CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reliquidación de pensión de vejez por homologación y nivelación salarial.

Régimen de transición con Ley 33 de 1985 IBL. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. El Tribunal aplicó de manera adecuada el precedente contenido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, razón por la cual no procedía reliquidar la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 217545 del 13 de junio de 2014, GNR 328513 del 23 de septiembre de 2014, GNR 139671 del 14 de mayo de 2015, GNR 170760 del 11 de junio de 2015, GNR 74915 del 10 de marzo de 2016, VPB 22452 del 19 de mayo de 2016 y GNR 327341 del 2 de noviembre de 2016, así como del acto administrativo ficto derivado del silencio frente al recurso de apelación interpuesto contra esta última.

A título de restablecimiento del derecho, el a quo ordenó la reliquidación de la pensión de la parte demandante con inclusión de los salarios y prestaciones sociales producto de la nivelación salarial que fueron objeto de cotización, entre ellos la bonificación por servicios. I. CUESTIÓN PREVIA 1. Encontrándose el proceso en el despacho para decidir, se observa que mediante escrito de 25 de agosto de 2025 el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia, con base en la causal señalada en el numeral 2° del artículo 141 del del Código General del Proceso. 2 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega 2.

El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la imparcialidad del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión. 3. Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyen una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional y no pueden ampliarse discrecionalmente al criterio del juez o de las partes. 4.

La causal invocada por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves se encuentran enunciada en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, así: Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: [ ] 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente. [ ] 5.

Conforme con lo anterior, comoquiera que las circunstancias por las cuales se manifestó el impedimento se encuentran acreditadas, la sala procederá a aceptar el impedimento manifestado por el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves en la parte resolutiva de la sentencia. II.

ANTECEDENTES Demanda 6. Enith Cecilia Velásquez Vega presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el fin de que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 217545 del 13 de junio de 2014, GNR 328513 del 23 de septiembre de 2014, GNR 139671 del 14 de mayo de 2015, GNR 170760 del 11 de junio de 2015, GNR 74915 del 10 de marzo de 2016, VPB 22452 del 19 de mayo de 2016 y GNR 327341 del 2 de noviembre de 2016, así como del acto administrativo ficto derivado del silencio frente al recurso de apelación formulado contra esta última (radicado 2016-14272514 del 7 de diciembre de 2016).

Dichos actos negaron la reliquidación de la pensión de vejez en lo relativo a la primera mesada y a la fecha de estatus pensional. 7. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a Colpensiones a reajustar el valor de la pensión desde la fecha en que adquirió el estatus, determinando la primera mesada en el equivalente al 75 % del sueldo promedio del último año de servicios, con inclusión de todos los ingresos devengados en dicho período.

También pidió la indexación de la primera mesada sobre el salario homologado y nivelado, conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. Solicitó, además, que se ordenara aplicar a la mesada pensional los reajustes anuales previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 3 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega 8.

Solicitó que se condenara a Colpensiones a reconocer la diferencia adeudada en cada mesada, desde el momento en que debieron causarse los pagos y hasta la fecha en que se hiciera efectivo el pago, de conformidad con la liquidación allegada. Pidió, además, que dicha condena incluyera la indexación correspondiente y los intereses moratorios a la tasa más alta certificada, conforme a lo previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, solicitó que se ordenara el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 9. Expuso que Colpensiones le reconoció una pensión de vejez por $1.139.843, mediante Resolución GNR 217545 del 13 de junio de 2014, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio.

Contra esta decisión interpuso recurso de apelación el 18 de julio de 2014, resuelto mediante Resolución GNR 328513 del 23 de septiembre de 2014, que modificó la cuantía de la prestación a $1.468.688. Indicó que el 14 de mayo de 2015 Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión en cuantía de $1.492.036, y que posteriormente, mediante Resolución GNR 170760 del 11 de junio de 2015, reiteró dicho reconocimiento. 10.

Relató que el 29 de enero de 2016 solicitó a Colpensiones la reliquidación de la pensión con fundamento en la homologación salarial desde 2004, petición que fue negada mediante Resolución GNR 74915 del 10 de marzo de 2016. Contra esta decisión interpuso recurso de apelación, resuelto mediante Resolución VPB 22452 del 19 de mayo de 2016, que confirmó la negativa. 11.

Añadió que, el 28 de septiembre de 2016, por intermedio de apoderado, solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión para que se incluyeran todos los factores salariales y prestacionales devengados en el último año de servicios, aplicando los reajustes legales ordinarios y extraordinarios. Esta petición fue negada mediante Resolución GNR 327341 del 2 de noviembre de 2016. 12.

Que el 7 de diciembre de 2016 presentó recurso de apelación contra esta última decisión, pero que a la fecha de interposición de la demanda la entidad no había emitido respuesta alguna, por lo que invocó el silencio administrativo negativo. 13. Señaló que al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 contaba con más de 35 años de edad, dado que nació el 1 de abril de 1954, y que al 25 de julio de 2005, cuando entró en vigor el Acto Legislativo 01 del mismo año, ya había acreditado más de 750 semanas de servicios prestados al sector público. 14.

