11001032400020210054100 — Consejo de Estado

| | |CONSEJO DE ESTADO | |SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | |SECCIÓN PRIMERA | Bogotá, D.C., 16 de diciembre de 2021 Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00541-00 Demandante: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE RIEGO DE AQUITANIA, CUÍTIVA Y TOTA - ASOLAGO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ Tema: Cartografía oficial de la cota máxima de inundación del Lago de Tota Auto que devuelve el proceso por competencia[1] La Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania, Cuítiva y Tota – ASOLAGO, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] [Se declare] la validez (sic), y en su defecto declaratoria de nulidad de la Resolución No. 3992 de 28 de noviembre de 2019, por medio de la cual se adopta la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota establecida a través de Resolución 1786 de 29 de junio de 2012.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene la reposición de todos los antecedentes administrativos previos al acto administrativo enunciado en el numeral 1, que tengan que ver con la orden impuesta a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá en la sentencia de 10 de agosto de 2006. Se ordene a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, y a la Agencia Nacional de Tierras – ANT, procedan a iniciar las diligencias de manera conjunta para identificar la totalidad de los predios colindantes a la rivera del Lago de Tota, y en aplicación de la Ley 160 de 1994, disponer la reubicación de propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a manejo especial por razones ecológicas y de modo que una vez realizado lo anterior se dispongan los procesos administrativos y judiciales de reubicación de propietarios o tenedores y/o extinción de dominio sobre predios rurales que correspondan.

Consecuencialmente se realizará la adopción de la cartografía oficial de la cota máxima de inundación de ronda de protección del Lago de Tota. Se proceda a reconocer perjuicios causados mediante incidente a propietarios tenedores y/o poseedores de predios rivereños del Lago de Tota afiliados a Asolago, que por consecuencia de la arbitraria determinación de la cota máxima de inundación definida en el acto impugnado se han visto afectados en lo concerniente a la inutilización de predio de manera irregular para labores agrícolas y/o el ejercicio de acciones arbitrarias de autoridades públicas en función de policía aplicadas por la misma Corporación Autónoma de Boyacá y/o otros agentes públicos.

Se imponga procesalmente a los Ministerios de Ambiente y Agricultura y Desarrollo Rural integrado el ejercicio de la tutela administrativa que constitucional y legalmente corresponde respecto de la gestión que por efecto de la demanda por presentar deberán cumplir la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Autoridad Nacional de Tierras. […]» La demanda inicialmente fue conocida por el doctor José Ascención Fernández Osorio, magistrado del Despacho No. 1º del Tribunal Administrativo de Boyacá, quien a través de auto de 19 de marzo de 2021[2], dispuso inadmitirla con base en los siguientes argumentos: «[…] Individualización de las pretensiones: Las pretensiones plasmadas en la demanda, persiguen que se declare la nulidad de la Resolución No. 3992 de 28 de noviembre de 2019, por medio de la cual se adopta la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota establecida a través de Resolución 1786 de 29 de junio de 2012 y como consecuencia se ordene la reposición de todos los antecedentes administrativos, previos al acto administrativo enunciado, que tengan que ver con la orden impuesta a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá en la sentencia de 10 de agosto de 2006, y por tanto, se proceda a la revocatoria de todos los actos administrativos inherentes al acto anulado.

De igual manera, pretende se ordene a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, y a la Agencia Nacional de Tierras – ANT-, procedan a iniciar las diligencias de manera conjunta para identificar la totalidad de los predios colindantes a la rivera del Lago de Tota, y en aplicación de la Ley 160 de 1994, disponer la reubicación de propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a manejo especial por razones ecológicas, de modo que una vez realizado lo anterior se dispongan los procesos administrativos y judiciales de reubicación de propietarios o tenedores y/o extinción de dominio sobre predios rurales que correspondan y la adopción de la cartografía oficial de la cota máxima de inundación de ronda de protección del Lago de Tota.

Finalmente y a título de restablecimiento, solicita el reconocimiento de perjuicios causados mediante incidente, a propietarios tenedores y/o poseedores de predios ribereños del Lago de Tota afiliados a Asolago, que por consecuencia de la arbitraria determinación de la cota máxima de inundación, definida en el acto impugnado, se han visto afectados en lo concerniente a la inutilización de predio de manera irregular para labores agrícolas y/o el ejercicio de acciones arbitrarias de autoridades públicas en función de policía, aplicadas por la misma Corporación Autónoma de Boyacá y /o, otros agentes públicos.

