1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05002-00 Accionante: JUDITH ROYO HERRERA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Tema: Tutela contra providencia judicial — declara improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 14 de julio de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Judith Royo Herrera, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar. Con la solicitud de amparo pretende que se le proteja su derecho fundamental al debido proceso. 2. La anterior garantía la consideró vulnerada con ocasión de los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 14 de agosto de 2024 y 12 de junio de 2025, mediante los cuales: i) se tuvo por no contestada la demanda por ser presentada de manera extemporánea, y ii) se negó la solicitud de saneamiento procesal radicada por la accionante, respectivamente3. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Bolívar. Asimismo, se dispuso la vinculación de: (i) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales — UGPP; (ii) el Procurador Judicial 130 II Delegado; y (iii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 3 Ello, al interior de medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho con radicado 13001-23-33-000-2021-00505-00.
Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la señora Judith Royo Herrera, los cuales han sido vulnerados por el Despacho Judicial accionado. 2.
Dejar sin efectos jurídicos las decisiones adoptadas en las audiencias del 14 de agosto de 2024 y 12 de junio de 2025, en lo relativo a la supuesta extemporaneidad en la contestación de la demanda. 3. Ordenar al Despacho Judicial accionado tener por contestada en debida forma la demanda presentada por la señora Judith Royo Herrera, en virtud de que fue radicada dentro del término legal contado desde el traslado efectivo de la demanda y sus anexos. 4.
Disponer la reanudación del trámite procesal a partir del momento en que se incurrió en el defecto procedimental, garantizando el respeto al derecho de defensa y la igualdad procesal4. 1.2. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El 27 de agosto de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —en adelante UGPP— interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Judith Royo Herrera.
Pretendió la nulidad de la Resolución RDP 007445 del 19 de febrero de 2013, por medio de la cual la entidad demandante reconoció una pensión de sobrevivientes a la demandada5. 6. Al medio de control se le asignó el número de radicado 25000-23-42-000- 2017-02563-00 y le correspondió al Tribunal Administrativo de Bolívar, quien, mediante el auto del 29 de mayo de 2023, admitió la demanda. 7.
El 21 y 26 de julio de 2023, la secretaria de la autoridad judicial referida, debido a que con la demanda no se aportó ninguna dirección para efectuar las notificaciones procesales a la señora Judith Royo Herrera, le envió el citatorio del proceso a la UGPP para que se lo remitiera a la demandada. No obstante, la entidad demandante adujo que no pudo realizar la notificación, dado que el citatorio fue devuelto por no residir en la dirección señalada6. 8.
A pesar de lo anterior, la señora Judith Royo Herrera, por medio del memorial del 18 de diciembre de 2023, manifestó estar notificada del proceso y solicitó que le enviaran copia de la demanda. En consecuencia, el tribunal accionado, a través de la providencia del 11 de marzo de 2024, tuvo por notificada 4 Transcripción literal del escrito de tutela. 5 Ocasionada por el deceso del señor Guillermo Verhelhs Anzoategui (pensionado de la extinta CAJANAL), quien fue compañero permanente de la accionante. 6 Memorial del 5 de octubre de 2023, a través del cual se aportó el certificado de devolución del citatorio expedido por la empresa de envíos.
Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la parte demandada por conducta concluyente7. 9. Durante el trámite de la audiencia inicial, el 14 de agosto de 2024, la autoridad judicial accionada resolvió: (i) tener por no contestada la demanda por haberse presentado por fuera del término establecido8 y, (ii) declarar la nulidad parcial del proceso por falta de notificación al Ministerio Público. 10.
El 31 de octubre de 2024, la señora Judith Royo Herrera radicó una solicitud de saneamiento por la configuración de un defecto procedimental absoluto al interior del medio de control. En concreto, indicó que la contestación se radicó dentro del plazo otorgado por el tribunal, pues, si bien el auto del 11 de marzo de 2024 se notificó por el estado al día siguiente, no tuvo acceso al expediente sino hasta el 21 de marzo del mismo año. Por ende, el término de 30 días venció el 10 de mayo de 2024, fecha en la cual se contestó la demanda. 11.
En audiencia del 12 de junio de 2025, el tribunal demandado, resolvió negar la solicitud referida. En particular, consideró que: (i) la actuación se entendió convalidada, teniendo en cuenta que, durante la audiencia del 14 de agosto de 2024, el apoderado de la accionante no manifestó objeción alguna respecto de la decisión de tener como no contestada la demanda y, (ii) a pesar de que desde el 18 de diciembre de 20239 debió de correr el término para contestar, a fin de garantizar el derecho de defensa, el término de traslado se empezó a contar a partir del día siguiente a la notificación del auto del 11 de marzo de 2024.
Por consiguiente, reiteró que el plazo venció el 30 de abril del mismo año. 12. Contra la anterior decisión, la señora Judith Royo Herrara únicamente interpuso el recurso de reposición. 1.3. Sustento de la vulneración 13. La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir las providencias aquí controvertidas, incurrió en el defecto procedimental absoluto. 14.
Sostuvo que la notificación del auto del 11 de marzo de 2024 fue incompleta, dado que, aunque el estado se publicó al día siguiente, no le enviaron el expediente sino hasta el 21 de marzo del mismo año. Igualmente, adujo que no entiende porque la autoridad judicial accionada «declaró la demanda como no contestada si debía esperar a que se subsanaran las falencias que llevaron a la nulidad.
