Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Accionantes: Beryenith Marcela Muñoz Accionados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Sanción moratoria docente. Valoración probatoria y aplicación normativa. AMPARA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Beryenith Marcela Muñoz en contra del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, por la expedición de la sentencia del 28 de marzo de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que le fue asignado el radicado 63001- 33-33-003-2022-00600-01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y pro homine.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que el 30 de julio de 2021 solicitó el reconocimiento de sus cesantías, a través del Sistema Humano en Línea, la cual fue resuelta favorablemente en la Resolución 1714 del 1 de octubre de 2021, y el 12 de enero de 2022 los recursos fueron girados por la Fiduprevisora S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que solicitó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y al municipio de Armenia el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en las leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019, lo cual fue negado por este último mediante Oficio ARM2022EE006723 del 27 de abril de 2022.

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de lograr la nulidad del acto administrativo señalado y del acto ficto configurado el 28 de abril de 2022 y el 18 de diciembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia declaró la nulidad de aquellos y ordenó al municipio referido pagar una sanción moratoria equivalente a 56 días de mora y al Fomag por 19 días correspondiente al tiempo en el que incurrieron en mora, según sus competencias.

Que el municipio demandado interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión y el 28 de marzo de 2025 el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, revocó la sentencia porque determinó que los documentos necesarios para tramitar la solicitud de reconocimiento se completaron el 28 de septiembre de 2021, por lo cual esa era la fecha en la que debía tenerse como presentada la petición, y dado que el pago se efectuó el 12 de enero de 2022, esto es, dentro de los 67 días siguientes, no se presentó mora alguna.

Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto fáctico porque omitió que radicó la petición de reconocimiento de cesantías el 30 de julio de 2021, como se observa de la constancia expedida por el «Sistema Humano en Línea», y, en cambio, tomó como fecha de radicación el 28 de septiembre de ese año, correspondiente al proceso de validación adelantado por la entidad territorial y pese a que no constaba una devolución de la solicitud por encontrarse incompleta, sino, por el contrario, estaba demostrado que se efectuaron las etapas propias de toda actuación administrativa.

Que la Sala no dio cuenta de cuáles fueron los elementos de juicio conducentes, pertinentes y útiles que le permitieron entender que presentó la petición de forma incompleta y que, por ello, debía tenerse como data de radicación el 28 de septiembre de 2021, por lo cual esa conclusión carece de sustento probatorio. Que el propio Fomag elaboró la Guía del docente para solicitar cesantías en el «Sistema Humano en Línea», publicada en la página web de la Fiduprevisora S.A., en la cual se describe detalladamente el procedimiento para adelantar el trámite de la prestación económica, en el cual se precisa que la Secretaría de Educación informará, a través del aplicativo, si la solicitud presenta inconsistencias, como la ausencia de algún soporte, evento en el cual la plataforma reactiva la actuación bajo la denominación «Solicitar Prestación», lo que no ocurrió en el caso.

Que la Sala también incurrió en un defecto sustantivo porque interpretó la norma aplicable de manera incompatible con los hechos del caso, en la medida que en los Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 artículos 4 de la Ley 1071 de 2006 y 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1272 de 2018 se establece que el término de los 15 días hábiles inicia cuando el peticionario radica la documentación completa a través del canal previsto para ese fin, lo que ocurre cuando el docente carga toda la información requerida en el aplicativo para el trámite del auxilio económico y no cuando la administración decide validar los documentos allegados, por tratarse de una etapa posterior a la radicación formal.

Que su inconformidad encuentra respaldo tanto en la normativa aplicable como en las pruebas que no fueron valoradas adecuadamente por la Sala, en tanto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 se establece que la entidad territorial debe expedir la resolución correspondiente dentro de los 15 días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud de reconocimiento del auxilio económico y si la reclamación se presenta de forma incompleta, la administración cuenta con un término de 10 días hábiles para requerir la documentación faltante.

Que las etapas de validación de documentos y estudio de la prestación económica hacen parte de las tareas administrativas propias de la autoridad pública, sin que puedan asumirse como punto de partida para el conteo del término de los 15 días hábiles, por corresponder a actuaciones posteriores al cargue de la documentación exigida para la solicitud de cesantías.

Que en todo caso la Sala debió adoptar la interpretación del caso que resultara más garantista de los derechos subjetivos de la parte actora, en atención a que la entidad demandada en su intervención no allegó pruebas sobre una petición incompleta y el correspondiente requerimiento. PRETENSIONES Solicitó ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, dejar sin efectos la sentencia del 28 de marzo de 2025 y proferir una nueva decisión, en la que realice un análisis del caso conforme a las pruebas y aplique en debida forma la normativa que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes afiliados al Fomag.

ACTUACIÓN PROCESAL El 1 de octubre de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y al municipio de Armenia, como terceros con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, guardó silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Fiduprevisora S.A. adujo que la argumentación de la parte actora es exigua en relación con la configuración de las causales generales y específicas de procedencia porque está utilizando el mecanismo con el ánimo de invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad.

Indicó que no es responsable del quebrantamiento de los derechos fundamentales de la accionante, pues no existe nexo de causalidad entre ella y la omisión o acción vulneradora, por lo cual la acción es improcedente, ante su ausencia de legitimación en la causa por pasiva, por lo cual solicitó declarar improcedente la acción y desvincularla.

Que la autoridad judicial accionada actuó conforme a la normativa establecida, sin que pueda señalarse que desconoció los precedentes judiciales sobre la materia. El Ministerio de Educación Nacional afirmó que en el caso no se evidenciaba alguna transgresión de los derechos de la parte accionante que comprometiera gravemente su existencia o supervivencia ni su acceso a la administración de justicia, sino que se trata de una discusión estrictamente económica y de interés privado, por lo cual la acción carece de relevancia constitucional y debe declararse improcedente.

Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Caso concreto Esta Subsección debe verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos.

En primer lugar, se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos fáctico y sustantivo; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida adquirió ejecutoria el 7 de abril de 2025 y esta acción fue instaurada el 28 de septiembre de este año; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; iv) se agotaron los mecanismos judiciales con los que se contaba; v) no se trata de una sentencia de tutela; y vi) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo cual no hay lugar a exigir el cumplimiento de ese requisito.

Por lo anterior, se procede al estudio de fondo. En la sentencia del 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, advirtió que, si bien el 21 de julio de 2021 la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales que le correspondían por los servicios prestados como docente, lo cierto es que solo completó los documentos para ese efecto el 28 de septiembre de 2021, por lo cual tendría esa fecha en cuenta como la de la petición. Para soportar esa afirmación, en una nota al pie, aludió al reporte de la plataforma «Sistema Humano en Línea».

En ese entendido, concluyó que el acto administrativo en el que se reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales, esto es, la Resolución 1714 del 1 de octubre de 2021, fue expedida en término y que el dinero se puso a disposición de la interesada desde el 12 de enero de 2022, esto es, dentro del plazo de los 67 días hábiles con los que contaba la administración, conforme con la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Revisado el expediente del proceso ordinario y la decisión adoptada por la autoridad judicial, se advierte que con la demanda se aportó el reporte de la plataforma «Sistema Humano en Línea» que fue tenido en cuenta por la autoridad judicial para concluir que la solicitud de reconocimiento se radicó el 28 de septiembre de 2021, el cual también obra en los antecedentes administrativos de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales de la señora Beryenith Marcela Muñoz, en el que se registró la siguiente información: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese orden de ideas, se advierte que la accionante ciertamente radicó de forma completa la solicitud el 30 de julio de 2021, distinto es que el 28 de septiembre de ese año se estuvieran validando los documentos aportados y el 1 de octubre siguiente ese trámite finalizara por parte de la Secretaría de Educación de la entidad territorial, lo cual no puede ser atribuido a la solicitante.

La anterior conclusión, además, también encuentra respaldo en la ausencia de requerimiento alguno de la administración dirigido a la peticionaria para que allegara algún documento por estimarse que no estaba completa la solicitud. Al respecto, debe tenerse en cuenta que en el parágrafo del artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 se establece que en caso de que la entidad observe que la solicitud Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de liquidación de las cesantías definitivas o parciales esté incompleta debe informarle al peticionario dentro de los 10 días hábiles siguientes al recibo de la petición, señalando los documentos o los requisitos pendientes, y una vez estos sean allegados, la solicitud debe resolverse en el término inicialmente previsto para ese efecto, esto es, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de esta, requerimiento que no ocurrió en el asunto.

En similares términos, en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1075 de 2015, modificado por el artículo 2 del Decreto 942 de 2022, se prevé que, si la entidad territorial observa que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales está incompleta, debe informar al peticionario, para que allegue los documentos o requisitos faltantes, evento en el cual la solicitud empieza a contar a partir del día siguiente en que se aporten los documentos requeridos.

A su vez, en el artículo 2.4.4.2.3.2.25 del Decreto 1075 de 2015 se consagró que en todos los casos las solicitudes de reconocimiento de cesantías por parte de la entidad territorial deben resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del solicitante. En ese entendido, se advierte que en el proceso no se probó que la información allegada el 30 de julio de 2021 no estuviera completa, pues de ello no dan cuenta los antecedentes administrativos ni alguna prueba recaudada en el proceso y referenciada por la autoridad judicial accionada para soportar su conclusión. En esa medida, debe resaltarse que el ejercicio valorativo de las pruebas debe realizarse en forma conjunta.

En consecuencia, se encuentran demostrados los defectos fáctico y sustantivo invocados por la parte actora, por lo cual se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la accionante y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, y se le ordenará que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión, conforme a lo aquí expuesto.

Se aclara que la anterior orden no implica que forzosamente la autoridad judicial deba acceder a las pretensiones, pues esta se dirige a que realice una valoración probatoria y un análisis jurídico acorde con lo demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el ordenamiento jurídico, según los presentes considerandos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA Primero. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Beryenith Marcela Muñoz.

En consecuencia, Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión. Tercero. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente