Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00623-01 Demandante: LUIS IGNACIO DELGADO FRANCO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra providencia judicial – Defecto fáctico y sustantivo – Requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra el fallo proferido por la Sección Cuarta de esta corporación que decidió: “PRIMERO: Niéganse las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Luis Ignacio Delgado Franco, quien actúa por conducto de apoderado judicial, conta la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

(…)” I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Luis Ignacio Delgado Franco, a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana, así como al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, garantías que estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por la 1 La acción de tutela se presentó mediante mensaje de datos dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2023.

Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se modificó la sentencia del 10 de abril de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para declarar patrimonialmente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional por el daño causado al señor Delgado Franco y, en consecuencia, condenar en abstracto a pagar al demandante la indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y negar las demás pretensiones de la demanda.

Esta decisión se presentó en el marco del medio de control de reparación directa, con radicado número 54001-23-31- 000-2012-00224-00/01. En consecuencia, el demandante solicitó: “Primero. Se declare mediante sentencia de tutela que efectivamente en la providencia de Sentencia 2ª instancia CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTARTIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, magistrados MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ, FREDY IBARRA MARTINES Y ALBERTO MONTAÑA radicado No 53007 de 23 de noviembre de 2022, por medio de la cual modificaron la condena proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER No 54-001-23-31-000-2012-00224-01, MP MARIA JOSEFINA IBARRA RODRIGUEZ de 10 DE ABRIL DE 2014, se presentaron vías de hecho por defecto fáctico y sustantivo violando por ello los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29), derecho de igualdad de todos ante la ley (art. 23), el incumplimiento a los fines esenciales del Estado (art. 2), derecho de dignidad humana, la protección constitucional de los derechos fundamentales (CP art 86) y la prevalencia del derecho sustancial (CP art 228).

Segundo.- Como consecuencia de lo anterior se ordene CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTARTIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, magistrados MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ, FREDY IBARRA MARTINES Y ALBERTO MONTAÑA, radicado No 54-001- 23-31-000-2012-00224-01 (53007), que en un término perentorio de cuarenta y ocho horas (48) se dicte nueva providencia de conformidad con las consideraciones de la sentencia de Tutela.” 2 La solicitud tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Adujo que el día 8 de octubre de 2007, a las 2:00 p.m. personal de la Policía Nacional adscrito a la Sijin del Municipio de Yopal (Casanare) inmovilizaron un 2 Se realiza la transcripción literal, puede contener errores. Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vehículo de su propiedad, por la presunta falsedad marcaria en los seriales de identificación. La decisión no se encontró sustentada en orden judicial alguna.

Sostuvo que el automotor fue puesto a disposición de la Fiscalía Seccional de Casanare junto con los informes de los agentes que hicieron la incautación. En estos documentos se afirmó que los números del motor y del chasis estaban regrabados y que su plaqueta de serie presentaba falsificación integral. Indicó que la Fiscalía General de la Nación inició un proceso en su contra por falsedad marcaria y decidió dejar el vehículo en custodia de la Fiscalía Seccional de Cúcuta porque este había sido importado por la aduana de esa ciudad.

Precisó que en el proceso penal se estableció la autenticidad de los documentos que amparaban el vehículo incautado y se constató que no presentaba alteración alguna en el serial de identificación. Añadió que la Fiscalía 18 Seccional de Cúcuta, con resolución del 1.° de julio de 2010 ordenó la entrega efectiva del automotor y esta se cumplió el 12 del mismo mes y año. Sostuvo que interpuso demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, en ejercicio del medio de control de reparación directa, puesto que el vehículo estuvo inmovilizado desde el 8 de octubre de 2007 al 12 de julio de 2010 bajo una causa sin fundamento.

Señaló que el trámite judicial fue adelantado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia, autoridad judicial que mediante sentencia del 10 de abril de 2014 accedió a las pretensiones de la demanda en relación con la Policía Nacional porque se encontró acreditado el daño, la falla en el servicio y el nexo causal entre esta y la acción de la entidad estatal.

Es del caso precisar que el a quo encontró acreditado que no existió falsificación marcaria en los números de identificación del vehículo y que ese error causó daños patrimoniales al señor Delgado Franco. Sin embargo, respecto de la Fiscalía General de la Nación, el juez de primera instancia consideró que no era posible endilgarle ninguna responsabilidad puesto que fue en la etapa investigativa que se pudo determinar que no se habían alterado los números de identificación del vehículo y que la falla en el servicio se había presentado por errores en el dictamen técnico realizado por la Policía Nacional después de la retención del automotor.

En consecuencia, ordenó reparar los perjuicios materiales y morales alegados. Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que la Policía Nacional interpuso el correspondiente recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, el cual fue tramitado por el la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad judicial que, con fallo del 23 de noviembre de 2022, modificó la providencia de primera instancia. Es necesario indicar que el ad quem consideró que en el proceso estaba debidamente demostrado que la Policía Nacional efectuó la incautación del vehículo sin fundamento ya que se equivocó al rendir el primer informe técnico.

Precisó que no era posible acceder a la petición de condenar a la Fiscalía General de la Nación ya que la Policía Nacional carecía de legitimación para alegar que la responsabilidad radicaba en otra autoridad que no fue condenada. Señaló que no era competente para estudiar la responsabilidad de la Fiscalía porque esa discusión quedó zanjada cuando la primera instancia no la condenó y la parte actora no interpuso el recuso correspondiente.

En relación con lo perjuicios, el juez de segunda instancia expuso: “(…) Finalmente, debe indicarse que, aunque la Policía Nacional debe responder patrimonialmente por el daño padecido por el señor Luis Ignacio Delgado Franco, lo cierto es que no se puede desconocer que, de acuerdo con lo demostrado, el vehículo estuvo en poder de esa autoridad únicamente desde el 8 de octubre de 2007, fecha en que se realizó la incautación hasta el 17 de octubre de 2007, fecha en que se le dejó a disposición de la Fiscalía. En consecuencia, únicamente deberá responder por los perjuicios que se hubieren causado durante ese periodo.

(…)” Frente al perjuicio material se indicó que estaba demostrado que el vehículo, al momento de su incautación, era un bien productivo porque prestaba el servicio de transporte nacional y el mismo se demostró a través de un dictamen pericial solicitado por la parte demandante y decretado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al valorar esta prueba, advirtió que carecía de firmeza, precisión y calidad y, en consecuencia, la condena se impuso en abstracto para que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional liquidara el monto solicitado en atención a las pruebas que corroboren los presupuestos necesarios para su cálculo, durante el periodo comprendido entre el 8 al 17 de octubre de 2007 y de acuerdo con el valor de los fletes de carga reportados por la empresa a través de la cual prestaba sus servicios Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el último año previo a la retención. Respecto de los perjuicios morales, la autoridad judicial demandada los negó porque los testimonios allegados al proceso demuestran más una afectación económica que una emocional y, por tanto, consideró que estos no estaban acreditados. 3.

Sustento de la petición A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso por extralimitarse en la decisión del recurso de apelación y otras garantías constitucionales como la igualdad, por lo que el requisito de relevancia constitucional se debe tener por acreditado, ya que se debate un derecho fundamental atacado por la autoridad judicial demandada al proferir decisiones judiciales que contrarían las garantías constitucionales.

También indicó que se cumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Sostuvo que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no podía pronunciarse de fondo sobre los perjuicios de conformidad con la garantía del apelante único y, en consecuencia, solo estaba facultado para resolver los argumentos presentados por la Policía Nacional, esto es, respecto de la decisión de negar las pretensiones en relación de la Fiscalía General de la Nación como entidad solidaria en el pago de lo perjuicios reclamados por el daño antijurídico que causaron y no podía pronunciarse sobre asuntos que no fueron alegados.

Señaló que la autoridad judicial demandada, al pronunciarse sobre asuntos que no fueron alegados por la Policía Nacional desconoció los artículos 328 del CPACA 320 del CGP que limitan la competencia del juez de segunda instancia a los argumentos expuestos por el apelante único, con lo que se configuró un defecto sustantivo. Precisó que se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del peritaje aportado para demostrar el lucro cesante, cuando dicha prueba debía ser valorada sin reparos toda vez que la misma no fue objetada en el trámite judicial y tener en cuenta los documentos que soportan ese medio de convicción. Advirtió que no era cierto que el dictamen solo realizó los cálculos con base en la ganancia neta sin descontar los gastos, puesto que sí se tuvieron en cuenta los gastos en el lucro neto del vehículo inmovilizado, las tablas mes por mes donde se precisa la utilidad neta y la bruta y los gastos de un vehículo de iguales características del inmovilizado desde la fecha de la incautación hasta el día de la entrega.

Explicó que no tenía ninguna importancia que se hubiese tenido en cuenta empresas de Cúcuta para hacer los cálculos si lo cierto es que el transporte de Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carga es tarifado.

Añadió que con la orden de indemnizar 10 días y no 1004 que fue el tiempo en que el vehículo fue retenido es una violación a sus derechos fundamentales. 4. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 14 de febrero de 2023, la magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como parte demandada.

Además, vinculó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación como terceros con interés. 5. Contestaciones e intervenciones 5.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B El magistrado ponente de la decisión atacada advirtió que la providencia y el expediente del medio de control de reparación directa contienen los argumentos suficientes para que el juez constitucional tome la decisión que en derecho corresponda. 5.2.

Fiscalía General de la Nación Mediante una profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos la entidad rindió el informe correspondiente en los siguientes términos: Manifestó que la acción de tutela es improcedente porque en el caso en estudio se demostró que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, que este no es ineficaz y que no se encuentra ante un perjuicio irremediable, sin indicar con precisión cuál era el otro mecanismo adecuado.

Advirtió que, además, la petición de amparo no sustentó su pretensión en debida forma ya que, pese a ser su obligación procesal, no se acreditó la ocurrencia de los defectos fáctico y sustantivo alegados. Sostuvo que la autoridad judicial demandada no vulneró el derecho fundamental al debido proceso del demandante puesto que se respetaron cada una de las garantías del actor durante el desarrollo del trámite judicial.

Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que lo que pretende el señor Delgado Franco es retrotraer, a través de la acción de tutela, un proceso que ya surtió su trámite correspondiente con el fin de establecer confusión bajo la presunta vulneración de los derechos fundamentales. 5.3.

Policía Nacional El jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la institución presentó el informe solicitado con los siguientes argumentos: Señaló que no se evidenció la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la parte actora desde el punto de vista probatorio, puesto que la decisión atacada se basó en la valoración de los medios de convicción allegados al expediente y constató que la prueba pericial que sustentaba la acreditación del daño material no reunía los requisitos necesarios para ser tenida en cuenta.

Adujo que, frente al perjuicio moral, el máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa evidenció que este no fue probado materialmente en el proceso, obligación que recae exclusivamente en la parte actora. Precisó que el demandante no se encuentra ante un perjuicio irremediable que haga imperativa la intervención del juez constitucional, máxime cuando el asunto ya fue debatido en otras instancias judiciales idóneas para dirimir sus pretensiones. 5.4.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander Pese a haber sido debidamente notificado, guardó silencio3. 6. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de marzo de 2023, negó la acción de tutela con base en el siguiente análisis: Señaló que los requisitos generales de procedencia estaban cumplidos en el asunto bajo análisis porque se debe determinar si el hecho de que la autoridad judicial accionada modificara la decisión de primera instancia frente a los perjuicios materiales y negara los morales en la sentencia 23 de noviembre de 2022, sin que al parecer hubiera sido un aspecto reprochado en el recurso de apelación, podría vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, por lo que no se observa que la solicitud de amparo se presente como 3 Las notificaciones pueden revisarse en el índice 7 del siguiente vínculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202300623001100103.

Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una instancia adicional o se plantee un asunto de mera legalidad. Igualmente, precisó que la providencia objetada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que el accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.

Indicó que la solicitud de amparo se instauró dentro de los 6 meses establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional; Adujo que los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y la acción no era contra un fallo de la misma naturaleza. Al descender al caso en concreto, el juez de primera instancia advirtió que la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto sustantivo alegado porque las normas invocadas como desconocidas no eran aplicables toda vez que el proceso de reparación directa se tramitó en vigencia del Decreto 01 de 1984 y el Código de Procedimiento Civil.

Expuso que, entonces, se debía entender que al mencionar el artículo 328 del Código General del Proceso se refiere al 357 del Código de Procedimiento Civil. Señaló, además, que el recurso de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional planteaba un reproche globa relacionado con la responsabilidad que se le endilgó por la indebida incautación del vehículo del demandante, a lo que agregó que si bien existían unos perjuicios que se le causaron, lo cierto es que estos eran atribuibles a la Fiscalía General de la Nación. Aunado a lo anterior, aclaró que la institución adujo en la alzada que no había incurrido en la falla del servicio alegada, puesto que la detención del vehículo se realizó de acuerdo con las funciones y las obligaciones que el ordenamiento jurídico les imponía. Consideró que, al plantear un cargo global relacionado con el nexo causal entre el actuar de la entidad y el daño probado, habilitó a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para realizar un estudio de la condena impuesta a la Policía Nacional, pues esto era un asunto consustancial a la declaratoria de la responsabilidad y no podía sostener que no estaba relacionada con el objeto de la apelación. Precisó que, en relación con el defecto fáctico, la sentencia atacada explicó con suficiencia las razones por las cuales el dictamen pericial no ofrecía la firmeza, la precisión y la calidad necesaria para ser valorado por el juez natural.

Sostuvo que la autoridad judicial demandada advirtió que la mencionada prueba no cumplía lo dispuesto en el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil, norma Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable al trámite judicial.

Añadió que se debía tener en cuenta que no era posible concluir que al momento en que se reprochó la elección de dos empresas transportadoras por parte del perito sin mediar razones, fuese por un tema relacionado con las tarifas como lo hizo el demandante en la demanda presentada en ejercicio de la acción de tutela. Concluyó que, entonces, tampoco se incurrió en el defecto fáctico alegado. 7.

Impugnación Por escrito radicado oportunamente4, la parte demandante impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: Señaló que no estaba de acuerdo con la decisión respecto del defecto sustantivo en relación con el desconocimiento del artículo 328 del Código General del Proceso o en su defecto del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, puesto que las mismas restringen la competencia del superior para resolver el recurso en lo que le fue desfavorable al apelante y que corresponde a los argumentos expuestos por este en su recurso.

Reiteró que la autoridad judicial demandada expuso que los reparos presentados por la Policía Nacional en el escrito de apelación recaían en que se declarara la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación porque según el recurrente este no incurrió en la falla en el servicio declarada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Explicó que, sobre ese argumento, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado rechazó la apelación al afirmar que la Policía Nacional carecía de legitimación para alegar que la responsabilidad recaía en otra entidad que no fue condenada en primera instancia. Sostuvo que, el otro asunto que fue planteado en el recurso fue la aplicación de la sentencia del 6 de octubre de 1995 por parte del juez a quo, lo cual se controvierte al explicarle a la Policía Nacional que el error no se trataba de la expedición de un certificado sino en la errada experticia practicada por el agente que concluyó que existía una falsedad marcaria de los números de identificación del vehículo, cuando esto no era cierto y de ahí se derivó la falla en el servicio.

Indicó que el apelante nunca cuestionó el monto de los perjuicios y tampoco solicitó aclaración para objetar el dictamen pericial, solo se refirió a la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación. 4 El recurso fue interpuesto el 17 de abril de 2023 y la sentencia de primera instancia fue notificada el 13 del mismo mes y año. Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que no se puede entender que el recurso presentado por la Policía Nacional contenía un reproche global relacionado con la responsabilidad que se le endilgó por la falla en el servicio.

Reiteró que el juez de segunda instancia del proceso de reparación directa incurrió en un defecto sustantivo al desconocer los límites que establece la ley procesal relacionados con los apelantes únicos, con lo cual se desbordó su competencia en resolver asuntos que n fueron objeto de inconformidad en el recurso de alzada. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo por no encontrarse acreditados los defectos alegados.

Para ello deberá determinarse si la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del señor Luis Ignacio Delgado Franco al modificar la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander relacionado con la prueba de los perjuicios causados con la falla en el servicio en que incurrió la Policía Nacional en la incautación de un vehículo de su propiedad.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y ii) el fondo del reclamo. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la 5 Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto).