La decisión debió tomarse en la audiencia inicial, al momento de fijar el litigio, según el artículo 180 CPACA». 7 El expediente fue remitido el 21 de marzo de 2024 y la demandada, el 10 de mayo de 2024, contestó la demanda. 8 Indicó que a la fecha de la presentación de la contestación ya habían transcurrido los 30 días dispuestos para tal fin.
En ese orden, estimó que el término venció el 30 de abril de 2024. 9 Fecha desde la cuál se tuvo por notificada por conducta concluyente a la señora Royo Herrera. Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Intervenciones 15. Tribunal Administrativo de Bolívar. Solicitó que declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, puesto que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional y la subsidiariedad. Estimó que la parte actora: (i) pretende convertir este trámite constitucional en un recurso adicional y, (ii) en la audiencia del 14 de agosto de 2024 manifestó no tener recursos o reparos contra lo decidido en esa ocasión. 16.
Asimismo, destacó que, la solicitud de saneamiento del medio de control del 31 de octubre de 2024 fue presentada por fuera de la audiencia, por ende, a la fecha de radicación del memorial la oportunidad para alegar la nulidad había fenecido10. 17. UGPP. Pidió la desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de falta de legitimación en la causa por activa.
II. CONSIDERACIONES 18. La Sala declarará la improcedencia de la acción constitucional presentada por la señora Judith Royo Herrera. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de la relevancia constitucional. 2.1. Caso Concreto 2.1.1 La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 19.
El Consejo de Estado11 y la Corte Constitucional12, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales13 y a la configuración de algún defecto especial14 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos 10 Esto, en virtud del artículo 135 del Código General del Proceso. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 13 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 14 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 20.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 21. En este orden, la Sección pasará a estudiar los requisitos generales de procedencia referidos, en el caso sub examine. 22.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 23. La Sala advierte que la señora Judith Royo Herrera está legitimada en la causa por activa, porque integra la parte demandada dentro del medio de control en el que se dictó las providencias que se reprochan mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido las decisiones controvertidas dentro del trámite objeto de la litis. 24.
Por último, la UGPP solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional al considerar que no ha vulnerado ninguna garantía fundamental de la parte actora. La Sección negará dicha petición, debido a que la entidad referida no fue vinculada a la acción de tutela en calidad de accionada, sino como tercero con interés. Ello, al ser sujeto procesal al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-42- 000-2017-02563-00. 25.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional15, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 15 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
En este caso, a juicio de la parte tutelante, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto procedimental absoluto. En particular, indicó que el auto del 11 de marzo de 2024 se notificó de manera incompleta, puesto a que, a pesar de que el estado se haya publicado al día siguiente, solo tuvo acceso a la demanda y sus anexos hasta el 21 de marzo del mismo año. Asimismo, puso de presente que el tribunal accionado debía sanear las nulidades que advirtió, previo a tener como no contestada la demanda, en la audiencia del 14 de agosto del 202416. 27.
La Sala considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, debido a que la parte actora pretende reabrir el debate jurídico ya zanjado en el proceso ordinario, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela. 28.
En este punto, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 29.
Así las cosas, para la colegiatura resulta evidente que los reproches de la accionante reflejan una mera inconformidad con el criterio adoptado por el juez natural de la causa, por tener como no contestada la demanda al interior del medio de control aquí controvertido. Esto, al concluir que el término para contestar empezó a correr desde el día que se notificó el auto del 11 de marzo de 202417 y, por ende, tenía hasta el 30 de abril del mismo año para contestar la demanda18. 30.
En ese orden, se observa que el actor pretende convertir este trámite constitucional en una instancia adicional, dado que los argumentos traídos a esta sede son una reiteración de los presentados en la solicitud de saneamiento del proceso radicada el 31 de octubre de 2024, situación que, da cuenta de la pretensión de subsanar las falencias que tuvo al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no presentó todos los recursos ordinarios procedentes contra las decisiones acá controvertidas19. 31.
En relación con esto último, la Sala considera pertinente recordar que, en la Sentencia de Unificación SU-103 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la tutela resulta improcedente cuando el presunto perjuicio deriva de la propia 16 Del escrito de tutela, se infiere que la accionante hace referencia a la nulidad que advirtió el tribunal en la audiencia referida.
Es decir la falta de notificación personal del auto admisorio de la demanda al Procurador 130 Judicial II Delegado. 17 Providencia que tuvo por notificada por conducta concluyente a la señora Royo Herrera. Dicho auto, fue notificado por estado el 12 de marzo de 2024. 18 La accionante radicó la contestación el 10 de mayo de 2024. 19 Se limitó, en la audiencia del 12 de junio de 2025, a presentar recurso de reposición contra la decisión que no accedió a la solicitud de nulidad.
Accionante: Judith Royo Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05002-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inacción procesal de la parte actora o de su renuencia a hacer uso adecuado de los recursos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.
Así, cuando el solicitante omite exponer oportunamente sus argumentos o subsanar deficiencias dentro del proceso ordinario, no puede luego pretender subsanar tales omisiones a través del amparo constitucional, máxime si no acredita una vulneración manifiesta de derechos fundamentales con relevancia constitucional. 32. Por lo anterior, esta Sección concluye que, en el caso concreto, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional.
En ese sentido, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Judith Royo Herrera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Judith Royo Herrera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx