CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., 28 de mayo de 2026 Radicación número: 11001-03-06-000-2026-00125-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), departamento de Córdoba y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011,1 respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1. El 3 de septiembre de 20183, la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba) expidió la certificación de periodos de vinculación correspondiente al señor Fedor Palomo Meza, en la que consta la siguiente información: i) que estuvo vinculado en esa institución entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992, en el cargo de coordinador médico, ii) que durante este periodo se hicieron aportes por concepto de seguridad social (pensión, salud, y riesgos) a la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, y iii) que la entidad responsable por dicho periodo es el fondo territorial de pensiones del departamento de Córdoba. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 005_DemandaWeb_Escrito_3CENISSCC6873887HSD.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 2.
El 7 de octubre de 20194, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA solicitó al departamento de Córdoba el reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Fedor Palomo Meza5. 3. El 23 de octubre de 20196, el departamento de Córdoba objetó el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Fedor Palomo Meza, debido a que no se registra como beneficiario en el contrato de concurrencia núm. 492 de 1999, suscrito entre el departamento de Córdoba y el entonces Ministerio de Salud. 4.
El 3 de marzo de 20267,8 Porvenir SA consultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, -Oficina de Bonos Pensionales (OBP), si el señor Fedor Palomo Meza es beneficiario del pasivo prestacional del sector salud o está incluido en un contrato de concurrencia. Y en ambos casos el resultado fue negativo. 5. El 4 de marzo de 20269, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), el departamento de Córdoba y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de determinar la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Fedor Palomo Meza, correspondiente al períodos laborados en esa institución hospitalaria, esto es, del 4 de octubre de 1989 al 6 de febrero de 1992.
II. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante correo electrónico del 25 de marzo de 202610, la Secretaría de la Sala solicitó a Porvenir SA, precisar si la ESE Hospital San Diego pertenece al municipio de Cereté (Córdoba), o a otro departamento y/o municipio. Adicionalmente, a Porvenir y al departamento de Córdoba indicar si en el ente territorial existe una unidad, dirección, dependencia o entidad administrativa con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, competente para atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas de reconocimiento y pago de bonos pensionales y/o pago y cobro de cuotas partes.
Sin pronunciamiento alguno de Porvenir SA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso tercero por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la 4 009_DemandaWeb_Escrito_5COBROCC6873887DPTOC.pdf 5 Pese a que Porvenir SA, no especifica el empleador, ni los periodos reclamados, para el caso concreto se remite a la certificación de tiempos laborados en el Hospital San Diergo de Cereté (Córdoba), hoy ESE. 6 011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONCORREOCC687.pdf 7 007_DemandaWeb_Escrito_4LIQUIDACIONCC687388.pdf 8 013_DemandaWeb_Escrito_7CONSULTADRESS.pdf 9 001_DemandaWeb_Escrito_DEMANDACONFLICTODECO.pdf 10 014ED_05Constanciadesolici.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 Sala el edicto 8811 del 10 de abril de 2026, por el término de 5 días hábiles (desde el 10 hasta el 16 de abril de 2026), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta en el informe secretarial del 9 de abril de 202612, que se comunicó la existencia del presente conflicto de competencias administrativas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San Diego del municipio de Cereté (Córdoba), al departamento de Córdoba, a Porvenir SA y su apoderada judicial Laura Giselle Banoy Becerra, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Secretaría de Desarrollo de la Salud del departamento de Córdoba y al señor Fedor Palomo Meza.
Según informe secretarial del 17 de abril de 202613, dentro del término de fijación del edicto se presentaron consideraciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba). Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. De otra parte, en constancia secretarial del 20 de abril de 202614 se informó al despacho ponente que la Secretaría de Salud del departamento de Córdoba allegó memorial, en respuesta al requerimiento realizado por la Secretaría de la Sala, en el cual indicó que en el ente territorial «no existe una dependencia o entidad administrativa con personería jurídica propia, ni con autonomía administrativa y financiera» que atienda las obligaciones pensionales, estas competencias las asume directamente el departamento, a través de la Secretaría de Gestión Administrativa.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba) En escrito radicado el 16 de abril de 202615, manifestó que el señor Fedor Palomo Meza estuvo vinculado a esta entidad hospitalaria desde el 4 de octubre de 1989 hasta el 516 de febrero de 1992, de acuerdo con la certificación de tiempos laborados expedida el 3 de septiembre de 2018, momento para el cual, fungía como un establecimiento público adscrito a la Dirección Seccional de Salud del Departamento de Córdoba; en consecuencia, no contaba con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa ni presupuestal.
Indicó que, a partir del 16 de diciembre de 1994, se 11 016POREDICTO_comunicae_08Edicto.pdf 12 024ED_Informedecomunicacio.pdf 13 031ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2026-00125.pdf 14 034INFORMESECRETA_202600125INFORMESECR.pdf 15 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONFLICTONEGATIVOD.pdf 16 Si bien la entidad hospitalaria menciona el 5 de febrero de 1992, lo cierto es que, en el Cetil al que allí se hace referencia, certifica el periodo comprendido entre el 4 de octubre de 1989 hasta el 6 de febrero de 1992.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 transformó en una ESE, entidad descentralizada del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Precisó que Porvenir SA no ha remitido a la ESE solicitud de pago de bono pensional a favor del señor Palomo Meza por dicho periodo; no obstante, anticipó que no es la entidad llamada a responder por las obligaciones pensionales del solicitante, si se tiene en cuenta que para el periodo en que el señor Palomo Meza prestó sus servicios al hospital, los aportes a pensión tenían como destino la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, como administradora del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Córdoba.
Agregó que, una vez fue liquidada dicha entidad, los recursos y aportes administrados por esta pasaron al departamento de Córdoba, siendo este la entidad territorial encargada de asumir el pasivo prestacional de la Caja Departamental de Previsión y de los aportes que se consignaron en su momento. Aunado a lo anterior, manifestó que de acuerdo con las disposiciones previstas en el parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, el tiempo (119.56 semanas) laborado por el señor Palomo Meza en la entidad no cumple con el mínimo de semanas requerido para otorgar el bono. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público En escrito del 15 de abril de 202617 afirmó que no le corresponde garantizar el pago del pasivo pensional del señor Fedor Palomo Meza por los tiempos laborados en el Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), debido a que dicha entidad no lo reportó como beneficiario del pasivo prestacional del sector salud.
Como consecuencia de lo anterior, no se encuentra registrado en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, lo que impide que su pasivo prestacional, causado a 31 de diciembre de 1993, sea financiado con los recursos del citado fondo, a través de los convenios de concurrencia, cuya destinación es específica para el pago del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados.
Adicionalmente, en la certificación expedida el 21 de julio de 1997 por el Departamento Administrativo de Salud de Córdoba (DASALUD), se informó que desde 1972 los empleados de DASALUD y de los hospitales del departamento de Córdoba se encontraban afiliados a pensiones a través de esa entidad. Por esa razón, no existió pasivo pensional no cubierto y, en consecuencia, no se inscribió al señor Palomo Meza como beneficiario del Fondo.
Por tanto, habrá de responder dicha entidad o la que haya asumido sus obligaciones. 17 019_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-PRONUNCIAMIENTOCONF.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 Concluyó que los derechos prestacionales del señor Palomo Meza se mantienen vigentes frente a su empleador, o frente a la entidad a la que se pagaron los aportes pensionales correspondientes. 3.
Departamento de Córdoba Esta autoridad no presentó alegatos, por lo que se tendrá en cuenta lo manifestado en la objeción presentada el 23 de octubre de 201918. Indicó que el señor Fedor Palomo Meza no es beneficiario del contrato de concurrencia núm. 492 de 1999 suscrito entre ese departamento y el entonces Ministerio de Salud; adicionalmente, el vínculo laboral lo tuvo con los hospitales San Nicolás de Planeta Rica y San Diego de Cereté, ambas entidades en el departamento de Córdoba, entes autónomos con personería jurídica, totalmente independientes del departamento, por lo que les corresponde, como empleadores, asumir la responsabilidad del tiempo laborado, para los efectos pensionales del señor Palomo Meza.
De otra parte, en comunicación del 20 abril de 202619, en respuesta al requerimiento de la Secretaría de la Sala, el departamento de Córdoba indicó que en el ente territorial «no existe una dependencia o entidad administrativa con personería jurídica propia, ni con autonomía administrativa y financiera» que atienda las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bono y/o cuotas partes pensionales, pues dichas competencias las asume directamente el departamento, a través de su Secretaría de Gestión Administrativa.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con las disposiciones de los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2. ° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y dos del orden territorial, esto es, el departamento de Córdoba y la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en la solicitud de reconocimiento y pago del bono 18 011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONCORREOCC687.pdf 19 033RECIBEMEMORIAL_Respuestaoficio.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 pensional presentada por Porvenir SA en favor del señor Fedor Palomo Meza, por los períodos en que laboró en el Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, comprendido entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992; y iii) las autoridades involucradas negaron de manera sucesiva su competencia para adelantar la actuación administrativa correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Fedor Palomo Meza, correspondiente a los períodos laborados en el Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, comprendidos entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba) expidió, el 3 de septiembre de 2018, la certificación de periodos de vinculación correspondiente al señor Fedor Palomo Meza, en la que indica que la entidad responsable por el periodo laborado, 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 esto es, del 4 de octubre de 1989 al 6 de febrero de 1992, es el fondo territorial de pensiones del departamento. Por su parte, el departamento de Córdoba objetó el bono pensional argumentando que el señor Palomo Meza no es beneficiario del contrato de concurrencia núm. 492 de 1999, y que el hospital, en su calidad de empleador, debe responder por los tiempos laborados por el señor Palomo Meza en dicha entidad, puesto que era un ente autónomo con personería jurídica independiente del departamento.
Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que no le corresponde responder por el pasivo prestacional del señor Palomo Meza, dado que no fue reportado como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, y que los aportes pensionales se efectuaron a la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, por lo que habrá de ser esa entidad o la que haya asumido sus obligaciones, la que responda por las prestaciones reclamadas.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas21: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración22 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196823, y mediante la Ley 9ª de 197324, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la 21 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025- 00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre asuntos similares al presente conflicto, y examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 22 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 23 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 24 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público. De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197525 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21). 25 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 356 de 197526 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración27 26 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 27 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 Ahora bien, como lo señaló la Sala28, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199029 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199330 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración31 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud32 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 29 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 30 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 31 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 32 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199333 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.
El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades 33 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199434. Ley 715 de 200135 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de 34 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 35 Ley 715 de 2001«Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […]. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200436 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201337. Ley 1438 de 201138 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le 36 Decreto 306 de 2004 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 37 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 38 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental. El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala]. Decreto 586 de 201739 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199340, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 39Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 40 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración41 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)42. 41 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 42 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo, puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, p. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia43, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el 43 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto 700 de 2013 que dispuso que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permitiera suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Córdoba es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Fedor Palomo Meza, correspondiente al período laborado en el Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, comprendido entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: El Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, fungía como una dependencia de la Dirección Seccional de Salud del departamento de Córdoba, que era, a su vez, una dependencia de dicho ente territorial. Posteriormente, mediante la Ordenanza núm. 13 del 29 de noviembre de 1991, se creó como establecimiento público del orden departamental, adscrito a la Dirección Seccional de Salud de Córdoba44.
Luego, la Asamblea de Córdoba, mediante Ordenanza núm. 39 del 16 de diciembre de 199445, ordenó su transformación en empresa social del Estado, en calidad de entidad descentralizada del orden departamental, del segundo nivel de atención, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita al Departamento Administrativo de Salud, sometida al régimen jurídico previsto en el Capítulo III;
Título II, Libro Segundo de la Ley 100 de 1993. 44 De conformidad con la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Córdoba. 027_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-convenioconcurencia.pdf 45 028_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ORDENANZA39DEL29.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 Ahora bien, es de considerar que, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema46.
En el departamento de Córdoba, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Departamento Administrativo de Salud de Córdoba (DASALUD) y, una vez este fue suprimido, sus funciones fueron asumidas por la Secretaría de Desarrollo de la Salud de dicho departamento47, de manera que la dirección del sistema de salud a nivel seccional se radicó en cabeza de esta entidad territorial.
En consecuencia, para el periodo por el cual se solicita el bono a favor del señor Fedor Palomo Meza, comprendido entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992, el Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, era una entidad de naturaleza pública que fungía como una dependencia administrativa de la dirección seccional de salud del departamento de Córdoba, la que, a su vez, dependía administrativamente de este ente territorial.
En tal sentido, cuando el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993», se debe entender que era, en un comienzo, el Departamento Administrativo de Salud de Córdoba (DASALUD) y, luego el departamento de Córdoba - Secretaría de Desarrollo de la Salud, el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En línea con lo anterior, el artículo 61 de la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos 46 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala]. 47 Tomado de la objeción al bono presentada el 23 de octubre de 2019, por el departamento de Córdoba «DASALUD hoy Secretaría de Desarrollo de la Salud» 011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONCORREOCC687.pdf Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. Asimismo, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola, se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos.
Por las razones anteriores, la Sala reitera que la entidad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo en que el señor Fedor Palomo Meza laboró en el antiguo Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, comprendido entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992, es el departamento de Córdoba. 7.
Exhortos Según lo previsto en el Decreto 586 de 2017, en el evento en que la ahora ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba) sea la entidad en la que repose la información del trabajador cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla48 para que la suministre al departamento de Córdoba en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud49 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia. Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Fedor Palomo Meza, es una persona adulta mayor y, por tal razón, goza de especial protección constitucional50 en los términos 48 A partir del conflicto 2024-00112 y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las ESE´s cumplan la obligación allí exigida. 49 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 50 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 del artículo 46 de la Constitución Política, la Sala exhortará también al departamento de Córdoba para que adelante de manera prioritaria las gestiones que le corresponden, con el fin de dar una pronta respuesta a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, en su calidad de representante del afiliado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Córdoba para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Fedor Palomo Meza, correspondiente al periodo laborado en el antiguo Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), hoy ESE, comprendido entre el 4 de octubre de 1989 y el 6 de febrero de 1992.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Córdoba para que ejerza su competencia, conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Córdoba realice el respectivo corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud respecto del bono pensional que se reclama en favor del señor Fedor Palomo Meza, la suministre a la entidad territorial a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Córdoba para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliado, teniendo en cuenta que el señor Fedor Palomo Meza es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba), al departamento de Córdoba, a Porvenir SA y su apoderada judicial Laura Giselle Banoy Becerra, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Secretaría de Desarrollo de la Salud del departamento de Córdoba y al señor Fedor Palomo Meza.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Laura Giselle Banoy Becerra, con tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir SA, ii) Yojan Camilo Barragán Chávez, con tarjeta profesional núm. 346.568 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y iii) Gustavo Alberto Ayala Muñoz, con tarjeta profesional núm. 366.184 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la ESE Hospital San Diego de Cereté (Córdoba).
A todos ellos, en los términos de los respectivos poderes. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00125-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.