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos 6 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Ibídem. 8 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 3.1. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva La parte demandante consideró que sus derechos fundamentales se vulneraron con la decisión del 23 de noviembre de 2022, en la que se modificó la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda al evidenciar que se encontraba acreditado que existió un daño, el cual era antijurídico y que había sido causado por la Policía Nacional con ocasión de una falla en el servicio que se presentó por un análisis técnico errado que llevó consigo la retención de un vehículo por falsedad marcaria.

El cambio que realizó la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con el fallo de primera instancia se circunscribió a la modificación de los perjuicios reconocidos puesto que solo se encontró acreditado el lucro cesante pero no en los montos reconocidos por el tribunal de primera instancia y se desvirtuó la prueba pericial sustento de su reconocimiento y se limitó el término del daño a los días en que el vehículo estuvo a disposición de la entidad, esto es, del 8 al 17 de octubre de 2007.

Además, se señaló que no estaban demostrados los perjuicios morales porque los testimonios rendidos denotaban más la existencia de un perjuicio material. Bajo este parámetro el demandante afirmó que la decisión proferida por la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de los artículos del Código General del Proceso y del Código de Procedimiento Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que limitan la competencia del juez en segunda instancia a los reparos presentados por el apelante cuando este es el único que recurrió la decisión. Además, se alegó la presencia de un defecto fáctico por la omisión en la valoración de las pruebas documentales que sustentaban el dictamen pericial y de las cuales se demostraban las razones de las conclusiones a las que arribó el auxiliar de la justicia. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, como juez de primera instancia, negó el amparo al considerar que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos endilgados porque las normas alegadas como desconocidas no eran aplicables y que los límites del juez en la segunda instancia, consagrados en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, no se habían incumplido ya que el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional era un reproche global en relación con la responsabilidad que se le endilgó y la condena impuesta.

Inconforme con la decisión, la parte demandante impugnó, escrito en el que afirmó que no era posible considerar que el recurso de apelación propuesto por la Policía Nacional en el trámite ordinario era global, sino que únicamente iba dirigido a controvertir que la responsabilidad recaía en la Fiscalía General de la Nación y en la razón por la cual se declaró la falla en el servicio y no en los perjuicios reconocidos, por lo que el juez de segunda instancia no podía pronunciarse frente a esta situación cuando no había sido controvertida en el recuso.

Por lo tanto, antes de hacer el estudio de fondo es necesario estudiar los requisitos de procedencia adjetiva para determinar si el análisis de los argumentos expuestos es procedente o no. Subsidiariedad El demandante adujo que la sentencia bajo censura adolece de los defectos sustantivo y fáctico los cuales se traducen en la violación de sus derechos fundamentales porque se hizo un análisis más allá de los argumentos expuestos por la Policía Nacional en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a dicha autoridad al pago de perjuicios materiales y morales.

El sustento de la acción de tutela se basa en que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció los limites del juez de segunda instancia establecidos en la ley procesal, al resolver aspectos para los cuales no es competente teniendo en cuenta que se trata de apelante único. Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo expuesto por el señor Delgado Franco se traduce en un incongruencia entre los argumentos expuestos por la Policía Nacional en el recurso de apelación y lo decidido en el fallo del 23 de noviembre de 2022, puesto que, en su sentir, lo manifestado por la entidad demandada en el proceso contencioso administrativo solo se dirigían a controvertir su responsabilidad en los daños causados y endilgar la misma a la Fiscalía General de la Nación, para que fuera a esta autoridad a la que le correspondiera el pago de los perjuicios materiales y morales alegados y no hizo ninguna referencia a la liquidación reconocida en primera instancia. El principio de congruencia se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronuncie respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo con las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.

Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la Sala advierte que la demanda de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación9, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201110.

La tesis de la referida Sala Especial de Decisión fue expuesta en los siguientes términos: “El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001- 03-15-000-2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 10 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

(…) Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

(…)” (Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Así las cosas, los defectos fáctico y sustantivo alegados no superan el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá del estudio de estos aspectos y revocará la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado.

Demandante: Luis Ignacio Delgado Franco Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00623-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia del 30 de marzo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones señaladas en esta providencia.

SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Luis Ignacio Delgado Franco por no superar el requisito de la subsidiariedad, por lo expuesto en este proveído.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”