1 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Actor: Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones - ANDESCO Demandado: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico I. Antecedentes 1.
La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (en adelante ANDESCO), actuando a través de apoderado judicial, interpuso demanda a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), con el fin de que se declare la nulidad del artículo 2.1.2.1.1.8. de la Resolución CRA 1032 de 2023 «Por la cual se subroga el Título 2 de la Parte 1 del Libro 2, de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, y se dictan otras disposiciones», expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA). 2.
El libelo introductorio fue radicado el 20 de mayo de 2026 y allegado al Despacho el 22 de ese mes y año. II. De la verificación de los requisitos mínimos de admisión de la demanda 2.1. De la integración del contradictorio 3. Pues bien, de la revisión de la demanda se advierte que la parte actora identificó como única entidad demandada a la CRA, circunstancia que hace necesario referirse a la naturaleza jurídica de dicha entidad. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Es relevante señalar que el artículo 2 del Decreto 2882 de 20071, dispuso que la CRA es una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; veamos: « Artículo 2°. Naturaleza jurídica. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, creada por la Ley 142 de 1994 es una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa, técnica y patrimonial» (Subrayas del Despacho). 5.
El artículo 4 ibidem, define su integración así: « Artículo 4. Integración. La Comisión de Regulación estará integrada por: 1. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, quien la presidirá. 2. El Ministro de la Protección Social o su delegado. 3. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. 4.
Cuatro expertos de dedicación exclusiva, nombrados; por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro (4) años, no sometidos a las reglas de la carrera administrativa. El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su delegado asistirá a la Comisión de Regulación con voz pero sin voto» 6. Por su parte, el artículo 3 del Decreto 3571 de 2011, determinó: «Artículo 3°.
Integración del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. El Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio está integrado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las siguientes entidades adscritas y vinculadas: 1. Entidades Adscritas: 1.1 Unidad Administrativa Especial sin Personería Jurídica 1.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)» 7.
De lo expuesto se desprende que la CRA es una Unidad Administrativa Especial Adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que aun cuando cuenta con independencia administrativa, técnica y patrimonial, no tiene personería jurídica. 1 «por el cual se aprueban los estatutos y el Reglamento de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA». 3 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
A ello se agrega que no hay norma que le otorgue capacidad para comparecer al proceso, lo cual impide que actúe de manera independiente y autónoma, pues no cumple con el presupuesto descrito en el primer inciso del artículo 159 del CPACA., que reza: «las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados, o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados» (Subrayas del Despacho). 9.
Bajo tal perspectiva, es claro que, para entender que existe una debida representación del Estado en procesos en los cuales se controviertan decisiones de la CRA, debe concurrir no sólo esa entidad, sino también el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pues sólo así es garantizada una verdadera defensa en procesos en los que se ventile la validez de los actos administrativos expedidos por la primera de las citadas entidades. 10.
En consecuencia, se ordenará vincular como parte demandada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 2.3. Incumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA 11. De otro lado, en cuanto al requisito de envío de la demanda y de sus anexos por medio electrónico a la mencionada cartera ministerial, es menester efectuar las siguientes consideraciones: 12.
De conformidad con el numeral 8º del artículo 162 del CPACA, «el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas»; es decir, que cuando se presente una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del escrito y sus anexos habrá que enviarse copia a la parte accionada y al correo autorizado por la oficina de apoyo o la respectiva secretaría. Lo anterior siempre que no se soliciten medidas cautelares previas. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
De acuerdo con lo anterior, el Despacho advierte que en el libelo introductorio, la parte demandante solicitó el decreto de una medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión provisional de los efectos de la disposición enjuiciada, al considerar que vulneraba normas superiores, por cuanto el plazo previsto para la entrada en vigor del nuevo marco tarifario de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado resultaba insuficiente y era irrazonable. 14.
En ese contexto, corresponde al Despacho resolver si la medida cautelar de urgencia solicitada por el actor lo exime del deber de remitir al canal digital del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio copia del libelo introductorio y sus anexos. 15. Para dar respuesta al anterior cuestionamiento, es necesario definir el alcance de la medida cautelar previa a la que se alude en el numeral 8 artículo 162 del CPACA y el de la medida de urgencia dispuesta en el artículo 234 ibídem, dadas las características de cada una de ellas, con el fin de identificar en qué evento se aplica la exención de remitir simultáneamente la demanda y sus anexos al acusado. 16.
Pues bien, en lo que hace a la denominada medida cautelar previa, debe advertirse que las disposiciones que regulan el régimen de medidas cautelares en el CPACA no contemplan expresamente una categoría autónoma bajo esa denominación. Sin embargo, de acuerdo con el alcance de su incorporación al orden jurídico, se advierte que se caracteriza por el momento en el cual procede su adopción, esto es, antes de notificar al demandado de la acción instaurada en su contra, es decir, el Juez debe pronunciarse sobre tal cautela antes de la admisión de la demanda, siempre que encuentre el debido sustento en la correspondiente petición. 17.
Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al actor que conjuntamente con la demanda remita el correo respectivo al accionado, esto para la protección del objeto del litigio respecto de actuaciones del extremo pasivo que hagan imposible el cumplimiento de la prestación a su cargo. Tal consideración encuentra fundamento en el artículo 229 ibídem.
La norma en cuestión es del siguiente tenor: «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de 5 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo» (Subrayas del Despacho). 18.
Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera, material que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión2.
Se ha expresado que esa cautela busca precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que en todo caso debe estar demostrada, es decir, le corresponde al demandante indicar de manera justificada y probada la necesidad de la medida. 19. Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda. 20.
Así las cosas, el Despacho observa que los fundamentos expuestos por la parte actora no justifican el decreto de una medida cautelar previa, pues el hecho de que el acto sea eventualmente contrario a normas superiores, no repercute en la existencia de alguna conducta que ponga en riesgo el objeto del litigio o la efectividad de la sentencia, ya que ni siquiera el hecho de que desaparezca del orden jurídico el acto impugnado por efecto de la derogatoria o revocatoria haría que se sustrajera del control que se propone judicialmente, pues como es sabido, el análisis de legalidad es procedente incluso en esos eventos3.
Tal razonamiento conduce, igualmente, a concluir que tampoco existiría riesgo en cuanto a la efectividad de la sentencia. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 3 En ese sentido esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en: la sentencia del 29 de septiembre de 2022, emitida dentro del proceso con número de radicado 08001 23 31 000 2011 01154 01, con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.
Igualmente, en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro del proceso con radicado 11001 03 24 000 2009 00444 00, con ponencia del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez y en auto del 21 de abril de 2021, emitido en el proceso con radicado 11001 03 24 000 2015 00375, con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00214 00 Demandante: ANDESCO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
Por ende, la medida cautelar de urgencia presentada por el demandante no se connota en una previa, lo que indica que la accionante no cumplió con lo exigido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA ya que no envió copia de la demanda y de sus anexos al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, en consecuencia, se inadmitirá el libelo para que lo subsane remitiendo también, en el plazo que le será concedido, el escrito de subsanación respectivo.
Así las cosas, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: VINCULAR como como entidad accionada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INADMITIR la demanda de la referencia por las razones antes expuestas a efectos de que subsane el libelo introductorio en el siguiente sentido: acreditando el envío por medio electrónico de copia de la demanda y de sus anexos al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. TECERO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo.
Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley