Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03249-00 Demandante: LEYLA MARTÍNEZ REY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: Tutela contra providencia judicial.
Falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela formulada por conducto de apoderado judicial por la señora Leyla Martínez Rey contra el Tribunal Administrativo de Santander. Esto, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Leyla Martínez Rey presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander1. Con la solicitud de amparo la parte actora pretende la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 2. En sentir de la parte accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales se consolidó con el fallo de 16 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se revocó la providencia del 30 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga por medio de la cual se le había reconocido la pensión de gracia2. 1.2.
Pretensión constitucional 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: 4.1 Se TUTELE el derecho constitucional fundamental del DEBIDO PROCESO. 1 La tutela se presentó el 15 de junio de 2023. 2 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N. ° 68001-3333-015-2019-00160-00/01. Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
S deje sin efectos la sentencia de fecha 16 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y como consecuencia se ordene a dicho Tribunal se profiera un nuevo fallo de segunda instancia aplicando la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia del Consejo de Estado. 4.3. Vincular al JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONSTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- para que ejerzan el derecho de defensa.
(SIC a toda la cita y mayúsculas del texto original). 1.3. Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4. La señora Leyla Martínez Rey solicitó a Cajanal EICE en liquidación, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP (en adelante UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. 5.
Mediante resolución Nº. 54068 del 19 de mayo de 2011, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de gracia al no acreditar haber estado vinculada al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial. 6. Inconforme con lo anterior, la parte actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP.
En esta solicitó la nulidad de la Resolución Nº. 54608 del 19 de mayo de 2011 y a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de la pensión de gracia vitalicia de jubilación3. 7. El proceso le correspondió al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. Esa autoridad judicial, mediante fallo de 30 de septiembre de 2022, declaró la nulidad parcial del acto administrativo.
El a quo consideró que la demandante cumplía con las exigencias establecidas para ser acreedora de la pensión de jubilación de gracia y que en ese orden de ideas le asistía derecho a que le fuera reconocida, 3 Las pretensiones de la demanda fueron principalmente: PRIMERA: Que es nula la resolución No. 54608 del 19 de mayo de 2011 mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de mi representado (a).
SEGUNDA: Que como consecuencia de la Nulidad, se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- a reconocer y pagar al (a) señor (a) LEYLA MARTINEZ REY identificado (a) con la cedula de ciudadanía No.63.278.010 la Pensión Gracia Vitalicia de Jubilación a partir del día siguiente al de haber cumplido (20) años de servicio a la educación y cincuenta (50) de edad, cuyas mesadas iniciales deben ser liquidadas en cuantía equivalente al setenta y cinco (75%) del promedio de lo devengado por concepto de sueldos y demás factores salariales en el último año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, junto con los reajustes legales correspondientes.
TERCERA: Tomar los tres años anteriores a la fecha de radicación de la presente demanda para efectos de aplicar la prescripción trienal. (…). Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidada y pagada4. 8.
Contra la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación. Este último fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander. Esa corporación judicial, mediante providencia del 16 de marzo de 2023, revocó la decisión de primera instancia, y expuso que no se logró comprobar el cumplimiento de uno de los requisitos que consistía en ostentar una vinculación de carácter nacionalizada o territorial anterior al 31 de diciembre de 1980. 1.4.
Sustento de la vulneración 9. La parte actora alegó que la autoridad judicial vulneró su derecho fundamental a al debido proceso con base en los siguientes fundamentos: 10. Manifestó que la decisión del ad quem omitió aplicar la jurisprudencia vertical obligatoria proferida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 complementada por la decisión del 11 de agosto de 2022. 11.
Consideró que se incurrió en una indebida valoración probatoria de la siguiente documentación: • Copia auténtica del Decreto No. 1111 del 4 de mayo de 1979 suscrito por el gobernador de Santander, el secretario de Educación y el director de Planeación que establecía en el artículo 2 «A partir del 7 de mayo de 1979 concédanse 30 días de licencia sin remunerar a MARY BUSTOS ANAYA, Coordinadora de Practicas en la Escuela la Normal de San Gil y nómbrese en su reemplazo mientras dura la licencia concedida, a la licenciada LEYLA MARTÍNEZ REY, con 2ª.
