11001031500020250257301 — Consejo de Estado

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 Demandante: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia – falta de relevancia constitucional y de agotamiento de todos los medios de defensa judicial.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 6 de junio de 2025, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso. La referida garantía constitucional la consideró vulnerada con ocasión de la sentencia de 29 de noviembre de 2024, dictada por la autoridad judicial accionada que revocó la providencia de 2 de agosto de 2024 expedida por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 11001-33-36-031-2023-00093-00/01, que presentó el señor Luis Enrique Terraza Guillén contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil. 1 Con escrito presentado el 2 de mayo de 2025, a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado.

Se AMPARE el derecho fundamental AL DEBIDO PROCESO de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia del 29 de noviembre de 2024 proferida TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B – en el marco del proceso de reparación directa dentro del expediente 11001-33-36-031-2023-00093-012. 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El señor Luis Enrique Terraza Guillén presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad por la expedición de la Resolución 14757 del 25 de noviembre de 2021, por medio de la cual se anuló su registro civil de nacimiento y se canceló su cédula de ciudadanía. El proceso correspondió por reparto3 al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que mediante sentencia de 2 de agosto de 2024 negó las súplicas de la demanda, al destacar que no estaba demostrada la ocurrencia del daño al buen nombre y a la honra invocado por el demandante, pues aun cuando este señaló una serie de riesgos a los que se encontraba expuesto por la revocatoria de su nacionalidad, no demostró la concreción de estos.

Contra este fallo la parte demandada interpuso el respectivo recurso de apelación que fue resuelto por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído de 29 de noviembre de 2024, en el que revocó lo dispuesto en primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control, así:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 2 de agosto de 2024 proferida por el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR ADMINISTRATIVA Y PATRIMONIALMENTE RESPONSABLE a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil por el daño antijurídico causado al demandante Luís Enrique Terraza Guillen. 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores. 3 Proceso tramitado bajo el radicado 11001-33-36-031-2023-00093-00/01.

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: CONDENAR a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil a pagar las siguientes sumas de dinero: Demandante Reconocimiento Daño Moral Afectación a bienes y derechos constitucional y convencionalmente protegidos Luis Enrique Terraza Guill[é]n 20 SMLMV 20 SMLMV CUARTO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

Para fundamentar esta decisión, indicó que contrario a lo determinado por el fallador de primer grado, sí se encontraba probado el daño antijurídico sufrido por el señor Terraza Guillén, toda vez que con la expedición de la Resolución 14757 del 25 de noviembre de 2021 se le causó una lesión al derecho a la nacionalidad del demandante que no estaba en el deber jurídico de soportar: Lo anterior toda vez que, al anularse el registro civil de nacimiento del demandante, y cancelar su documento de identificación, se le privó de su nacionalidad colombiana, privación que se tornó arbitraría con la revocatoria de oficio de dicha anulación, mediante Resolución No. 11957 del 5 de mayo de 2022, la cual se fundamentó principalmente en la violación de la Constitución por parte del acto administrativo que anuló el registro civil del demandante.

De otro lado si bien es cierto que, con la demanda, no se acreditaron concretamente los perjuicios indicados como la desatención de servicios en salud, imposibilidad de trabajar en el país o la privación de derechos políticos entre otros indicados por el demandante, como lo advirtió el Ad Quo, no es menos cierto que el solo hecho de privar de la nacionalidad a una persona, genera que se pierda la existencia jurídica del individuo, ya que se recuerda la nacionalidad como derecho fundamental implica el vínculo legal de la persona con el Estado. […] En consecuencia, se tiene probado el daño antijurídico consistente en la privación arbitraria de la nacionalidad del señor Luis Enrique Terraza Guillen, entre el 4 de enero de 2022 y el 5 de mayo de la misma anualidad, daño que le genero la pérdida de su vínculo jurídico con el Estado Colombiano, lo cual no constituye cosa diferente a una violación a los derechos fundamentales del demandante.

Para tal efecto, citó los artículos 14 y 96 de la Constitución Política, inciso 3. ° del artículo 4. °, 5. ° y 50 de la Ley 2332 de 2023, artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la personalidad jurídica. Destacó que no quedó probada la afección al buen nombre y a la honra del demandante, pues aun cuando se aportaron unas publicaciones periodísticas sobre declaraciones de la entidad demandada sobre la anulación de registros civiles por falsa identidad, estas no constituyeron plena prueba, puesto que solo dan cuenta de unas declaraciones, pero no difunden información falsa o errónea que distorsione el concepto público del demandante.

Además, encontró satisfecha la imputación jurídica, así: […] la Sala encuentra probada la imputación jurídica en contra de la entidad demandada, ya que con la anulación del registro civil de nacimiento del demandante, la cual fue opuesta a la Constitución, como la misma entidad lo indicó, se vieron lesionados los derechos fundamentales a la personalidad jurídica y nacionalidad del señor Luis Enrique Terraza Guill[é]n, violando así el mandato obligacional dispuesto por la Constitución Política, de preservar los derechos y libertades de las personas.

Por lo tanto, consideró pertinente indemnizar el perjuicio sufrido por el demandante por el daño moral que le fue causado por la privación arbitraria de su nacionalidad, entre el 4 de enero y el 5 de mayo de 2022, en la cuantía de 20 SLMLMV al momento de la ejecutoria de esta providencia. Para tal efecto, destacó: Como quiera que para los hechos materia de estudio en esta litis no existen parámetros unificados que guíen la cuantificación de los perjuicios morales.

La Sala atendiendo a lo señalado por el Consejo de Estado4, acudirá a la valoración judicial de los hechos y pruebas del expediente (arbitrio juris), así como a los principios de reparación integral y equidad para reparar y cuantificar el perjuicio, a la luz de las condiciones propias del caso concreto y las demás pruebas obrantes al plenario.

Al respecto, recuerda la Sala que, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, Expediente 32.988, se precisó sobre la reparación del daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados lo siguiente: […] Así las cosas, si bien en el plenario se probó únicamente la privación arbitraria de la nacionalidad colombiana del demandante, lo cierto es que de conformidad con los parámetros internacionales y jurisprudenciales previamente citados, este solo hecho conlleva la privación de la existencia jurídica del demandante así como el disfrute de sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, entre otras ya reseñadas.

Además, de manera oficiosa reconoció a favor del señor Luis Enrique Terraza Guillén otros 20 SMLMV por la afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, como lo fueron sus derechos fundamentales a la personalidad jurídica y la nacionalidad. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al expedir la sentencia de 29 de noviembre de 2024, puesto que incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, fáctico y decisión sin motivación. 4 «Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de agosto de 2023, exp No. 51.428 acumulado al 51.406».

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que el primero se configuró en relación con la presunción de los perjuicios morales, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado al presumir la existencia de estos por el daño ocasionado con la expedición de la Resolución 14757 del 25 de noviembre de 2021 y ampliar los casos en lo que se ha admitido esta presunción. Tesis que señaló se estructura a través de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Particularmente, destacó que la jurisprudencia del alto tribunal de lo contencioso- administrativo ha admitido la presunción de los perjuicios morales bajo la existencia de hechos o daños puntuales, tales como «(i) fallecimiento por hechos imputables al Estado, (ii) víctimas de lesiones personales, (iii) por privación injusta de la libertad y (iv) víctimas del delito de desaparición forzada».

Alegó que el propio Consejo de Estado, en una oportunidad5, amparó el derecho al debido proceso por la configuración del mencionado defecto, con ocasión de una decisión del Tribunal Administrativo del Cauca, en la que «amplió o equiparó las situaciones en las que se presume el perjuicio moral con una situación que no había sido discutida por la jurisprudencia administrativa y por lo tanto, no resultaba aplicable para el caso en concreto».

Criticó que este actuar no solo vulneró el derecho al debido proceso, sino que además lesiona el principio de la seguridad jurídica, al desconocer que ante situaciones similares debe haber una solución igual. Igualmente, explicó que esta actuación configuró un cambio de precedente sin algún tipo de justificación en la sentencia reprochada.

Expuso que también se configuró un desconocimiento del precedente en cuanto a los criterios que se aplicaron para la liquidación de los perjuicios morales, toda vez que no se tuvo en cuenta que la jurisprudencia de las altas cortes ha determinado que para la cuantía de la reparación se debe tener en cuenta las pruebas, la gravedad del daño causado y el estudio de casos similares, entre otros.

En otras palabras, señaló que «la indemnización de perjuicios morales no puede darse “de forma caprichosa sino a partir de criterios de razonabilidad, a partir del análisis de casos previos, y de sus similitudes y diferencias con el evento estudiado»6. Dijo que al analizarse la sentencia reprochada se puede evidenciar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió aplicar tal jurisprudencia, puesto que no hizo mención a algún elemento probatorio, no realizó un análisis exhaustivo frente a la supuesta gravedad del daño y no «analizó situaciones similares para establecer algún grado de razonabilidad frente a su decisión», y por el contrario, señaló que solo acudió 5 Citó la siguiente sentencia: «Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. 26 de septiembre de 2012. Rad. 11001-03-15-000-2012-01461-00». 6 Para tal efecto, citó las sentencias T-212 de 2012 y T-147 de 2020 de la Corte Constitucional y «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencias Expedientes 27136 y 33504 de 2014».

Sobre el desconocimiento del precedente en el reconocimiento de perjuicios por vulneraciones a bienes constitucional o convencionalmente protegidos, indicó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado algunos criterios para analizar tales perjuicios y evitar una doble reparación, entre otros, «(c) que en caso de ordenarse una indemnización excepcional, no esté comprendida dentro de los perjuicios materiales e inmateriales ya reconocidos, y (d) que las medidas de reparación sean correlativas, oportunas, pertinentes y adecuadas al daño generado».

Al respecto, afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió estudiar estos dos elementos, puesto que solo se limitó a señalar que la indemnización de la afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos operaba de forma oficiosa, pero no llevó a cabo un análisis que permitiera advertir por qué no estaban subsumidos en los perjuicios morales que ya se habían reconocido.

Por el contrario, el fundamento jurídico para el reconocimiento de ambos es exactamente el mismo, esto es, «la congoja y sufrimiento por la pérdida de su vínculo jurídico con el Estado al ser cancelada su nacionalidad». En relación con el defecto fáctico, trajo a colación la sentencia que se profirió en primera instancia en la que no se encontró prueba ni del daño ni de los perjuicios presuntamente causados al demandante, para reprochar que el fallo de segundo grado evadió por completo esta ausencia de material probatorio y liquidó los perjuicios, además sin ningún tipo de motivación que lo sustentara: En consecuencia, se estructura, también, en un defecto fáctico, toda vez que la decisión careció de sustento probatorio por la simple razón de que en el expediente no existía material suficiente que permitiera, bajo los criterios de la sana crítica, tomar una decisión como la fallada. […] A pesar de que la sentencia señala que la indemnización de los daños “se encuentran acreditados”, en momento alguno explica cómo es que estos están probados.

El Tribunal de Cundinamarca, no señaló ni una sola prueba o evidencia que pudiese establecer la acreditación pretendida. Finalmente, afirmó que tales desconocimientos y omisiones implican «que se configure un defecto adicional, consistente en una sentencia o decisión sin motivación». 1.5. Trámite de la acción de tutela Con auto de 6 de mayo de 2025, la magistrada ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B7. 7 Notificado a los correos: scs03sb04tadmincdm@notificacionesrj.gov.co, scregtadmcun@cendoj. ramajudicial.gov.co y rmemorialessec03sbtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Por último, reconoció personería al abogado José David Rivero Namen, como apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibió el siguiente informe: 1.6.1. Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá El despacho aportó el enlace del proceso 11001-33-36-031-2023-00093-00/01. 1.7.

Sentencia de primera instancia Con fallo de 6 de junio de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional. Luego de transcribir las consideraciones expuestas en el fallo reprochado relacionadas con el daño moral y la violación de los bienes constitucional y convencionalmente protegidos, concluyó que el debate planteado en el proceso ordinario fue examinado adecuadamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y que no se aprecia que la decisión fuera arbitraria ni que no tuviera respaldo en los hechos y los fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables al caso.

Indicó que lo que pretende la accionante es imponer su interpretación legal sobre las consideraciones de la autoridad enjuiciada, para reiterar su discrepancia con la decisión y continuar con el debate que se dio en el trámite del proceso de reparación directa respecto del reconocimiento del perjuicio moral, lo cual escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la sentencia reprochada se sustentó en el principio de autonomía judicial. 1.8.

Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 6 de agosto de 20259, la entidad accionante impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque para que, en su lugar, se ampare el derecho al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de 29 de noviembre de 2024. 8 Notificado al correo terrazaluis26@gmail.com. 9 La notificación del fallo se realizó el 1. ° de agosto de 2025.

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el presente asunto sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues no pretende reabrir un debate, sino poner de presente la vulneración del derecho al debido proceso por la omisión de la autoridad accionada en la valoración probatoria que permitiera conocer razonadamente el sustento para determinar el monto del perjuicio, y al reemplazar tal valoración por presunciones, lo cual implica la ruptura de los estándares mínimos de razonabilidad e imparcialidad judicial.

En relación con el desconocimiento del precedente, alegó que el a quo constitucional no hizo alguna alusión a la jurisprudencia del Consejo de Estado que admite que no es posible extender la presunción de daños morales, sino que estos se presumen solo en determinadas circunstancias; posición que ha sido reiterada por la Sección Tercera desde 2014, cuando unificó su jurisprudencia sobre la tasación de perjuicios morales en casos de lesiones: De esta manera, las reglas sobre los porcentajes o monto a reconocer por perjuicios morales, se ha aplicado para las víctimas directas o sus familiares pero única y exclusivamente en relación con aquellas personas que han sufrido cualquiera de las situaciones señaladas con anterioridad.

El Consejo de Estado no ha reconocido la posibilidad de presumir los daños morales, ni frente a terceros, ni sobre la víctimas directas en situaciones contrarias10. Para tal efecto, citó nuevamente la sentencia de 26 de septiembre de 2012, dictada en la acción de tutela 11001-03-15-000-2012-01461-00 y resaltó que se está ante un problema jurídico similar, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pretende extender la aplicación de la presunción de la existencia de perjuicios morales a una circunstancia que el Consejo de Estado no ha contemplado.

Destacó que las reglas jurisprudenciales que se desconocieron fueron las siguientes: 1. No resulta admisible ampliar la presunción de existencia de daños morales a situaciones fácticas no establecidas anteriormente por la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa. (Regla No. 1) 2. El monto o tasación de los perjuicios morales debe tener un sustento probatorio y valoración en relación con la gravedad, intensidad y particularidades especiales del daño reconocido.

(Regla No. 2) Sobre la regla 1, comentó que sí existe un precedente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el que se analizó la aplicación de perjuicios morales ante la cancelación de una cédula, esto es, la sentencia de 22 de agosto de 2022, dictada en el expediente 68001-23-31-000-2011-00836-01, en la que señaló: […] siendo lo anterior la regla general no puede desconocerse que la sección tercera del consejo de estado dispuso por vía jurisprudencial que excepcionalmente en los casos de muerte de personas lesiones y privación injusta de la libertad los perjuicios morales se presumen a favor de la víctima directa y sus familiares hasta el 2º grave consanguinidad o civil, previa demostración del estado civil o de la convivencia de los compañeros permanente, por lo que el asunto que aquí nos ocupa no está contemplado dentro de esas excepciones, motivo por el cual el perjuicio moral que alega Reynaldo pineda pinzón no es susceptible de presumirse. 10 Transcripción del texto original con posibles errores.

Sobre la regla 2, indicó que la jurisprudencia11 del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha reiterado que es obligación realizar la valoración de la gravedad de los daños ocasionados con el fin de tazar el monto de indemnización por perjuicios morales con fundamento en las pruebas que obran en el proceso. Refutó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió cualquier valoración probatoria que permitiera conocer razonadamente el sustento para determinar el monto del perjuicio, por lo que resaltó que esa inexistencia probatoria no se puede suplir a través de una presunción. En relación con el desconocimiento del precedente sobre el reconocimiento de vulneraciones a bienes o derechos constitucional o convencionalmente protegidos, alegó que en la sentencia de 28 de agosto de 2014 la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció dos supuestos aplicables al caso concreto: - La vulneración o afectación relevante de un bien o derecho constitucional o convencional no puede estar comprendida dentro de los perjuicios. - Le corresponde al juez contencioso administrativo fundamentar porqué el reconocimiento de esta vulneración y perjuicios no se encuentran contemplados o subsumidos dentro de los demás perjuicios que se vayan a reconocer en una sentencia de responsabilidad12.

Resaltó que el tribunal no expuso las razones por las cuales el daño a los bienes constitucional y convencionalmente protegidos no se encontraba comprendido en los perjuicios morales que ya había reconocido, sino que simplemente indicó que estos se derivaron de la congoja y el sufrimiento por la pérdida de su vínculo jurídico con el Estado al ser cancelada su nacionalidad, que resultó ser el mismo sustento para argumentar la existencia de los perjuicios morales.

Igualmente, indicó que en un caso idéntico al que se tramita en esta instancia13, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B «vulneró el precedente toda vez que “reconoció una indemnización por daño a bienes constitucional y convencionalmente protegidos en favor de la señora Lepage Manrique, sin que se hubiere acreditado adecuadamente el cumplimiento de los presupuestos exigidos por el precedente unificado; particularmente, la justificación sobre por qué dicha indemnización no se subsume en los perjuicios morales ya reconocidos”». 11 En este punto trajo a colación las sentencias T-212 de 2012, T-671 de 2017 y T-147 de 2020 de la Corte Constitucional en las que aseguró que se analizaron situaciones análogas, ante la presunta configuración de un defecto fáctico por el reconocimiento de perjuicios morales sin el respectivo sustento probatorio de la intensidad del daño. Así mismo, reiteró la sentencia de 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado que unificó jurisprudencia sobre tasación de perjuicios morales. 12 Transcripción del texto original con posibles errores. 13 Tramitado bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-02811-00.

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 6 de junio de 2025 proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 6 de junio de 2025 dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la parte actora. Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iii) el estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales16. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». 14 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 16 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201417, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU- 215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: […] 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].

Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201418, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia19. Sobre el particular, se considera que, tal como lo señaló el a quo constitucional, este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos del accionante frente a la apreciación de las pruebas del proceso contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el debido contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En el sub examine, la actora consideró que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró su derecho fundamental al debido proceso al expedir la sentencia de 29 de noviembre de 2024, puesto que incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, fáctico y decisión sin motivación. Para sustentar sus afirmaciones, explicó que la autoridad judicial accionada desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado al presumir la existencia de los perjuicios morales en un caso que no ha sido admitido por el alto tribunal de lo contencioso-administrativo.

Además, por cuanto no tuvo en cuenta que la decisión para cuantificar la reparación de los perjuicios morales debe sustentarse en pruebas que permitan analizar exhaustivamente la supuesta gravedad del daño. Sobre el reconocimiento de perjuicios por vulneraciones a bienes constitucional o convencionalmente protegidos, indicó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado algunos criterios para analizar tales perjuicios y evitar una doble reparación, sin embargo, alegó que en el presente caso, la sentencia solo se limitó a señalar que la indemnización de estos operaba de forma oficiosa, pero no fundamentó por qué no estaban subsumidos en los perjuicios morales que ya se habían reconocido.

En relación con el defecto fáctico, reprochó que el fallo de segundo grado evadió por completo realizar un análisis probatorio y que sin algún tipo de motivación procedió a liquidar los perjuicios. Es decir que, no existían pruebas en el expediente que permitieran tomar la decisión que se adoptó. 19 Énfasis de la sala. Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, afirmó que tales desconocimientos y omisiones implican «que se configure un defecto adicional, consistente en una sentencia o decisión sin motivación».

En este orden de ideas, para esta Sala el argumento que se refiere a la indebida valoración probatoria, no cuenta con la carga argumentativa para ser estudiado, en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, porque no desvirtúa el análisis realizado por la autoridad judicial accionada frente a los medios probatorios. Al respecto, se destaca que el tribunal sustentó su decisión de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, al exponer que contrario a lo determinado por el fallador de primer grado, sí se encontraba probado el daño antijurídico sufrido por el señor Terraza Guillén, toda vez que con la expedición de la Resolución 14757 del 25 de noviembre de 2021 se le causó una lesión a su derecho a la nacionalidad que no estaba en el deber jurídico de soportar, puesto que se le privó de su nacionalidad colombiana, lo cual posteriormente se tornó arbitrario cuando se revocó tal anulación mediante la Resolución 11957 del 5 de mayo de 2022.

De igual manera, el ad quem consideró que, aunque no se acreditaron perjuicios como la desatención de servicios en salud, la imposibilidad de trabajar en el país o la privación de derechos políticos, el solo hecho de haberlo privado de su nacionalidad generó que este perdiera la existencia jurídica como individuo, lo que constituyó una violación a sus derechos fundamentales.

Ahora, la parte accionante a lo largo de la solicitud de amparo reiteró que se omitió por completo realizar un análisis probatorio que permitiera tomar la decisión que se adoptó para liquidar los perjuicios. En este orden de ideas, se advierte que la tutelante pretende reabrir el debate probatorio y busca que el juez de tutela imponga una valoración distinta a la que asumió el juez natural de la causa, aquella que a su juicio es la correcta.

Es decir, en otros términos, pretende a través del mecanismo constitucional crear una instancia adicional, en la que se estudie nuevamente un asunto que ya fue zanjado por los operadores judiciales ordinarios y, además obtener una decisión favorable a sus intereses. En cuando a los reproches realizados por la accionante por el presunto desconocimiento del precedente, se advierte que las sentencias que trajo a colación para sustentar su dicho, esto es, la T-212 de 2012 y T-147 de 2020 de la Corte Constitucional, así como la de 26 de septiembre de 2012, dictada en el radicado 11001- 03-15-000-2012-01461-00 no contienen supuestos de hechos similares a los debatidos en esta instancia, puesto que no se relacionan con los perjuicios causados por la anulación de un registro civil y la cancelación de una cédula de ciudadanía. Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala advierte que, en relación con las providencias de la Corte Constitucional, solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU), las cuales contienen una regla o subregla de derecho y que son proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, habida cuenta que éste es el órgano de cierre en la materia, esto es, en tutela, y no las proferidas por sus salas de revisión. Por esta razón, para la Sala mayoritaria las providencias (T) de esa Corporación no son precedente en los términos expuestos en precedencia, pues no fueron proferidas por la sala plena del máximo tribunal de lo constitucional.

En ese sentido, las sentencias identificadas como T son un criterio auxiliar de interpretación, pero no son vinculantes. Por consiguiente, en consideración a lo expuesto, la Sala aclara que no abordará el análisis de los fallos traídos por la accionante. De igual manera, en cuanto a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esta Sala de decisión considera que tampoco se cumple con la carga argumentativa necesaria para superar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que lo que se pretende es reabrir un debate jurisprudencial que ya fue efectuado por el juez natural de la causa.

Al respecto, se observa que uno de los fundamentos esgrimidos por el Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para expedir la sentencia de 29 de noviembre de 2024 y reconocer oficiosamente la afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos fue precisamente la mencionada sentencia de unificación, por lo que, se reitera, lo que pretende la parte accionante es debatir la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada al aplicar dichas reglas de derecho en el fallo que se enjuicia. En ese sentido, se considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la parte tutelante, sino que, por el contrario, se advierten argumentos con el fin de intentar desvirtuar el análisis que hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B para encontrar responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad de la parte tutelante, de modo que la situación descrita es «de competencia exclusiva del juez ordinario»20 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 20Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005.

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2. En lo que se refiere al requisito de agotamiento de los mecanismos judiciales, esta colegiatura encuentra que la providencia controvertida fue dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de noviembre de 2024, mediante la cual revocó la decisión del Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 11001-33-36-031-2023-00093-00/01, por lo que contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario.

Ahora bien, en cuanto a los recursos extraordinarios, la Sala advierte que la actora alegó que la providencia de 29 de noviembre de 2024, además de incurrir en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente, también incidió en «un defecto adicional, consistente en una sentencia o decisión sin motivación». Ello, comoquiera que no se dio alguna «argumentación tendiente a demostrar las razones por las cuales consideraba que la medida de reparación económica, resultaba ser oportuna, pertinente y adecuado frente al daño generado».

De otro lado, destacó que se desconoció que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014 de la Sección Tercera del Consejo de Estado se determinó que el juez de lo contencioso-administrativo debe fundamentar por qué el reconocimiento de los perjuicios causados por la vulneración de los bienes constitucionalmente reconocidos no se encuentra subsumido en los demás perjuicios reconocidos.

En palabras de la entidad demandante: El Tribunal no llevó a cabo un análisis que le permitiera argumentar las razones por las cuales -a su juicio- el daño en los bienes constitucional y convencionalmente protegidos, no se encontraban subsumidos o comprendidos en los perjuicios morales que ya había reconocido. Esta situación se intensifica toda vez que el fundamento jurídico para el reconocimiento de esta afectación, es exactamente el mismo que aquel con el que sustentaron los perjuicios morales.

Al respecto, esta Sección considera que los razonamientos de la entidad accionante se centran en una decisión sin motivación, porque, de acuerdo con su criterio, el fallo de segunda instancia no cuenta con fundamentos fácticos y jurídicos para presumir los daños morales, así como para indemnizar los bienes constitucionalmente protegidos que, a juicio de la parte actora, se encuentran comprendidos dentro de los perjuicios inmateriales.

Ahora bien, al margen de la razonabilidad de esta tesis, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de motivación, circunstancia que, como se analizará más adelante, se enmarca en la causal quinta (5. º) del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, ya que tal análisis le corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación21, la falta de motivación da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201122.

En efecto, esta Corporación ha considerado que la nulidad en mención ocurre al «[p]retermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.»23 (Destacado por la Sala) En este mismo sentido, la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, precisó24: “[…] la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal quinta.

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación […]”. [Destacado por la Sala] En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del deber de motivación de las decisiones judiciales da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5. ° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, esto es, «[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».

Por su parte, se tiene que la Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela procede sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000- 2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 22 «Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 23 Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, radicación: 11001-03-15-000-2017- 02091-00 (REV), actor: Carlos Ossa Escobar, demandado: Contraloría General de la República, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, en la que se cita, a su vez, la decisión de la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 24 Ver Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, sentencia de 5 de abril de 2016, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourt.

Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02573-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo expuesto, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección de los derechos invocados, o ya se agotaron, es la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces del Alto Tribunal Constitucional «[…] cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]»25.

De manera que, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables26. No obstante, no se evidencia tal circunstancia en este asunto, porque del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la parte demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 2.5.

Conclusión Así las cosas, es claro para esta Sala que en el sub examine, no puede el juez constitucional pronunciarse de fondo sobre la solicitud de amparo, toda vez que no se superaron los requisitos de relevancia constitucional y de agotamiento de todos los medios de defensa judicial. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el mecanismo constitucional. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de junio de 2025, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 25 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 26 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.

Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación, se reseña, en síntesis, lo pertinente: «[…] son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, […] A) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente" […] B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, […], C. No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona […], D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad […]».

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.