Indicó que, mediante Decreto 304 del 20 de mayo de 2014, el Gobernador de Córdoba ordenó la homologación y nivelación salarial de los cargos de la planta central, con efectos retroactivos al 1 de enero de 2004. 15. Adujo que, según el certificado 001272 del 30 de agosto de 2016 expedido por la Directora Administrativa con Funciones de Personal de la Gobernación de Córdoba, se desempeñaba en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 03, con un salario 4 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega básico de $2.188.835.

Sumados este valor y los factores salariales devengados en el último año de servicios, el ingreso ascendía a $4.102.738. 16. Concluyó que el 75 % del último sueldo promedio con factores salariales era de $3.077.058 y no de $1.492.301, monto por el cual Colpensiones le reconoció la pensión. Contestación de la demanda 17. Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que los actos administrativos cuestionados se ajustaban al ordenamiento jurídico y estaban amparados por la presunción de legalidad. 18.

Lo anterior, porque a su juicio a la parte demandante le fue reconocida una pensión de vejez con fundamento en la Ley 33 de 1985 y que, al determinar el ingreso base de liquidación, se aplicaron las reglas de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 36, afirmó en consecuencia, que no procedía la indexación de la primera mesada pensional, por cuanto esta ya había sido actualizada al momento de expedirse las resoluciones demandadas.

Propuso como excepciones la inexistencia de las obligaciones reclamadas, el cobro de lo no debido y la prescripción. III. SENTENCIA APELADA 19. El 26 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las pretensiones de la demanda. Fundamentó su decisión en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, en la que se precisó que el ingreso base de liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hacía parte del régimen de transición para quienes, siendo beneficiarios de este, se pensionaran con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo previstos en la Ley 33 de 1985.

Asimismo, se estableció que en el ingreso base de liquidación solo podían incluirse los factores salariales sobre los que se hubiesen efectuado aportes al sistema conforme al artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 y normas concordantes, criterio reiterado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. 20. En aplicación de esas reglas, el Tribunal observó que la demandante fue beneficiaria del régimen de transición y que se encontraba acreditada la homologación y nivelación salarial para el período comprendido entre 1999 y julio de 2015, reconocida mediante Resolución 0379 del 16 de octubre de 2015.

Verificó, además, los diferentes cargos desempeñados en la Gobernación de Córdoba entre septiembre de 1974 y agosto de 2015, así como los salarios y prestaciones sociales devengados entre enero de 2004 y agosto de 2015. 21. Pese a que la Gobernación reportó que desde junio de 2007 no se habían efectuado aportes retroactivos derivados de la nivelación salarial, el Tribunal advirtió que, según la misma Resolución 0379 de 2015, a la señora Velásquez le fueron descontadas sumas por concepto de aportes a pensión. Precisó que la deficiente realización de aportes no podía trasladarse en perjuicio de la trabajadora, quien no era responsable de su pago. 5 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega 22.

El Tribunal constató que entre 2004 y 2015 la demandante devengó una bonificación por servicios prestados, prevista expresamente como factor salarial en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, y advirtió que no se había tenido en cuenta la homologación y nivelación correspondiente al año 2015. 23. Con base en lo anterior, el Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante, tomando en cuenta la nivelación salarial objeto de cotización e incluyendo la bonificación por servicios prestados como factor salarial.

Adicionalmente, impuso condena en costas equivalente al 3 % del valor de las pretensiones reconocidas, conforme al Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. IV. RECURSO DE APELACIÓN 24. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que el Tribunal había incurrido en un error al declarar la nulidad de los actos administrativos, pues estos se ajustaban a los parámetros legales. 25.

En apoyo de su posición citó los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, aludió a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 y a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 del 29 de abril de 2015 de la Corte Constitucional, para señalar que el ingreso base de liquidación no se modificaba por efecto del régimen de transición. 26.

Precisó que en este caso el ingreso base de liquidación debía calcularse con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales había cotizado la afiliada durante los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión, y no con el promedio de los salarios devengados en el último año, como lo establece el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 27.

Finalmente, expresó su inconformidad con la condena en costas, al considerar que no había actuado con temeridad sino de buena fe y que no existía evidencia de gastos que justificaran la condena. Con fundamento en lo anterior, solicitó la revocatoria del fallo apelado. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 28. Mediante auto proferido el 20 de febrero de 2025, notificado por estado del 7 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación1.

VI. CONSIDERACIONES Competencia 1 Índice 9 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega 29. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 30. En este asunto corresponde establecer si el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un error al declarar la nulidad parcial de los actos administrativos mediante los cuales Colpensiones negó la reliquidación de la pensión de vejez de la parte demandante.

En particular, se debe examinar si el a quo aplicó de manera adecuada el precedente fijado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, relativo al ingreso base de liquidación de quienes son beneficiarios del régimen de transición, así como la incidencia de la homologación y nivelación salarial en la determinación de los factores salariales objeto de cotización. 31.

De manera accesoria, corresponde determinar si la condena en costas impuesta por el Tribunal procedía o no. Análisis del problema jurídico 32. Para resolver el problema jurídico, la Sala examinará, en primer lugar, el régimen de transición y las reglas jurisprudenciales que delimitan el ingreso base de liquidación de quienes se pensionan bajo dicho beneficio, en particular lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

En segundo lugar, estudiará la incidencia de la homologación y nivelación salarial en la determinación de los factores salariales objeto de cotización y en la procedencia de la reliquidación pensional. Finalmente, se pronunciará sobre la condena en costas impuesta en la sentencia apelada. 33. En el presente asunto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al establecer que el Tribunal aplicó de manera adecuada el precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 respecto del ingreso base de liquidación, razón por la cual no procedía reliquidar la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985.

Se mantendrá la orden de reliquidar la prestación con inclusión de la bonificación por servicios prevista en el Decreto 1158 de 1994, así como de los factores salariales derivados de la homologación y nivelación reconocidas en la Resolución 0379 de 2015 expedida por la Gobernación de Córdoba. Régimen de transición, IBL y Ley 33 de 1985 34.

La Ley 100 de 1993 instauró un sistema general de pensiones con el propósito de unificar en un solo marco normativo los regímenes existentes. Como parte de esa reforma 7 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega estructural de la seguridad social, se incorporó también a los servidores públicos de los órdenes nacional y territorial.2 35.

En reconocimiento de los derechos de quienes estaban próximos a pensionarse o habían consolidado cierto tiempo de servicio, el legislador previó un régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permite aplicar reglas anteriores más favorables en determinados aspectos del acceso a la pensión. 36. En el caso de los servidores públicos, la Corte Constitucional precisó, en la sentencia C-540 de 2008, que pese a la derogatoria tácita de la Ley 33 de 1985 por la Ley 100 de 1993, el artículo 1 de aquella debía aplicarse de manera ultractiva a los beneficiarios del régimen de transición. 37.

No obstante lo anterior, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 20183, esta Corporación estableció que el régimen de transición solo cobija la edad, el tiempo de servicios o cotizaciones y el monto de la pensión, pero no el ingreso base de liquidación, que se determina con fundamento en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 38.

En relación con los factores que integran la base de cotización, la jurisprudencia de esta Sala4 ha reiterado que debe cumplirse lo previsto en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, en el que se definen los conceptos salariales computables. 39. Bajo esas premisas, corresponde concluir que el Tribunal aplicó de manera correcta las normas y precedentes vigentes al determinar que la demandante no tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con base en el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, conforme a la Ley 33 de 1985.

Sin embargo, sí le asistía el derecho a que se incluyera la bonificación por servicios, expresamente prevista como factor salarial en el literal g del Decreto 1158 de 1994. Reliquidación de la pensión por homologación y nivelación salarial 40. Sobre el derecho de un pensionado a solicitar la reliquidación de su mesada con ocasión de una homologación o nivelación salarial, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la pensión no constituye un derecho consolidado de la administradora sino del afiliado, quien puede reclamar en cualquier tiempo su reliquidación por tratarse de una prestación periódica.5 2 En lo concerniente a la incorporación de los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social, se debe dar aplicación de los Decretos 691 y 695 de 1994, por medio de los cuales se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 2 de julio de 2020, rad. núm. 25000-23-42-000-2013-05277-01(2398-15), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 8 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega 41.

En el caso concreto, el Tribunal acertó al disponer la reliquidación de la pensión, con inclusión de los factores salariales derivados de la Resolución 0379 del 16 de octubre de 2015, mediante la cual la Gobernación de Córdoba homologó y niveló el salario de la demandante para el período comprendido entre 1999 y el 31 de julio de 2015. 42.

También fue correcta la conclusión del a quo al precisar que la omisión de la Gobernación en cumplir su obligación de efectuar los aportes derivados de la nivelación no podía trasladarse en perjuicio de la pensionada. El incumplimiento de la entidad empleadora o de la administradora en el giro de los aportes no incide sobre el deber de liquidar la pensión conforme a la normativa aplicable, puesto que el afiliado no es responsable de esas cargas. 43.

En consecuencia, se concluye que el Tribunal aplicó adecuadamente la normatividad vigente al ordenar la reliquidación de la pensión de la demandante, con inclusión de los factores salariales y de la nivelación salarial que le correspondían por derecho. Condena en costas 44. En relación con la condena en costas, el Tribunal consideró procedente imponerla a la parte demandada en un porcentaje equivalente al 3 % del valor de las pretensiones reconocidas, al estimar que la actora había acudido a la jurisdicción mediante apoderado judicial, quien presentó la demanda, participó en las audiencias programadas y allegó alegatos de conclusión. 45.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 46.

La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 47. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 48.

En consecuencia, se impondrán costas al extremo demandado, por cuanto se confirmó la decisión apelada, esto es, negaron totalmente las peticiones del recurso de 9 Radicación: 23001-23-33-000-2017-00416-01 (0179-2025) Demandante: Enith Cecilia Velásquez Vega apelación y se confirmará la condena en costas en primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación, de3 conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

CUARTO. CONDENAR en costas al extremo demandado por las razones expuestas en la presente providencia.

QUINTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.