CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05664-01 Demandantes: NEILA BURGOS DE RINCÓN Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – Desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra el fallo del 15 de octubre de 2021, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que decidió: “1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Neila Burgos de Rincón y otros, por las razones expuestas. (…)” I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Los señores Neila Burgos de Rincón, Raúl Antonio Pedraza Moreno, Nelcy Rincón Burgos, Dilia Rincón Burgos, Yennis Ariel Pedraza Burgos, Jhon Fredy Pedraza Burgos, Yeicy Soleidy Pedraza Burgos y María Leonor Pedraza Burgos, a través de apoderado judicial, ejercieron acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la reparación integral y de acceso a la administración de justicia, garantías que estimaron vulneradas con ocasión de las providencias proferidas el 2 de marzo de 2020 y 25 de febrero de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de las cuales se declaró probada la excepción de caducidad dentro del proceso de reparación directa interpuesto por Neila Burgos de Rincón y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional en el proceso identificado con el número 85001333300220170025800.
En consecuencia, la parte demandante solicitó: “PRIMERO: Que por favor y en honor de la supremacía de la Constitución Política de Colombia y del Estado de Derecho (arts. 1°, 2°, 4°, 93 y 94 CN.) y en garantía de los artículos 1.1., 2, 5.1, 8.1, 11, 17.1, 19, 24, 25 y 29 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en armonía con el art. 27 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados, los artículos 3 y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 3 y 131 de la Convención de Ginebra, los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado en febrero de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° periodo de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y los capítulos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, y XII de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internaciones de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario o interponer recursos y obtener reparaciones contenidos en la Resolución 60/147 de 16 de diciembre de 2005 dela Asamblea General de las Naciones Unidas, con efectos inter comunis o inter pares sean tutelados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), a la integridad personal (Art. 12 C.N.), a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 C.N.) y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado (Art. 90 C.N.), en favor de NEYLA BURGOS DE RINCÓN, RAÚL ANTONIO PEDRAZA MORENO, NELCY RINCÓN BURGOS, DILIA RINCÓN BURGOS, YENNIS ARIEL PEDRAZA BURGOS, JHON FREDY PEDRAZA BURGOS, YEICY SOLEIDY PEDRAZA BURGOS, MARIA LEONOR PEDRAZA GRANADOS, los cuales les fueron vulnerados dentro del proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002-2017-00258-01 iniciado por ellos contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional, por causa de la decisión judicial adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE contenida en su providencia del 25 de Febrero del 2021, que confirmó la sentencia de primera instancia, a pesar de tratarse de un caso de alegada responsabilidad del Estado derivado de un presunto delito de lesa humanidad al parecer cometido en el escenario del conflicto armado interno por agentes del Estado en servicio activo, en un probable episodio de los llamados “falsos positivos” que afectó los derechos de los actores.
Decisión judicial adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en contra de precedentes verticales habilitantes aplicados inter comunis y vigentes a la época de presentación de la demanda y, dictada en desacato de la interpretación constitucional acuñada con supremacía funcional en las sentencias T- 352 de 2016 y T-296 de 2018, trasgrediendo la doctrina Convencional de las sentencias de la Corte IDH Barrios Altos vs Perú, Valle Jaramillo y otros vs Colombia, García Lucero vs Chile, Villamizar Durán y otros vs Colombia y Órdenes Guerra vs Chile vinculantes para Colombia y aplicables al presente caso concreto conforme al principio de convencionalidad y al bloque de constitucionalidad.
SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo solicitado, en favor de los demandantes, con efectos inter comunis o inter pares, por favor se declare nula por incompatibilidad con la Constitución Política de Colombia y por ser transgresora del Bloque de Constitucionalidad -y, en consecuencia carente de efectos jurídicos-, la providencia del 25 de Febrero de 2021 CONFIRMÓ la decisión de primera instancia DECRETANDO la caducidad igual circunstancia acaeció en instancia de cierre, en decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333- 002-2017-00258-01 iniciado por NEYLA BURGOS DE RINCÓN, RAÚL ANTONIO PEDRAZA MORENO, NELCY RINCÓN BURGOS, DILIA RINCÓN BURGOS, YENNIS ARIEL PEDRAZA BURGOS, JHON FREDY PEDRAZA BURGOS, YEICY SOLEIDY PEDRAZA BURGOS, MARIA LEONOR PEDRAZA GRANADOS por la presunta ejecución extrajudicial -Falso Positivo- de RAÚL FERNANDO PEDRAZA GRANADOS (Q.E.P.D.), asesinado en lo que creemos fue un fingido combate el 04 de Abril de 2004, en la Vereda Quebrada Seca, jurisdicción del municipio de Orocue (Casanare) a manos de efectivos del Ejército Nacional.
TERCERA: Que por favor, privada de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la unificación interpretativa respecto de la imprescriptibilidad de las acciones administrativas de reparación o de responsabilidad civil del Estado derivadas de los delitos de lesa humanidad, contenida en las sentencias de tutela T-352 de 2016 y T-296 de 2018, así como en las sentencias CIDH Valle Jaramillo y otros vs Colombia de noviembre 27 de 2008 y Órdenes Guerra contra Chile de 29 de noviembre de 2018, en los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado desde febrero 8 de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° período de la Asamblea General de las Naciones Unidas y en los capítulos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones contenidos en la Resolución 60/147 de 16 de diciembre de 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, ó con base en los precedentes habilitantes en casos semejantes que en igualdad el Juez de Tutela decida aplicar, se ordene al Tribunal Administrativo de Casanare a tratar con debida diligencia el proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002- 2017-00258-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que de acuerdo con el sistema de precedentes y el principio de Convencionalidad, para el presente caso no aplica la regla general del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que estableció la caducidad para las acciones de reparación directa sin distinguir su aplicabilidad a los delitos de lesa humanidad.