Teniendo en cuenta la formulación de las pretensiones, destaca el despacho que el numeral 2º del artículo 162 del CPACA, establece que la demanda deberá contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad, así como que, las pretensiones deberán ser formuladas por separado, con observancia de los presupuestos establecidos para la acumulación de pretensiones.

En el mismo sentido, el artículo 163 de la misma codificación, indica que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, éste debe individualizarse con toda precisión. En consecuencia, la parte interesada deberá subsanar las pretensiones, individualizando y teniendo claridad sobre el acto administrativo a enjuiciar de acuerdo con la naturaleza del medio de control invocado y las disposiciones normativas, si corresponde a un acto general.

De los hechos: El numeral 3º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, precisa que los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones deben estar debidamente determinados, clasificados y numerados. El propósito de este requerimiento, en cuanto a la enunciación de los hechos con precisión, orden y claridad, tiene como finalidad la exigencia al demandado para que éste, también exponga su posición sobre la situación fáctica narrada por el actor, debiendo precisar, numeradamente, en cuáles da su conformidad y en cuáles no; lo cual asegura a cabalidad el derecho de contradicción y defensa de quien ha sido llamado a juicio, y posibilita, adicionalmente, al operador judicial la fijación del litigio al cual se refiere el artículo 283 del CPACA.

El concepto de hecho, corresponde a un término derivado del latín factus, permite describir a aquello que ocurre, las acciones, la obra o la cuestión a la cual se hace referencia. Luego, en un debate judicial, no puede confundirse con los fundamentos de derecho o con inferencias inductivas o deductivas del demandante. Así las cosas, al revisar la demanda, se observa que los siguientes hechos: 1,3,12,13,14,15,16,17,18,19,21 y 23, no corresponden a una situación fáctica, en la medida que la parte actora realiza apreciaciones subjetivas, enunció apartes procesales y contenido resolutivo de decisiones, por lo que deben ser corregidos y limitarse a la condición fáctica, sin realizar calificaciones personales.

Concepto de violación El numeral 4 del artículo 162 del CPACA, establece que la demanda deberá contener los fundamentos de derecho de las pretensiones; este deberá ser agregado al escrito demandatorio. Ahora, a pesar que en el presente caso, en la demanda se elaboró un concepto de la violación, no se cumplió con el requisito formal de indicar, con precisión, la causal de nulidad en que se fundamentan las pretensiones, conforme lo establece el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Esto deberá ser complementado en el escrito de corrección y de acuerdo, a cuál es el acto administrativo del cual se pretende su nulidad, en ese orden de ideas y en concordancia con la correcta individualización de las pretensiones la parte demandante, deberá ajustar las argumentaciones, con el objeto en litis. Teniendo en cuenta lo anterior, la apoderada de la parte demandante deberá desarrollar argumentativamente los fundamentos jurídicos de la demanda, siendo estos, los aspectos sobre los cuales se referirá el examen de fondo.

Esto, por cuanto en el libelo aparece apenas afirmada la causal de nulidad invocada. Del requisito de procedibilidad Teniendo en cuenta la demanda incoada, la misma fue acompañada con el requisito de procedibilidad; sin embargo, al plenario no fue allegado la fecha de radicación de la solicitud de conciliación, así las cosas, se requiere a la apoderada de la parte demandante allegue el comprobante en el que se indique la fecha y hora de la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial. […]».

En atención a la anterior providencia, la parte actora allegó escrito de subsanación en el cual precisó: «[…] i. Manifiesto que demando el acto administrativo contenido en la Resolución número 3992 de 28 de Noviembre de 2019 “Por medio de la cual se adopta la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota establecidos a través de la Resolución 1786 del 29 de junio de 2012, con el fin de que al término del proceso la sentencia declare su nulidad.

Para máxima claridad del Despacho el acto impugnado resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar como cartografía oficial de la cota máxima de inundación del Lago de Tota, la cual corresponde al límite superior de la zona de alto riesgo, definida por el estudio de crecientes, con un valor de 3015.65 m.s.n.m. y la ronda de protección del Lago de Tota de treinta (30) metros paralelos a la cota máxima de inundación, alrededor del cuerpo de agua establecidas a tráves (sic) de la Resolución 1786 deI 29 de junio de 2012, la obtenida del contrato de consultoría 2013003, cuyo objeto fue "La elaboración de estudios para la identificación y delimitación predial y levantamiento topográfico de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota ubicado en los municipios de Cultiva, Tota y Aquitania, Departamento de Boyacá".

ARTICULO SEGUNDO: Comunicar el contenido del presente acto administrativo a la Gobernación de Boyacá; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Tierras, a los Procuradores Judiciales, Ambientales y Agrarios Boyacá - Arauca y a los municipios de Aquitania, Tota y Cuitiva, para lo de su competencia.

ARTÍCULO TERCERO: El presente acto administrativo rige a partir de su publicación en el boletín oficial de la Corporación.

ARTÍCULO CUARTO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno en el marco de lo establecido en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ii. Se declare consecuencialmente que los actos administrativos preparatorios y complementarios para la expedición de la Resolución 3992 de 2019 e igualmente los de su ejecución, se entenderán vinculados al efecto anulatorio del acto definitivo aquí demandado (Res. 3992 de 2012) iii.

A título de restablecimiento en el derecho, se dispondrá que las demandadas Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Agencia Nacional de Tierras, dispondrán en forma conjunta de los deberes legales derivados de la Ley 160 de 1994 en el sentido de proceder a la delimitación de los predios colindantes a la Ronda del Lago de Tota, de forma que una vez concluida tal demarcación tengan efecto los trámites administrativos y/o judiciales inherentes a la relocalización e indemnización de los propietarios poseedores o tenedores de fundos que se vieren afectados con la delimitación que legalmente corresponde iv.

Como consecuencia ordenará el Despacho se proceda a legalmente realizar la Cartografía oficial de la cota máxima de inundación de la ronda de protección del Lago como lo ordenó ese Tribunal en sentencia de 10 de Agosto de 2006 dentro de la acción popular con radicado número 2005-0203. v. También a titulo (sic) de restablecimiento en el derecho la sentencia ordenará en abstracto para ser liquidado mediante incidente el reconocimiento de daños y perjuicios irrogados a propietarios, tenedores y/o poseedores de predios rivereños a la ronda del Lago de Tota que se encuentren afiliados a la parte actora (ASOLAGO).

(negrillas fuera del texto) vi. Se ordene en sentencia a las autoridades con competencia legal o reglamentaria, dispongan de la actividad necesaria para que tanto la autoridad ambiental como la autoridad nacional de tierras realicen sus cometidos de protección y resguardo del cuerpo de agua (Lago de Tota) que conforme al artículo 79 de la Constitución y 16 de la Ley 99 de 1993 es objeto de protección ambiental. […]».

(negrillas fuera del texto) Posteriormente, el Magistrado Sustanciador del Tribunal mediante auto de 4 de junio de 2021[3], previo a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda, consideró que aún tenía dudas sobre «[…] (i) la debida representación de la persona jurídica, (ii) la titularidad de los perjuicios pretendidos, y (iii) la correcta estimación de la cuantía del asunto […]».

En atención a dicho requerimiento, la parte actora allegó escrito[4] en el cual adujo lo siguiente: «[…] Como se indicó la finalidad de Asolago es realizar todos los actos, Contratos (sic), operaciones y negocios jurídicos directamente relacionados con ésta y los que tengan como finalidad ejercer los derechos de las personas que allí se agremian, razón por la que la persona jurídica como tal no sufrió perjuicios, pero sus afiliados sí, razón por la que Asolago por intermedio de su representante legal (gerente) incurre en este tipo de actuaciones.

Sin embargo y en gracia de discusión, y para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia en este particular caso, y dejando a salvo nuestro derecho como parte actora en la oportunidad que corresponde, manifestamos el retiro de las pretensiones tendientes a que se restablezcan derechos de carácter económico (iii y iv), para que el H. Despacho se defiera solamente a las de nulidad y restablecimiento en abstracto.

Lo anterior con el fin de que se aleje de las personas naturales la legitimación en la causa y se ubique en cabeza del Asolago y el ejercicio de uno de sus objetos la presentación de la demanda en comentario. […]». Con base en lo anterior, el doctor José Ascención Fernández Osorio, magistrado del Despacho No. 1º del Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de auto de 2 de agosto de 2021[5], dispuso remitir la demanda por competencia al Consejo de Estado argumentando lo siguiente: «[…] Revisado el expediente, se encuentra que con auto del 19 de marzo de 2021[6] se inadmitió la demanda por defectos relacionados con la individualización del acto acusado, la adecuada relación de los hechos y la causal de nulidad invocada.

Sin embargo, con auto proferido el 4 de junio del presente año[7], el despacho emitió un requerimiento previo a la calificación de la admisibilidad de la demanda, debido a que existían aspectos de gran relevancia sin dilucidar. Los puntos en los que se centró el requerimiento fueron (i) la debida representación de la persona jurídica, (ii) la titularidad de los perjuicios pretendidos, y (iii) la correcta estimación de la cuantía del asunto.

Para lo que interesa a este pronunciamiento, la apoderada de la parte actora aportó los estatutos de Asolago[8]. Como lo refirió la profesional del derecho, la persona jurídica tiene por objeto “organizarse para efectos de la representación, manejo y administración del Distrito” y, para ese fin, “puede realizar todos los actos, Contratos (sic), operaciones y negocios jurídicos directamente relacionados con ésta y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones legales o convencionales, derivadas de la existencia y actividad de la misma” (art. 5.º).

En este orden de ideas, el objeto de la entidad sin ánimo de lucro y las funciones o atribuciones que se desprenden de él, no comprenden la posibilidad de representar judicialmente a sus miembros individualmente considerados, a fin de perseguir la reparación de perjuicios particulares (no los causados a la asociación como tal). Por ejemplo, el artículo 48 señala como funciones del representante legal “[r]epresentar a la asociación en todos sus actos”, “[c]omparecer en los juicios en que se dispute la propiedad de los bienes de la Asociación (o el Distrito)” y “[c]onstituir apoderados que representen judicial y extrajudicialmente y en general representar a la Asociación con la limitación que se consigna en los estatutos y la ley”; todo lo cual lógicamente procede en relación con la persona jurídica, cuya naturaleza es independiente de la de sus miembros.

Adicionalmente, la parte actora reconoció que ni la asociación ni su apoderada habían recibido poder de los asociados antes de presentar la demanda que ahora se analiza, sino que su recaudo comenzó en virtud del requerimiento del despacho: “(…) Al respecto y dado que son 129 usuarios registrados que viven en veredas donde no cuentan con notarías o internet para su remisión, no se pueden recopitar (sic) la totalidad de poderes tal como lo requiere el Desapcho (sic), razón por la que se adjuntan los que se lograron recopilar.

(…)”[9] Lo anterior significa que (i) Asolago no tiene capacidad para comparecer al proceso para representar las pretensiones particulares e individuales de sus miembros, y (ii) la apoderada de la parte demandante carece del derecho de postulación para agenciar los intereses particulares e individuales de los miembros de Asolago. Además, quienes confirieron poder luego del requerimiento efectuado por el despacho, no agotaron el requisito de procedibilidad atinente a la conciliación extrajudicial[10].

Por otra parte, la persona jurídica informó que no sufrió perjuicios con la expedición del acto acusado y, por ende, no busca una reparación para sí misma. En virtud de esta situación, la apoderada manifestó lo que sigue: “(…) Como se indicó la finalidad de Asolago es realizar todos los actos, Contratos (sic), operaciones y negocios jurídicos directamente relacionados con ésta y los que tengan como finalidad ejercer los derechos de las personas que allí se agremian, razón por la que la persona jurídica como tal no sufrió perjuicios, pero sus afiliados sí, razón por la que Asolago por intermedio de su representante legal (gerente) incurre en este tipo de actuaciones.

Lo anterior con el fin de que se aleje de las personas naturales la legitimación en la causa y se ubique en cabeza del Asolago y el ejercicio de uno de sus objetos la presentación de la demanda en comentario. (…)”[11] (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este orden de ideas, las pretensiones de índole económico (referidas a la asociación y a sus miembros) no son procedentes y, además, fueron retiradas por la parte actora.