Categoría en el Escalafón de Enseñanza Secundaria»5: Por cuanto en observancia de la sentencia de unificación, esta prueba permitía concluir que la vinculación había sido de tipo departamental. • Copia de la diligencia de posesión Nº. 1016 del 14 de mayo de 1979 y constancia Nº. 0419 del 23 de junio de 2008 expedido por la Secretaría de Educación de Santander en donde se reflejaba «que a LEYLA MARTINEZ REY (…) se le han procesado los siguientes sueldos como DOCENTE, en el departamento de Santander pagos con Recursos del Sistema General de Participaciones»: Con estos documentos afirmó que se despejaba la duda en cuanto al tipo de vinculación. 12.
Arguyó que se contrarió la mencionada sentencia de unificación, al calificar de nacional el tipo de vinculación por el hecho que la docente fue pagada con recursos de la Nación. 13. Afirmó que el tiempo laboral cuestionado trabajado por la accionante debía ser 4 El a quo manifestó que su estatus jurídico de pensionada se consolidó el 25 de julio de 2007, fecha en la que cumplió los 50 años de edad requeridos, toda vez que a dicha calenda ya contaba con 20 años de servicio como docente territorial, con vinculación al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980. 5 Sic a toda la cita.
Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenido en cuenta para el reconocimiento y pago de la pensión de gracia porque reunía los requisitos establecidos en la Ley y en la sentencia de unificación. 14.
Finalmente relacionó dos providencias proferidas por el Consejo de Estado6, en donde se amparó el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad en casos similares al suyo. 1.5. Trámite de la acción de tutela 15. Mediante auto del 21 de junio de 2023, el magistrado ponente admitió la tutela y dispuso la notificación del Tribunal Administrativo de Santander.
También se ordenó vincular como terceros con interés en las resultas del proceso al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), al Departamento de Santander – Secretaría de Educación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 16. Adicionalmente, solicitó a la autoridad accionada y al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, copia íntegra digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N. ° 68001-33-33-015-2019-00160- 00/01. 1.6.
Intervenciones 17. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Santander 18. Remitió el link del expediente solicitado. 1.6.2. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) 19. En primer lugar, manifestó que verificados los aplicativos de consulta dispuestos por su entidad, se evidenció que la accionante poseía prestación pensional con la Fiduprevisora, circunstancia que desvirtuaba la afectación al mínimo vital y a la salud, lo que hacía improcedente la intervención del juez constitucional. 20.
Respecto a los hechos y pretensiones de la tutela, afirmó que la accionante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión de gracia, pues no se encontró plenamente acreditada su vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, lo que significa que las decisiones adoptadas en los actos administrativos objeto de proceso judicial se encontraban conforme a lo dispuesto en la Ley. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019 (11001-03-15- 000-2019-02867-01) y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de julio de 2020 (11001-03- 15-000-2020-00802-01).
Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Añadió que lo pretendido por la accionante era sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa y que se proceda a reconocer a su favor la pensión lo que resultaba improcedente porque el juez ordinario ya se pronunció. 22.
Adicionalmente a su juicio no se superaba el requisito de subsidiariedad en razón a que no se evidenció que se hubiera promovido un recurso extraordinario en donde controvirtiera las inconformidades que acciona. 23. Arguyó que en el presente caso no se cumplieron ninguno de los requisitos generales ni específicos para que procediera la acción de tutela, en efecto no se configuró ni el defecto sustantivo7 ni el fáctico alegado por la parte actora. 24.
Finalmente consideró que no se vulneró el debido proceso dado que dentro del proceso contencioso se le garantizó los derechos a la contradicción y a la defensa, así mismo, manifestó que existe cosa juzgada pues la actuación cuestionada ya se resolvió y se discutió. 1.6.3. Gobernación de Santander 25. Solicitó la desvinculación toda vez que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Esto, bajo el entendido que la Secretaría de Educación Departamental no era competente para pronunciarse de fondo acerca de las pretensiones de la tutela, como si lo era la UGPP. 26. El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Leyla Martínez Rey contra el Tribunal Administrativo de Santander. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 28. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 7Se aclara que se trata de un error por parte de la UGPP, pues la parte actora no alegó defecto sustantivo.
Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Leyla Martínez Rey se encuentra legitimada en la causa por activa.
Esto, porque figura como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N. ° 68001- 33-30-15-2019-00160-00/01. Por tanto, es titular del derecho fundamental al debido proceso. 30. Por su parte, esta Colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo de Santander se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.3.
Cuestión previa 31. La Gobernación de Santander alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. Por ende, solicitó ser desvinculado del presente proceso. La sala negará tal petición, comoquiera que su vinculación fue en calidad de tercero con interés y no como accionado. 2.4. Problema jurídico 32. El primer problema jurídico que subyace al caso en concreto consiste en determinar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 33.
De encontrarse superados los mismos, la Sala analizará lo siguiente: 34. ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales de la parte actora con ocasión de la decisión del 16 de marzo de 2023, que presuntamente incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente? Esta providencia se revocó la sentencia de primera instancia y se negó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la pensión de gracia. 35.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos generales de procedibilidad, los cuales, de encontrarse superados junto con las demás exigencias, se procederá al análisis de (iii) el caso concreto. 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales10. 37. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial13. 38. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 13 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 40. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 41.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de inmediatez y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 42.
En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200514. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes15. (Subrayado fuera de texto). 43. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta 14 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202216, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala los expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 44. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201417, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 45.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 46.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202218 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los 16 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 47.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 48.
Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7. Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso en concreto 49.
Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora considera que la decisión del 16 de marzo de 2023 está viciada de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente. A su juicio, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los yerros relacionados al realizar una indebida valoración probatoria y desconocer el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018. 50.
Ahora bien, en criterio de la Sala, la discusión planteada carece de relevancia constitucional porque lo perseguido por la accionante es una discusión probatoria que se circunscribe a reabrir un debate zanjado ampliamente en el proceso ordinario, que consistió en establecer si la accionante reunía los requisitos para acceder a la pensión de gracia. 51.
De tal suerte que los argumentos expuestos en esta instancia constitucional no están justificados en una vulneración a derechos fundamentales, sino a una inconformidad con una decisión que no es acorde con sus intereses. Esta situación Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulta contraria a la naturaleza del juez constitucional que está llamado a proteger aquellas garantías fundamentales vulneradas y a proferir decisiones encaminadas a restablecer las mismas. 52.
Bajo este escenario el juez de tutela no está llamado a reemplazar al juez de la causa y a decidir las controversias de las instancias ordinarias, máxime si resulta evidente que se trata de una inconformidad con un aspecto que ya fue resuelto por una autoridad judicial. 53. Es importante resaltar que el simple hecho de existir diferencias de criterio en la interpretación de las normas de rango legal no puede implicar calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, ni desconocer que su caso fue estudiado en el marco de la normativa vigente, la sana crítica y la jurisprudencia. 54.
En esta medida, se evidencia que se trata de una diferencia de criterio entre la postura de la parte actora y el examen realizado por el Tribunal Administrativo de Santander en virtud de su autonomía e independencia judicial, que lo llevaron a determinar, basado en la jurisprudencia vigente y en el material probatorio, que la accionante no cumplía con los requisitos establecidos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de gracia. 55.
Dicho lo anterior, para que un juez constitucional pueda inmiscuirse en un análisis probatorio es porque se encuentra ante la existencia de una arbitrariedad flagrante y manifiesta, pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia que revise las actuaciones judiciales de los jueces de procesos ordinarios y que aquello genere imponer su apreciación sobre los medios de convicción utilizados para resolver los casos a su cargo. 56.
En ese orden de ideas, esta Sección advierte que en el caso sub examine, no es posible afirmar que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada haya incurrido en una vulneración de garantías fundamentales, que amerite un nuevo estudio y pronunciamiento por parte de un juez constitucional sin que con ello se lesionen los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica.
Se trata de la reiteración de unos argumentos ya discutidos y que han quedado resueltos de manera razonable por parte del juez ordinario, haciendo uso de su autonomía, actividad que solo encuentra su límite cuando el juzgador incurre en arbitrariedad o capricho, escenario que no se advierte en el caso concreto. 57. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva de la Gobernación de Santander.
Demandante: Leyla Martínez Rey Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03249-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el caso que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081