que el objeto de la caducidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, no puede argumentarse en el presente asunto que, con la excusa de dar prevalencia al derecho sustancial, se desconozcan las formas, máxime cuando el derecho de acceso a la administración de justicia implica el deber de actuar oportunamente so pena de que las situaciones no puedan ser controvertidas en vía judicial.
Del fenómeno de la caducidad. Una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, en los medios de control contenciosos, de que opere el fenómeno de la caducidad. Respecto al fenómeno de caducidad del medio de control (antes acción), la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado No. 660012331000200800153 01 (54.781) sostuvo que: «[…] Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. […] La ley consagra entonces un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. […]».
La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]».
Específicamente, la norma aplicada por la autoridad judicial accionada, en cuanto a la acción contenciosa administrativa de controversias contractuales, corresponde al literal d), numeral 10 del artículo 136 del C.C.A. (norma aplicable al asunto), que disponía: «[…] En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar […]».
Ahora, si bien es cierto que el asunto se rigió por lo preceptuado en el C.C.A., no se puede desconocer que en eventos en los que no se realice la liquidación del contrato, en su apartado v), literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A., dispone: «[…] v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; […]».
Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 1.º de agosto de 2019, radicado 2018-00342-01 (62009), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, sostuvo: «[…] 2.4.5.6.- Así, bajo la premisa del acaecer inexorable de la caducidad a partir de un conteo tomado de forma lineal a partir de la terminación del contrato por cualquier motivo, resultaría coartada la posibilidad de que las eventuales controversias que no sean zanjadas en el trabajo de liquidación ⎯de menor magnitud, en comparación con las existentes antes del acuerdo⎯ puedan solucionarse directamente por las partes.
De esta forma, se contraría el interés del legislador en promover acuerdos que reduzcan el nivel de conflictividad en la actividad contractual administrativa. Empero, no puede ignorarse que, si bien el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 le permite a las partes liquidar bilateralmente el contrato luego de los dos meses dispuestos inicialmente para la liquidación unilateral, tal facultad está temporalmente limitada a un término certero: los dos años siguientes al vencimiento de ese período.
Como se mencionó, dicho artículo convirtió en ley lo que la jurisprudencia de esta Sección venía expresando de tiempo atrás, en respuesta a la preocupación por dejar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales a la voluntad de las partes, manifestada en el momento en que estas liquiden el contrato público. Sin embargo, que se le cierren caminos a esa posibilidad de librar la caducidad de la acción a la voluntad de las partes, proscrita como se encuentra por el ordenamiento jurídico, no puede llevar al extremo de limitar injustificadamente la reclamación judicial llamada a solucionar los conflictos que persistan tras la liquidación bilateral practicada en los términos que la ley claramente permite.
En otras palabras, el ejercicio de una facultad consentida por la legislación no puede dar cabida a una restricción procesal no contemplada en la ley. De este modo, cuando el artículo 11 advierte que la liquidación bilateral extemporánea puede practicarse “sin perjuicio” de los términos de caducidad de los medios de control contenidos en el artículo 164 del CPACA, supone la aplicación restrictiva de esta norma al supuesto de hecho que expresamente corresponde a ese evento, a saber, el del ap. iii. del literal j. 2.4.5.7.- Por lo anterior, considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna […]».
Evidenciada la normatividad aplicable, en el sub examine se evidenció que el 28 de diciembre de 2004, las partes suscribieron el contrato de consultoría 10225200 6192004, el cual inició el 24 de febrero de 2005, fecha en la cual fue suscrita el acta de inicio, con una duración de un año, y terminó el 23 de febrero de 2006, frente a lo cual las partes pactaron que el mismo sería liquidado en los 4 meses siguientes a la fecha de finalización del contrato.
No obstante, el 10 de marzo de 2011, en acatamiento de la cláusula compromisoria la EAAB presentó demanda arbitral ante la Cámara de Comercio de Bogotá, solicitando la liquidación del contrato y declarar el incumplimiento del consultor, el cual presentó demanda de reconvención, pero el 12 de diciembre de 2011, el Tribunal de Arbitramento declaró concluida su función y extinguidos los efectos de la cláusula compromisoria ante la falta de pago de los honorarios al Tribunal.
En ese orden de ideas, el referido contrato inició el 24 de febrero de 2005, cuando fue suscrita el acta de inicio, y su plazo fue por un año, además se liquidaría en los 4 meses siguientes a su finalización, razón por la que la demanda promovida ante el Tribunal de Arbitramento ya estaba caducada, al igual que la demanda de controversias contractuales impetrada el 8 de junio de 2012, ante la jurisdicción contenciosa.
De tal manera, no existe un defecto procedimental absoluto, ya que no incurrió en el rigorismo en la apreciación de las pruebas, ni en descontextualización del desarrollo y ejecución del contrato de consultoría de 28 de diciembre de 2004, por parte de la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado al proferir la sentencia del 8 de septiembre de 2021, pues el plazo para la configuración de caducidad de la acción de controversias contractuales se encontraba excedido.
Por su parte, si bien es cierto que el artículo 143 del C.C.A. establece el rechazo de la demanda cuando haya caducado, esto no implica que, una vez admitida, el juez no pueda declarar probada la excepción de caducidad, máxime si esta fue alegada en la contestación del libelo introductorio, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 144 de la norma Ibídem, de tal forma, con su proceder la corporación judicial accionada no incurrió en la vía de hecho alegada.
Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en el defecto procedimental absoluto endilgado, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.
Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se NEGARÁ el amparo deprecado por la sociedad Pulido Obregozo y Cía. Ltda., dentro de la acción de tutela interpuesta contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo deprecado en la acción de tutela presentada por la sociedad Pulido Obregozo y Cía. Ltda., contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.