CUARTA: Solicito de manera respetuosa, conforme al artículo 7° del Decreto 2591 de 199151, por favor se conceda la siguiente medida provisional con la finalidad de que se protejan los Derechos Fundamentales de mis representados a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 CN), a la reparación integral (Art. 90 C.N.) y al acceso a la Administración de Justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), así: Que por favor con efectos inter comunis o inter pares se proceda a la suspensión provisional de los efectos de la providencia proferida el veinticinco (25) de Febrero de dos mil veintiuno (2021) por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso de reparación directa 85001-3333-002-2017-00258-01, para que de esta manera, a casos similares no se les apliquen los fundamentos y efectos de dicha jurisprudencia hasta tanto no se resuelva la presente acción de tutela y de esta manera evitar el menoscabo o vulneración de derechos fundamentales a los actores de la presente acción y la de casos análogos.
QUINTA: Con la finalidad de que participen terceros intervinientes, tal cual lo indica el inciso 2° del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, solicito respetuosamente al Juez de Tutela que por favor, por el medio más expedito y de amplia circulación a nivel Nacional se realice llamado a la comunidad en general para que quien tenga interés legítimo en el resultado del proceso, ejerza su derecho e intervenga en coadyuvancia con los accionantes o accionados dentro de la presente acción constitucional.
(…) Si no prospera la petición principal TERCERA basada en el principio de imprescriptibilidad de la acción de reparación directa cuando se trata de casos de lesa humanidad, respetuosamente pido el favor se considere la siguiente solicitud: SUBSIDIRIA A LA TERCERA PETICIÓN PRINCIPAL: Que por favor, privada de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la aplicación interpretativa del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por integración normativa y modulación del alcance de las Sentencias denominadas de Unificación de 29 de enero de 2020 proferida por mayoría en la Sección Tercera del Consejo de Estado53 y la SU 312 de 2020 adoptada por mayoría en la Corte Constitucional el 13 agosto de 202054 -pero publicada apenas en marzo de 2021-, se ordene al Tribunal Administrativo de Casanare a tratar con debida diligencia el proceso de Reparación Directa radicado 85001-3333-002-2017-00258-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que verificados los hechos de la presente acción, la demanda fue interpuesta en oportunidad, por cuanto a) El grupo familiar de NEYLA BURGOS DE RINCÓN, RAÚL ANTONIO PEDRAZA MORENO, NELCY RINCÓN BURGOS, DILIA RINCÓN BURGOS, YENNIS ARIEL PEDRAZA BURGOS, JHON FREDY PEDRAZA BURGOS, YEICY SOLEIDY PEDRAZA BURGOS, MARIA LEONOR PEDRAZA GRANADOS, sólo contó con asistencia jurídica profesional hacia marzo de 2016, necesaria para determinar los medios y oportunidades de reclamar por vía judicial su derecho a la reparación integral por la muerte de RAÚL FERNANDO PEDRAZA GRANADOS (Q.E.P.D) y fue con la orientación recibida de parte del suscrito apoderado, que “los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial”, pues sin la debida asesoría jurídica antes de obtenerla, para las Víctimas “se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción”, pues el medio de control para imputar jurídicamente responsabilidad patrimonial al Estado, no es una acción pública, requiere representación profesional -ius postulandi- y los poderes al efecto se me otorgaron aproximadamente el 29 de Marzo de 2016 y la solicitud de conciliación se radicó el 17 de Junio de 2016 y la demanda el 05 de Julio de 2017. b) La tesis de imputación de la sentencia de enero 29 de 2020, adoptada en el fallo por el que se solicita amparo, debe aplicarse haciendo la modulación necesaria para que no sea dable entender que se puede partir de una interpretación estática para el cómputo del término de caducidad, con fundamento en una concepción de imputación física o material que riñe con el postulado constitucional del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia que, por el contrario, acoge un criterio de imputación jurídica, que reitero, se contrapone a la llamada teoría naturalística de la imputación. Si el plazo extintivo para accionar se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, al ser ésta la imputación jurídica que exige el artículo 90 de la Carta, a elección del actor podría correr el término de caducidad incluso a partir del momento en que se hubiera logrado vencer la presunción de legalidad que cobija a las actuaciones estatales, probando en contra la presunción de inocencia de los agentes estatales, esto es, la ejecutoria de la sentencia penal. c) La providencia de 25 de Febrero de 2021 del Tribunal Administrativo de Casanare incurre en contravención del mandato constitucional por desconocimiento del precedente jurisprudencial vigente para la época, en cuanto al rechazar la demanda se desconocieron los precedentes horizontales y verticales entonces habilitantes de la oportunidad de la acción, el bloque de Constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile.” (Sic para toda la cita). 2.
Hechos Indicaron que el señor Raúl Fernando Pedraza Granados se encontraba viviendo en un apartamento arrendado en el municipio de Yopal porque viajaba con regularidad a la Vereda Quebrada Seca del Municipio de Orocué a visitar a su novia, y el 4 de abril de 2004 se trasladó a dicho lugar, pero no llegó a su destino. Señalaron que el 4 de abril de 2004 la señora Maleiny Granados recibió una llamada de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación, en la cual se le informó que el señor Raúl Fernando Pedraza Granados había sido abatido en un operativo militar en contra de los grupos paramilitares de la región y ejecutado por el Ejército Nacional.
Explicaron que la Fiscalía 60 de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación adelantó una investigación preliminar contra los miembros del Ejército Nacional por los hechos acaecidos el 4 de abril de 2004 en la Vereda Quebrada Seca porque, presuntamente, los uniformados organizaron un operativo ficticio y asesinaron al joven Pedraza Granados porque este no tenía ningún vínculo con algún grupo al margen de la ley y, al parecer, su muerte tenía como finalidad hacerlo pasar como un resultado operacional.
Precisaron que ante esta situación, el grupo familiar de Raúl Fernando Pedraza Granados solo contó con asistencia jurídica profesional hacia el mes de marzo de 2016 con el fin de determinar los medios y la oportunidad de reclamar, vía judicial, su derecho a la reparación integral por la muerte de su hijo y hermano, orientación en la que conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle la responsabilidad patrimonial.
Añadieron que el 17 de junio de 2016, a través de apoderado judicial, presentaron la solicitud de la conciliación extrajudicial, la cual fue tramitada en la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos de Yopal y la audiencia se declaró fallida el 18 de julio de 2016. Sostuvieron que el 5 de julio de 2017 se presentó la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional ante los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Yopal y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y se le asignó el número de radicación 85001-33-33-002-2017-00495-00.
Aclararon que surtido el trámite de admisión y notificaciones, el 2 de marzo de 2020 se celebró la audiencia inicial y en dicha diligencia se declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional con fundamento en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de enero de 2020.
Precisaron que esa decisión fue apelada, recurso que fue tramitado ante el Tribunal Administrativo de Casanare, autoridad judicial que profirió la providencia del 25 de febrero de 2021 en la que se confirmó la decisión dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal. Añadieron que la decisión del tribunal demandado se basó en la aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.
Sustento de la petición A juicio de la parte actora las autoridades judiciales demandadas vulneraron la integración normativa a la que están obligadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución Política, porque eluden la prevalencia del bloque de constitucionalidad y no hacen ninguna mención a los instrumentos internacionales vinculantes para el derecho colombiano, directrices que debían tenerse en cuenta por tratarse de un asunto en el que se denuncian graves violaciones a los derechos humanos. Explicaron que el tribunal demandado eligió desatender los compromisos internacionales suscritos por Colombia, ignoró e inaplicó la obligación de respetar y cumplir las normas internaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Sostuvieron que al decidir declarar la caducidad del medio de control de reparación directa se desconocieron los postulados de la Convención Americana de Derechos Humanos y la interpretación de las normas emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los procesos de Barrios Altos vs. Perú, Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, García Lucero vs. Chile, todos vinculantes para Colombia y aplicables al presente caso de conformidad con el principio de convencionalidad y el bloque de constitucionalidad.
Alegaron que, contrario a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Casanare, la Corte Suprema de Justicia en una providencia del 19 de marzo de 2020 ordenó la admisión de la demanda de parte civil en un caso catalogado como de lesa humanidad con base en que en esos asuntos opera la imprescriptibilidad de la acción. Añadieron que también la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencias del 30 de julio de 2020 y 20 de agosto del mismo año dentro de los radicados 11001-03-15-000-2019-04842-01 y 11001-03-15-000-2019-01816-01 ampararon los derechos fundamentales de los demandantes y ordenaron al Tribunal Administrativo de Antioquia que profiriera decisiones de reemplazo porque dicha autoridad judicial desconoció el precedente vigente al momento de la época y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular la sentencia Órdenes de Guerra vs. Chile.
Expusieron que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de marzo de 2021, expediente 11001031500020200068801, en un asunto relacionado con delitos de lesa humanidad o graves lesiones de los derechos humanos, sostuvo que es necesario respetar el precedente nacional y el bloque de constitucional. Citaron apartes de la sentencia del 30 de abril de 2020, expediente 11001031500020200406801, en la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y al acceso a la administración de justicia y explicó que esa sección ha tenido dos tesis respecto de la contabilización del término de la caducidad en los procesos donde se estudia la responsabilidad del Estado por la comisión de delitos de lesa humanidad y que el cambio de postura no debía sorprender a los ciudadanos después de años en que se había interpuesto la demanda bajo la tesis reiterada y razonada que la jurisdicción venía sosteniendo.
Recalcaron que el único fundamento del Tribunal de Casanare para decretar la caducidad del medio de control de reparación directa fue la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por la mayoría de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente 85001-33-33-002-2014-00144- 01, pero omitió tener en cuenta las 22 decisiones que el mismo órgano de cierre, previamente, ha dictado y en el que se han protegido los derechos de acceso a la administración de justicia, a pesar de haberse demandado después de los 2 años de conocidos los hechos y la participación del Estado.
Citaron como desconocidas las siguientes providencias: 1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia ejecutoriada de Tutela del veinte (20) de junio de dos mil once (2011). C.P: Alfonso Vargas Pinzón. Radicación No. 11001-03-15-000-2011-00655-00(AC). Actor: José Alonso Ceballos García y otros Demandado: Tribunal Administrativo De Antioquia y otro. 2.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de agosto 11 de 2011, radicado 85001233100020100017701, Actor: Olga Falla Londoño y otros, C.P: Gladys Agudelo Ordóñez. Se revocó en sede de apelación auto del Tribunal Administrativo de Casanare que había decretado caducidad y en su lugar se ordenó admitir la demanda. 3. Consejo de Estado.
Sección Tercera - Subsección B. Sentencia del 5 de abril de 2013. C.P: Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación: 19001-23-31- 000-1999-00217-01(24984). 4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Radicación No. 25000-23- 26-000-2012-00537-01 (45092) Actor: Teresa del Socorro Isaza de Echeverry y Otros. (adoptado como precedente en la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile de 29 de noviembre de 2018 y en la T 352 de 2016). 5. Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Sentencia de tutela segunda instancia del 12 de febrero de 2015.
M.P.: Alberto Yepes Barreiro. Rad.: 11001031500020140074701. Accionante: Jairo Moncaleano Perdomo. Accionado: Sección Tercera del Consejo de Estado y Tribunal Contencioso de Risaralda. 6. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Fallo de tutela de segunda instancia de 12 de marzo de 2015. M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Rad. 11001-03-15-000-2014-01352-01. Tutelantes: Nubia Tarache y otros. Tutelado: Tribunal Administrativo de Casanare. 7. Consejo de Estado, Sentencia de tutela en segunda instancia del (7) de septiembre de 2015. Sección Quinta. C.P: Alberto Yepes Barreiro (E) Radicación: 11001-03-15-000-2015-01676-00(AC) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro. 8.
Consejo de Estado. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. Sección Tercera – Subsección C. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 85001-23-33-000-2013-00035-01(51388). 9. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671). 10.
Consejo de Estado. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). Bogotá, D. C., Auto de dos (02) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Actor: Maria Faelly Cutiva Leyva y Otros. Demandado: Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional y Otros. Radicación Número: 18001-23-33-000-2014-00069-01 (53518). 11. Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-352/16 de seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016).
Referencia: Expedientes T- 4.254.307 y T-5.086.690. Demandante: Benigno Antonio Cañas Quintero y Dulcinea Sanabria Sánchez y otros. M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Tutelados: Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín y Tribunal Administrativo de Casanare. 12. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (5) de septiembre de (2016).
C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160058701 (57265). 13. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (24) de octubre de (2016). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160172201 (58051). 14. Consejo de Estado, Sentencia diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), radicado: 19001-23 31-000-2010-00115-01 (56282), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Actor: Luz Adriana Infante Largo y otros. 15. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Auto de (30) de marzo de (2017). C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 25000-23-41-000- 2014-01449-01 (AG). 16. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Sentencia de doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Ponente: Danilo Rojas Betancourth Radicación: 05001-23-31-000-2010-01922-01(49416).
Actor: María Denice Ramírez Castaño. Demandado: La Nación-Ministerio de Defensa Ejército Nacional. 17. Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Radicación: 05001-23-33-000-2017-01395-01(59601). Actor: JUAN JOSÉ PUERTA LARREA Y OTROS.
Demandado: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – EJERCITO NACIONAL Y OTROS. 18. Corte Constitucional. Sentencia T-296 de veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho (2018). Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. Expediente T-6.630.845. Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros contra el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá. 19.
Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Auto de 30 de agosto de 2018, Ponente: Dra. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01976-01(61798). Actor: Nelson Andrés Zúñiga Rodríguez y Otros. Demandado: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional - Ejército Nacional 20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del Doce (12) de Septiembre de dos mil diecinueve (2019).
C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 44001-23-31- 000-2010-00238-01 (53833). 21. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 30 de julio de 2020. M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001-03-15- 000-2019-04842-01. 22. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 20 de agosto de 2020.
M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001-03-15- 000-2019-01816-01. Explicaron que estos antecedentes aplican de manera preferente la Constitución sobre la interpretación regresiva del artículo 164 del CPACA e integran las normas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos a las decisiones habilitantes, tesis que era pacífica hasta que se dictó la providencia del 29 de enero de 2020, decisión en la que se desvincula abiertamente el alcance convencional de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Órdenes de Guerra vs. Chile y crea una nueva regla de derecho que derogó radicalmente la flexibilización de la regla de caducidad respecto de la acción de reparación directa con efectos para todos los casos de responsabilidad del Estado.
Añadieron que la autoridad judicial demandada no está únicamente sometida al tenor literal del ordenamiento jurídico, sino que tiene la obligación de acatar el bloque de constitucionalidad, los principios para la protección de los humanos mediante la lucha contra la impunidad y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros, y tampoco puede desconocer el precedente habilitante que constituye seguridad jurídica en contra de la impunidad del Estado.
Sostuvieron que el Tribunal Administrativo de Casanare señaló que la imprescriptibilidad recae en las acciones penales de delitos de lesa humanidad y no a los medios de control civiles y contenciosos administrativos de reparación, postura que desconoce el bloque de constitucionalidad establecido en el artículo 94 de la Constitución Política.
Alegaron que no resultaba coherente predicar que los jueces puedan ignorar los precedentes judiciales que favorecían los argumentos habilitantes en beneficio de las entidades estatales y en desconocimiento de los artículos 4, 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política, pues el Tribunal Administrativo de Casanare podría haber optado por no aplicar el artículo 164 del CPACA con la interpretación dada por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de enero de 2020.
Precisaron que no era aceptable que en la decisión atacada el tribunal demandado aplicara la regla impuesta en la sentencia del 29 de enero de 2020 y, por lo tanto, haya concluido que el medio de control de reparación directa caducó, en el entendido de que el plazo de oportunidad se debió contar desde lo que sería la imputación material, porque el estudio que hace el interesado cuando la fuente del daño es un hecho punible se origina cuando se tiene certeza de la antijuridicidad del daño, esto es, con la ejecutoria del proceso penal, lo cual no ha ocurrido en el caso en estudio porque no existe fallo en el proceso penal conforme con el cual se encontraría demostrado el nexo causal con el servicio estatal.
Añadieron que la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de tutela cumple con los requisitos adjetivos y especiales de procedibilidad. Precisaron que los defectos en que incurrió el Tribunal Administrativo de Casanare al proferir la decisión del 25 de febrero de 2021 son el procedimental absoluto, por la grave violación al derecho al debido proceso, el fáctico por indebida valoración probatoria que habilitaría la oportunidad de adelantar el trámite de reparación directa, el sustantivo por decidir con base en la interpretación del artículo 164 del CPACA que vulnera la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el principio de convencionalidad, el desconocimiento del precedente vinculante y el error inducido porque la autoridad judicial demandada comete un error grave al decidir con base en la sentencia del 29 de enero de 2020. 4.
Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 8 de septiembre de 2021, el magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo interpuesta por los señores Neila Burgos de Rincón, Raúl Antonio Pedraza Moreno, Dilia Rincón Burgos, Yennis Ariel Pedraza Burgos, Yeicy Soleidy Pedraza Burgos y María Leonor Pedraza Granados y ordenó notificar esa decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Casanare y al juez Segundo Administrativo de Yopal.
Además dispuso vincular al comandante del Ejército Nacional, como parte demandada en el proceso de reparación directa y notificar a los señores Nelcy Burgos y Jhon Fredy Pedraza Burgos, quienes actuaron como parte demandante en el proceso ordinario, para lo cual se dispuso la publicación de la providencia en la página web del Consejo de Estado, ya que el apoderado de los demandantes indicó que desconocía los datos de notificación de estas personas.
Por otra parte, ordenó oficiar al Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal para que allegara copia del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 85001333300220170025800/01. 5. Contestaciones e intervenciones 5.1. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal El titular del despacho rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Señaló que la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentada por los demandantes, fue radicada el 13 de julio de 2017 y mediante proveído del 29 de enero de 2018 se admitió y se ordenó la notificación a la autoridad demandada.
Explicó que el 2 de marzo de 2020 realizó la audiencia inicial en la cual declaró probada la excepción propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional sobre la caducidad del medio de control, con base en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, posición jurisprudencial en la cual se indicó que las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se solicite la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado, caducan de acuerdo con las normas correspondientes, salvo cuando se observen situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezaría a contar el plazo de ley.
Sostuvo que las situaciones que pretende salvaguardar la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe aplicarse pero a partir del momento en que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Señaló que contra la providencia del 2 de marzo de 2020, la parte demandante interpuso el correspondiente recurso de apelación y el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare con decisión del 25 de febrero de 2021. Expuso que la actuación adelantada se ajustó a los procedimientos legales establecidos para ello, es decir, conforme al proceso y en cumplimiento de la normatividad aplicable para el caso.
Precisó que en el estudio de la caducidad, de acuerdo con lo manifestado en la demanda, se evidenció que los familiares del señor Raúl Fernando Pedraza Granados tenían conocimiento del hecho dañoso del cual reclaman la indemnización a través de vía judicial desde el 5 de abril de 2004, pues las autoridades les informaron que él había sido reportado como dado de baja en combate.
Por lo tanto, los familiares tuvieron conocimiento desde el 5 de abril de 2004 que el señor Pedraza Granados había muerto y que en su deceso estaba involucrado el Ejército Nacional, sobre lo cual no tuvieron duda, pero sí de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se presentaron los hechos, las cuales debían aclararse dentro del proceso si hubiere sido impetrada en la oportunidad correspondiente.
Añadió que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de julio de 2021 en un caso similar al expuesto en este proceso, consideró que el Tribunal Administrativo de Casanare no desconoció el precedente fijado en la sentencia del 29 de enero de 2020. Concluyó que, en apoyo de la reciente providencia del Consejo de Estado, a los demandantes no se les han vulnerado los derechos fundamentales alegados. 5.2.
Tribunal Administrativo de Casanare El magistrado ponente de la decisión atacada rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Explicó que, una vez revisada la actuación y después de realizar la lista de chequeo ordenada en la sentencia de unificación, se concluyó que en el caso en estudio no ocurrió una imposibilidad material que impidiera a los demandantes el acceso a la administración de justicia a través del medio de control porque el 4 de abril de 2004 tuvieron conocimiento de la muerte del señor Pedraza Granados con una llamada de la Fiscalía en la que se informó el deceso de la víctima a la señora Maleiny Granados.
Precisó que el mismo día tuvieron conocimiento de la autoría del hecho lesivo porque la Fiscalía informó que la muerte del señor Pedraza Granados se presentó en un enfrentamiento con tropas del Ejército Nacional, esto es, agentes del Estado con armas oficiales y en desarrollo de sus funciones. Añadió que desde esa época los demandantes pudieron ejercer el medio de control de reparación directa y discutir en el mismo las circunstancias de la muerte para determinar si pudo constituirse como un caso de los coloquialmente llamados “falsos positivos” o si por el contario se presentó con ocasión del uso legítimo de la fuerza.
Sostuvo que dentro del trámite no se demostró un hecho que impidiera inexorablemente demandar. Alegó que los argumentos de la decisión son suficientes para demostrar la no ocurrencia de los defectos alegados. 5.3. Ministerio de Defensa Nacional El tercero vinculado intervino con los siguientes argumentos: Señaló que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad porque los fundamentos de derecho esbozados en las decisiones atacadas se encuentran ajustados a los parámetros de convencionalidad y derechos humanos sin que con ello se vulneren las garantías constitucionales de los actores.
Aclaró que las sentencias unificadoras nacen para dirimir diferentes interpretaciones judiciales y sus efectos son instantáneos, es decir, se aplican a todos los procesos vigentes y futuros. Precisó que contra la sentencia de unificación se interpuso una acción de tutela, la cual fue decidida en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado con providencia del 3 de septiembre de 2020 y confirmada por la Sección Segunda de la misma corporación. En los fallos de tutela el Consejo de Estado aclaró que la postura expuesta en la sentencia de unificación observó el marco jurídico interno y externo sin que se estructuraran los vicios o irregularidades alegados.
Añadió que las decisiones dictadas con anterioridad al 29 de enero de 2020 no tenían efectos vinculantes porque no existía un criterio unificado sobre la caducidad o no del medio de control de reparación directa en los casos en que se discutan situaciones que comprometen delitos de lesa humanidad y, por consiguiente, los jueces podían escoger la interpretación que se adecuara a su postura jurídica, pero finalmente se profirió una decisión que unificó y fijó los criterios para la contabilización del término, sin que ello vulnere los derechos fundamentales alegados.
Expuso que la parte actora no cumplió con el requisito de identificar los defectos en que incurrió el tribunal demandado sino que se limitó a alegar reparos directos contra el precedente unificador. Alegó que las providencias atacadas tuvieron en cuenta las directrices de su órgano de cierre al determinar la caducidad del medio de control interpuesto porque son de obligatorio cumplimiento por sus efectos erga omnes y porque constituyen el marco de referencia para la labor judicial.
Añadió que conforme a los hechos transcritos en la demanda y a posteriores actuaciones, se concluyó que el medio de control interpuesto había caducado pues para presentar la correspondiente reclamación administrativa la parte demandante tenía hasta el 5 de abril de 2006 y fue presentada 11 años después. 5.4. Nelcy Rincón Burgos y Jhon Fredy Pedraza Burgos Pese a haber sido debidamente notificados guardaron silencio. 6.
Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de octubre de 2021, declaró improcedente el amparo por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, con base en el siguiente análisis: Expuso que en la demanda de tutela, la parte actora se limitó a reiterar los argumentos expuestos en el proceso de reparación directa y si bien alegó la violación de derechos fundamentales, lo cierto es que lo que pretende es que se reabra el debate sobre el precedente aplicable en materia de caducidad del medio de control en los casos en que se aleguen delitos de lesa humanidad o graves violaciones a los derechos humanos. Precisó que evidenciaba que lo pretendido por los demandantes es revivir la discusión jurídica respecto al rechazo de la demanda en el proceso ordinario, asunto que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare, providencia en la que se explicó con claridad los motivos de la decisión. 7.
Impugnación Por escrito radicado oportunamente el 28 de octubre de 2021[2], la parte actora impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: Reiteraron que en el caso en estudio es procedente el amparo de los derechos fundamentales vulnerados con la sentencia del 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa con base en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Precisó que la providencia atacada vulneró el bloque de constitucionalidad y los instrumentos internacionales de la Convención de Ginebra, el Conjunto de Principios actualizado para la Protección y la Promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y las sentencias del 30 de junio de 2020, 20 de agosto de 2020, 30 de abril de 2021 y 30 de agosto de 2021 dictadas por el Consejo de Estado en los expedientes 11001031500020190484201, 11001031500020200181601, 11001031500020200406801 y 11001031500020210009701, en las cuales se encontró la vulneración de los derechos fundamentales en asuntos similares al que es objeto del recurso.
Insistió en los argumentos expuestos en la demanda. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la providencia del 15 de octubre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado, en atención a que la solicitud de tutela no cumple con el requisito adjetivo de relevancia constitucional.
Para ello deberá determinarse, inicialmente, si la solicitud de tutela cumple con los requisitos adjetivos de procedibilidad y, en caso afirmativo, deberá analizarse si las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al declarar probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, dar por terminado el trámite judicial de reparación directa iniciado por los demandantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad y iii) el fondo del reclamo. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[3], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[5] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[6] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, la solicitud de tutela debe cumplir unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 3.1.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para la Sala resulta necesario precisar que el a quo declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Neila Burgos de Rincón y otros frente a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, en tanto consideró que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional.
Sin embargo, es del caso advertir que los reparos contra las providencias cuestionadas pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas al dictarlas, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
En este orden, la Sala estudiará los defectos alegados por la parte demandante, para determinar si estos vulneraron o no los derechos fundamentales invocados. En relación con los demás requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala considera: 3.2.1. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso de reparación directa que promovió la señora Burgos de Rincón y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, identificado con el radicado número 85001333300220170025800/01. 3.2.2.
De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción de tutela pretende cuestionar es el auto del 25 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual fue notificado por correo electrónico el 26 del mismo mes y año, mientras que la petición de amparo se presentó el 24 de agosto de 2021, por lo que desde el 3 de marzo de 2021, fecha en la cual la providencia atacada quedó ejecutoriada, y el momento en que se presentó la solicitud de amparo, el término que ha transcurrido es razonable. 3.2.3.
Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la demandante no dispone de otros medios de defensa judicial, ordinarios o extraordinarios, para censurar el proveído proferido por la aludida autoridad judicial, pues lo que manifiesta no se ajusta a las causales taxativas contempladas en el artículo 248 y 258 de la Ley 1437 de 2011 para que proceda el recurso extraordinario de revisión o el de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 4.
Caso concreto La parte actora consideró que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo Casanare incurrieron en los defectos procedimental, fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y error inducido, ya que en las decisiones atacadas aplicó lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA bajo las directrices de interpretación expuestas por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, con lo cual, en su sentir, se vulnera la Constitución y el bloque de constitucionalidad y se desconoce que existen más de 20 precedentes en los cuales se ha considerado que los procesos en los cuales se estudia la responsabilidad patrimonial del Estado por hechos constitutivos de delitos de lesa humanidad no caducan.
Luego de establecer que la demanda presentada no cumplía con el requisito general de procedencia adjetiva de la relevancia constitucional, el a quo declaró improcedente el amparo. Inconforme con tal decisión, la parte demandante impugnó, escrito en el cual reiteró que lo expuesto en la escrito de demanda. La Sala debe precisar que si bien la parte demandante indicó en su escrito inicial que atacaba las providencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y del Tribunal Administrativo de Casanare, lo cierto es que sus argumentos se centran en atacar la decisión dictada en segunda instancia, esto es, el auto del 25 de febrero de 2021, por lo que sobre el estudio de esta se basará la presente sentencia. Además, es necesario señalar que los demandantes alegaron que la decisión atacada incurrió en los defectos procedimental absoluto, por la grave violación al derecho al debido proceso, el fáctico por indebida valoración probatoria que habilitaría la oportunidad de adelantar el trámite de reparación directa, el sustantivo por decidir con base en la interpretación del artículo 164 del CPACA que vulnera la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el principio de convencionalidad, el desconocimiento del precedente vinculante y el error inducido porque la autoridad judicial demandada cometió una equivocación grave al decidir con base en la sentencia del 29 de enero de 2020.
Sin embargo, la Sala considera que los fundamentos expuestos se basaron únicamente en el desconocimiento del precedente de las sentencias de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por lo que la Sala solo analizará estos argumentos, así: 4.1. Desconocimiento del precedente Los demandantes alegaron que la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció 22 providencias dictadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las cuales se exponían con claridad que es garantía de la protección del derecho de acceso a la administración de justicia permitir que se interpongan demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de lograr la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado en hechos dañinos por delitos de lesa humanidad aún después de dos años de tener conocimiento de los hechos y la participación del Estado.
Igualmente, indicó que la decisión atacada proferida por la autoridad judicial demandada desconoció 22 decisiones previas a la sentencia de unificación, que se refieren a asuntos en las cuales se discutía la responsabilidad del Estado por delitos de lesa humanidad después del término consagrado en la norma sobre la caducidad del medio de control de reparación directa.
Pare resolver este cargo, la Sala tendrá en cuenta: 4.1.1. Generalidades del desconocimiento del precedente Para esta Sala[7] el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia y que la misma pueda aplicarse a otros asuntos con supuestos jurídicos y fácticos similares, bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 4.1.2.
Análisis del desconocimiento del precedente 4.1.2.1. Sentencias con radicados 11001-03-15-000-2011-00655-00, 11001-03- 15-000-2019-04842-01 y 11001-03-15-000-2019-01816-01 proferidas por el Consejo de Estado Al verificar las providencias alegadas como desconocidas, se constató que las sentencias del 20 de junio de 2011, 30 de julio de 2020 y 20 de agosto de 2020, dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se trata de decisiones dictada con ocasión de demandas interpuestas en ejercicio de acciones de tutela, las cuales no constituyen precedente porque no fue dictada por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional. 4.1.2.2.
Sentencias T-352 y T-296 Ahora bien, respecto de la indebida aplicación de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en las providencias T-352 del 6 de julio de 2016 y T-296 de 2018, es tesis de esta Sección que las mismas tampoco constituyen precedente porque solo las decisiones de unificación y constitucionalidad proferidas por el alto tribunal constitucional crean reglas de derecho vinculantes para los demás jueces, pues son proferidas por la Sala Plena de esa corporación. 4.1.2.3.
Sentencias con radicados 11001031500020140074701, 11001-03-15-000- 2014-01352-01 y 11001-03-15-000-2015-01676-00 Si bien estas sentencias fueron dictadas también dentro de proceso de acciones de tutela y no constituyen precedente, fueron proferidas por esta Sección y, en consecuencia, es del caso precisar si deben ser tenidas en cuenta para no vulnerar el derecho fundamental a la igualdad.
Al revisar las providencias dictadas el 12 de febrero, 12 de marzo y 7 de septiembre, todas de 2015, se evidencia que la postura de la Sala era que el artículo 164 del CPACA debía interpretarse de manera más favorable en los casos en que se discutían hechos presuntamente constitutivos de delitos de lesa humanidad, con lo cual se permitía que el juez contara con elementos de juicio suficientes para determinar si efectivamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se presentaron en el caso en estudio tenían relación con ese tipo de delitos.
Sin embargo, esta tesis no podía ser acogida por el Tribunal Administrativo de Casanare toda vez que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de enero de 2020, unificó la postura jurisprudencial relacionada con la caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra en el sentido de que dicho término se inaplicaría, excepcionalmente, cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encontraba justificada por razones materiales, pues el paso de tiempo no puede empezar a correr contra quien no puede, efectivamente, acceder a la jurisdicción, lo cual depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
La sentencia de unificación citada consideró expresamente: “3.3. Inaplicación de las normas de caducidad: procede en los eventos en los que se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción A juicio de la Sala, el término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado.
La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.
En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se computará mientras subsistan dichas situaciones especiales y, una vez superadas, empezará a correr el término de ley. (…)” La Corte Constitucional no perdió de vista la problemática en torno al término de caducidad cuando el daño tiene su génesis en crímenes de lesa humanidad, por lo que al unificar su jurisprudencia sobre el particular avaló la tesis del Consejo de Estado en cuanto expuso que “dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio.”[8] La conclusión anterior la sostuvo de la siguiente manera: “En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.
Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. (…) Sobre el particular, esta Corporación resalta que, si con efectos de cosa juzgada constitucional, se estimó que la existencia de una norma que establecía el término de caducidad de la pretensión de reparación directa en dos años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso sin modulación alguna, era conforme a la Carta Política debido a que salvaguardaba la seguridad jurídica y no afectaba el derecho al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, mutatis mutandis, es razonable sostener que una interpretación amplia de una disposición que es más benéfica para la protección de los intereses de los afectados por un perjuicio causado por el Estado (numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al incorporar el conocimiento de la participación de un agente público en la causa del menoscabo para iniciar con la contabilización de dicho plazo y la posibilidad material de acudir al aparato jurisdiccional, también es acorde con el ordenamiento superior.
(…) En este orden de ideas, como lo puso de presente el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Corte considera que no es necesario extender la figura de imprescriptibilidad que se predica de acción penal frente a los delitos de lesa humanidad al estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa para asegurar los derechos de las víctimas, puesto que, además de tratarse de instituciones jurídicas con características y lógicas diferentes, el término legal establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo integra un criterio asimilable al que lleva inmerso dicha figura aplicable a la persecución penal, el cual busca ponderar los principios en tensión, estos son, la seguridad jurídica y el mandato de justicia.” Al revisar la providencia atacada, la Sala constató que el Tribunal Administrativo de Casanare revisó las circunstancias particulares del caso y encontró que tanto el hecho lesivo, esto es la muerte del señor Pedraza Granados, como la información de que el Ejército Nacional participó en los hechos se presentó el mismo día y, por tanto, la aplicación de la tesis de la Sala Plena del Consejo de Estado era válida en virtud de que este fue el fundamento del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal para declarar probada la excepción de caducidad del medio de control.
Por lo tanto, como las decisiones proferidas por la Sección Quinta se basaron en una postura jurisprudencial que no era unificada, es claro que las circunstancias en que se dictaron y en las que se profirió la decisión atacada son diferentes y, por tanto, no existe vulneración del derecho fundamental a la igualdad por su no aplicación. 4.1.2.4.
Sentencias dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado del 11 de agosto de 2011, 5 de abril de 2013, 17 de septiembre de 2013, 7 de septiembre de 2015, 2 de mayo de 2016, 5 de septiembre de 2016, 24 de octubre de 2016, 10 de noviembre de 2016, 30 de marzo de 2017, 12 de octubre de 2017, 7 de diciembre de 2017, 30 de agosto de 2018 y 12 de septiembre de 2019 Frente al desconocimiento del precedente de las providencias dictadas por el Consejo de Estado, se advierte que es innecesario analizar cada una de las sentencias relacionas por los demandantes en el escrito de tutela, toda vez que la Sección Tercera de esta Corporación dejó en evidencia que no existía hasta el momento en que se profirió la decisión de unificación, ese momento una posición unificada respecto de la caducidad en la reparación directa cuando se trataba de delitos de lesa humanidad, pues dicha Corporación no había asumido un criterio uniforme frente al tema.
En atención a ello, como se expuso anteriormente, la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de enero de 2020, unificó los diferentes criterios sobre el tema y consideró que en el caso de la caducidad de la reparación directa para delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra el término pertinente no resulta exigible hasta tanto se cuente con elementos para identificar a quien le resulta imputable el daño pertinente, es decir se acoge la premisa del conocimiento de la participación por acción u omisión del Estado.
Con lo anterior, no creó una nueva regla en la materia, sino que partiendo de las diversas posiciones jurídicas que existían al respecto, acogió una de ellas, sin que esto signifique que los demás criterios jurídicos fueron desconocidos, ya que este es justamente el fin de la unificación de la jurisprudencia. Como ya se precisó, el Tribunal Administrativo de Casanare consideró que en el caso de la muerte del señor Pedraza Granados, sus familiares tuvieron conocimiento del deceso y de la intervención del Ejército Nacional el mismo día, razón por la cual contaban con los elementos suficientes para identificar la participación del Estado en el hecho dañino. Por lo anterior, la Sala considera que en el caso no se presentó el desconocimiento del precedente. 4.1.2.5.
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos La parte demandante alegó que la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare desconoció las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre los cuales citó la decisión Órdenes de Guerra y otros vs. Chile. El órgano de cierre en materia de daños imputables al Estado, en la providencia de unificación tantas veces mencionada, se refirió a la sentencia de la Corte IDH del caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile[9], como fundamento para no aplicar la regla de la caducidad, y explicó que esa decisión se fundamentó “en la aceptación de responsabilidad por parte de Chile, Estado que indicó que, en efecto, en los casos en los que se pretendía la reparación de los perjuicios causados por un delito de lesa humanidad la acción civil no debía prescribir.
Este allanamiento no se confrontó con las normas internas y las de la Convención, cuyo alcance tampoco fue delimitado.” Señaló que la decisión de la CIDH no interpretó el artículo 25 de la CADH (acceso a la administración de justicia), ya que se limitó a avalar la aceptación de responsabilidad de Chile en cuanto a los efectos de sus normas sobre prescripción de la acción civil frente a los delitos de lesa humanidad, y que el ordenamiento jurídico de ese país contiene preceptos que difieren del derecho colombiano en cuanto no prevén la posibilidad de contar el plazo pertinente a partir del conocimiento de la participación del Estado.
Igualmente, la Corte Constitucional se refirió al pronunciamiento de la Corte IDH en el caso Órdenes Guerra contra Chile, y además de lo expuesto por el Consejo de Estado, sostuvo que “la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos está orientada a evitar que el desamparo de una víctima de un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra que no ha tenido la oportunidad jurídica de acudir a la justicia y lo hace mucho tiempo después de ocurrida la conducta, no derive en la frustración de la garantía de su derecho a la reparación. Empero, la finalidad que subyace a dicha decisión no es crear una previsión orientada a amparar la incuria o la negligencia del interesado en una indemnización o afectar sin justificación la seguridad jurídica, a través de la extensión de la imprescriptibilidad que se predica de la acción penal frente a ciertas conductas criminales a las demandas de reparación en contra del Estado.
(…) dicho Tribunal Internacional reconoció que la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad no opera per se, sino en razón de la existencia de circunstancias que obstaculizan la investigación y juzgamiento de los responsables de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra.” Finalmente, la Sala destaca que la Corte Constitucional señaló que el derecho a la reparación de las víctimas no solo se materializa por conducto del medio de control de reparación directa, sino “que el propio Constituyente estableció un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. (…) este Tribunal estima que la existencia de un sistema de justicia transicional vigoroso como el introducido en el país por el Acto Legislativo 01 de 2017, permite concluir que el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos no sólo se puede garantizar a través del medio de control de reparación directa, sujeto a término de caducidad, sino por otros mecanismos, cuyos plazos de extinción son más amplios, como las indemnizaciones administrativas o los procesos de investigación, juzgamiento y sanción ante la Jurisdicción Especial para la Paz.” En síntesis, la Sala concluye que cuando se pretende el resarcimiento del daño originado en un crimen de lesa humanidad, por conducto del medio de control de reparación directa, es aplicable el término de caducidad de dos años previsto en la legislación interna, de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales expuestos tanto por el Consejo de Estado en ejercicio de su función unificadora prevista en el numeral 3° del artículo 111[10] de la Ley 1437 de 2011, como por la Corte Constitucional en su rol de Corporación encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política, al tenor del artículo 241 Superior.
Las decisiones de dichos órganos de cierre, además de ser vinculantes para las autoridades judiciales de la República, ejercieron el control de convencionalidad del término de caducidad del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, frente a disposiciones de orden externo que integran el bloque de constitucionalidad, y contemplando como criterio relevante de interpretación los pronunciamientos de la Corte IDH.
En atención a lo anterior, la Sala considera que, una vez la autoridad judicial demandada basó su decisión en las directrices dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de unificación, es claro que no debía aplicar la decisión alegada porque esta no era aplicable al caso en estudio y, en consecuencia, no existió desconocimiento del precedente.
En tales condiciones concluye esta Sala de Decisión, que estos reparos no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual serán denegados. Así las cosas, la Sala revocará la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 15 de octubre de 2021, y denegará la acción de tutela, dado que no se encontró acreditada la ocurrencia del defecto alegado respecto de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 15 de octubre de 2021, que declaró improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar, niégase la acción de tutela presentada por la señora Neila Burgos de Rincón y otros, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclaración de voto “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó a través de mensaje de datos remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 24 de agosto de 2021. [2] El fallo de primera instancia fue notificado el 26 de octubre de 2021. [3] Sala Plena del Consejo de Estado.
Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [5] Ibídem. [6] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [7] Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. [8] Sentencia SU-312 de 2020. [9] Sentencia del 29 de noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dentro del caso Órdenes Guerra y otros contra Chile. [10] Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.