En este contexto, el objeto de la demanda se reduce a lo siguiente: ▪ Que se declare la nulidad de la Resolución 3992 de 28 de noviembre de 2019, expedida por Corpoboyacá, y que los efectos de esta decisión cobijen los actos previos y de ejecución que se expidieron dentro de la actuación administrativa. ▪ Que se ordene a Corpoboyacá y a la ANT que de manera conjunta efectúen la “delimitación de los predios colindantes a la Ronda del Lago de Tota, de forma que una vez concluida tal demarcación tengan efecto los trámites administrativos y/o judiciales inherentes a la relocalización e indemnización de los propietarios poseedores o tenedores de fundos que se vieren afectados con la delimitación que legalmente corresponde”. ▪ Que se ordene la realización de la cartografía oficial de la cota máxima de inundación de la ronda de protección del lago de Tota. ▪ Que se ordene “a las autoridades con competencia legal o reglamentaria, dispongan de la actividad necesaria para que tanto la autoridad ambiental como la autoridad nacional de tierras realicen sus cometidos de protección y resguardo del cuerpo de agua (Lago de Tota) que conforme al artículo 79 de la Constitución y 16 de la Ley 99 de 1993 es objeto de protección ambiental”.

Entonces, la demanda persigue un restablecimiento del derecho sin contenido económico, ya que las pretensiones tienen la connotación de obligaciones de hacer (delimitar, elaborar la cartografía y proteger el lago de Tota) y su viabilidad necesariamente será establecida hasta la sentencia. En consecuencia, la competencia para tramitar el asunto recae en el Consejo de Estado en única instancia, incluso si se cuestionara la verdadera existencia de pretensiones de restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en los numerales 1.º y 2.º del artículo 149 del CPACA[12]: “(…)

ARTÍCULO 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) No sobra mencionar que Corpoboyacá (entidad que expidió el acto) es una autoridad que para efectos procesales se considera del orden nacional, conforme lo reiteró recientemente el Consejo de Estado: “(…) la Sala advierte que, pese a que algún sector estima lo contrario, la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como la del Consejo de Estado, han concluido que dadas sus especiales condiciones y su naturaleza jurídica sui generis, las Corporaciones Autónomas Regionales, para algunos efectos, se pueden equiparar a autoridades del orden nacional.

En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-275 de 1998 señaló que: ‘Las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que, con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía’. En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en todas sus secciones, ha reconocido que las Corporaciones Autónomas se equiparan a autoridades del orden nacional y, bajo ese entendido, en múltiples oportunidades ha conocido de las acciones judiciales que se han propuesto contra los actos administrativos dictados por ellas, reconociéndoles plena capacidad para representar a la Nación en materia judicial.

Lo anterior no significa que se desconozca su carácter especial, su autonomía o su calidad de organismos administrativos ‘intermedios’; de lo que se trata es de evidenciar que, con fundamento en la jurisprudencia señalada, uno de esos eventos en los que es posible equipararlas a autoridades del orden nacional es, precisamente, para la determinación de la competencia de los jueces administrativos, cuando de auscultar los actos que profieran se trate.

(…)”[13] (Subraya y negrilla fuera del texto original) Este también ha sido el entendimiento unificado de la Corte Constitucional a partir del auto A-089A de 2009, donde se explicó lo que se transcribe a continuación: “(…) 3.- Esta Corporación se ha pronunciado respecto del tema de la naturaleza jurídica de las CAR en varios sentidos, tanto en sentencias de constitucionalidad como con ocasión de la resolución de los conflictos de competencia. Así, en algunas oportunidades, ha señalado que las CAR tienen una naturaleza jurídica especial o sui generis pues (i) no pertenecen al sector central de la administración ya que, por mandato de la Constitución, son organismos autónomos (artículo 150 numeral 7), (ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial.

De este modo, ha determinado que son entidades administrativas del orden nacional. (…) (…) En otras ocasiones, ha indicado que las CAR son entidades descentralizadas por servicios, así no estén adscritas o vinculadas a entidad alguna. (…) (…) 4.- Como es evidente, hay una disparidad de criterios en la jurisprudencia constitucional, razón por la cual la Sala Plena considera necesario unificar su posición en este tema, acogiendo la primera de las opciones descritas por ser la que más se ajusta al texto constitucional.

En efecto, no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR. En este sentido, las CAR son entidades publicas (sic) del orden nacional.

(…)”[14] (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por ende, se dará aplicación al artículo 168 del CPACA, que ordena lo siguiente: “(…)

ARTÍCULO 168. FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. (…)” En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación y ordenará la remisión del expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado –Reparto– a la mayor brevedad posible. […]».

En este escenario, no se puede perder de vista que la pretensión quinta del escrito de subsanación, insiste en lo siguiente: «[…] v. También a titulo (sic) de restablecimiento en el derecho la sentencia ordenará en abstracto para ser liquidado mediante incidente el reconocimiento de daños y perjuicios irrogados a propietarios, tenedores y/o poseedores de predios rivereños a la ronda del Lago de Tota que se encuentren afiliados a la parte actora (ASOLAGO). […]».

(negrillas fuera del texto) Sobre este punto vale la pena aclarar que, si bien la cuantía se solicita en abstracto, la intangibilidad de la misma no desnaturaliza su carácter económico cuantificable, solamente cambia el momento en el que se efectúa el cálculo y la liquidación, motivo por el cual no es de recibo el argumento utilizado por el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso cuando indica que se trata de un caso de nulidad en atención a que no existe restablecimiento del derecho con cuantía. En este entendido, el Despacho observa que la demanda expone que el acto acusado es el resultado del cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá con fecha 10 de agosto de 2005 -proferida dentro de la acción popular No. 2005-0203-, en la cual se ordenó realizar la cartografía oficial de la cota máxima de inundación de la ronda de protección del Lago de Tota; sin embargo, no se puede perder de vista que dentro de los argumentos de la demanda, se advierte que uno de los aspectos de inconformidad radica en que, para adoptar dicha decisión, se omitió el trámite previo de expropiación administrativa en cabeza de cada propietario afectado con tal decisión, así como la reubicación y resarcimiento de los daños ecológicos.

Así las cosas, es evidente que, de llegarse a declarar la nulidad del acto acusado, la consecuencia jurídica es el restablecimiento automático del derecho en favor de los propietarios de los predios afectados por la delimitación de la ronda del rio del lago de Tota, independientemente de que sean afiliados o no a la persona jurídica ASOLAGO.

Con fundamento en las anteriores premisas, es preciso estudiar los requisitos legales para que procedan los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. En tal sentido, el artículo 137 del CPACA dispone lo siguiente: «[…] NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]». (negrillas fuera del texto) Por su parte, el artículo 138 ibidem, ordena: «[…] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. […]».

(negrillas del Despacho) Lo anterior permite inferir que si de las pretensiones de la demanda se desprende un restablecimiento automático en favor del actor o de un tercero, como sucede en este caso, el medio de control adecuado para estudiar la legalidad del acto acusado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que una vez sea declarada la nulidad del mismo, se restablecen los derechos de los propietarios de los terrenos afectados con la delimitación de la ronda del rio.

Ahora bien, a efectos de revisar si el restablecimiento tiene cuantía es dable señalar que de la lectura del escrito de demanda y del memorial de subsanación, así como de la providencia que remitió el proceso a esta Corporación, se puede deducir que, si bien el acto administrativo demandado es de carácter general y fue expedido por una autoridad del orden nacional, lo cierto es que la apoderada expone que las pretensiones invocadas tienen fundamento en la violación al proceso de expropiación sobre los metros de terreno de los propietarios de la ronda del Lago de Tota que fue objeto de delimitación cartográfica, lo cual significa que si bien existe un acto general, los efectos jurídicos del mismo son de carácter particular y, además, tienen un contenido económico para cada uno de los propietarios, cuantificable en el valor inicialmente reclamado en la demanda.

En este entendido se debe observar lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA, norma del siguiente tenor: «[…] COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. <Artículo modificado por el artículo 32 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de la competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ella pueda considerarse la estimación de los perjuicios inmateriales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, que tomará en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados hasta la presentación de aquella. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

PARÁGRAFO. Cuando la cuantía esté expresada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, se tendrá en cuenta aquel que se encuentre vigente en la fecha de la presentación de la demanda. […]». (Destacado fuera del texto) En este entendido, ni la parte actora ni la jurisdicción, pueden efectuar una interpretación indebida de la demanda a efectos de desestimar el restablecimiento de carácter económico para adelantar el trámite de un proceso contencioso-administrativo mediante el medio de control inadecuado y que por su naturaleza tiene restablecimiento del derecho con cuantía determinable.

A lo anterior se suma que la apoderada que radicó la demanda, conforme a los poderes aportados, tiene capacidad para representar de manera individual a los poderdantes, aun cuando se haya presentado la demanda inicialmente a nombre de “Asolago” y, en este entendimiento, se confirma la existencia de pretensiones de carácter económico individuales cuyo tratamiento debe ser evaluado por el juez de conocimiento.

En virtud de lo anterior, para el Despacho es evidente que la demanda de la referencia corresponde al ejercicio del medio de control de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con cuantía y, por tanto, el conocimiento de la misma no le es atribuible al Consejo de Estado, por lo que se declarará la falta de competencia para conocer de la contorversia.

Con fundamento en la anterior premisa, y comoquiera que conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 152 del CPACA[15], los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las demandas instauradas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con cuantía superior a los 300 SMMLV, se dispondrá remitir el expediente al Despacho No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, despacho del doctor José Ascención Fernández Osorio, para lo de su competencia[16].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR que el Despacho no es COMPETENTE para conocer de la demanda impetrada por la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania, Cuítiva y Tota – ASOLAGO en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente, Agencia Nacional de Tierras y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACÁ, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al Despacho No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, despacho del doctor José Ascención Fernández Osorio, para lo de su competencia, previas las constancias y anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (10) ----------------------- [1] El proceso se recibió en el Despacho el 15 de octubre de 2021. [2] Índice 2 del expediente digital [3] Visible en la anotación 13 del expediente digital consultado en Samai. [4] Visible en la anotación 16 del expediente digital consultado en Samai [5] Índice 2 del expediente digital [6] Anotación 6 Samai. [7] Anotación 13 Samai. [8] Anotación 16 Samai. [9] Anotación 16 Samai. [10] Archivo “Constancia 2020 – 082”. [11] Anotación 16 Samai. [12] Cabe aclarar que la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, mediante la cual se reformó el CPACA, no es la norma procesal aplicable para efectos de la distribución de competencias, debido a la regla de transición prevista en el inciso 1.º de su artículo 86. [13] C.E., Sala 16 Especial de Decisión, Sent. 2020-01154 (CA), ene. 15/2021.

M.P. Nicolás Yepes Corrales. En el mismo sentido, por ejemplo, ver: C.E., Sala 27 Especial de Decisión, Sent. 2020-03629, dic. 9/2020. M.P. Rocío Araújo Oñate; C.E., Sala 16 Especial de Decisión, Sent. 2020- 01015, sep. 24/2020. M.P. Nicolás Yepes Corrales; C.E., Sala 16 Especial de Decisión, Sent. 2020-03524 (CA)A, ago. 18/2020. M.P. Nicolás Yepes Corrales;

C.E., Sala 6 Especial de Decisión, Sent. 2020-01012, jun. 2/2020. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; C.E., Sala 16 Especial de Decisión, Sent. 2020-01154, abr. 28/2020. M.P. Nicolás Yepes Corrales; C.E., Sala 20 Especial de Decisión, Sent. 2020-01399 (CA), abr. 19/2021. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; y C.E., Sala 26 Especial de Decisión, Sent. 2020- 03536 (CA), mar. 26/2021.

M.P. Guillermo Sánchez Luque; entre otras. [14] C. Const., Auto A-089A, feb. 24/2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En el mismo sentido, por ejemplo, ver: C. Const., Sent. C-596, oct. 21/1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C. Const., Sent. T-146, mar. 31/2016, feb. 24/09. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y C. Const., Sent. C-127, nov. 21/2018.

M.P. Cristina Pardo Schlesinger; entre otras. [15] “[…] Art. 152.- Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3.- De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”.

(resaltado por el Despacho). [16] Ello de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 168 del CPACA, el cual dispone lo siguiente: “[…]