Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04651-00 Accionante: Elvira Echavez España Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Elvira Echavez España en contra del Tribunal Administrativo del Huila.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Elvira Echavez España interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y favorabilidad, que consideró vulnerados con el fallo emitido el 27 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300220220029201. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Elvira Echavez España se vinculó con el municipio de Neiva como docente con posterioridad al 1° de enero de 1990. 1.1.2.- El 25 de agosto de 2021 solicitó, ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Neiva, el pago de las cesantías y de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de esta prestación. 1.1.3.- La Secretaría de Educación de Neiva no contestó y remitió la petición a la Fiduprevisora S.A. 1.1.4.- Como consecuencia, Echavez España presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del municipio de Neiva en la que pretendió que se condenara al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, fecha en la que se debió consignar el valor de las cesantías del año 2020 en el respectivo fondo prestacional, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 1.1.5.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, que el 16 de marzo de 2022 profirió sentencia en la que negó las pretensiones debido a que la existencia del régimen especial de reconocimiento de cesantías y sus intereses para los docentes oficiales excluye la aplicación de la figura de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, además la sentencia SU-098 de 2018 corresponde a un criterio aislado de la Corte Constitucional, por lo que no resulta aplicable al caso examinado. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia del 27 de junio de 2023, en el sentido de confirmar la decisión del a-quo.
Indicó que los docentes no son acreedores de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 ni de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías de la Ley 52 de 1975 debido a que la Ley 344 de 1996 los excluyó de tal beneficio al prever que aquellos cuentan con el régimen especial para el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales contenido en la Ley 91 de 1989, así, aplicar la norma general a la regulación especial para los docentes oficiales implicaría crear un tercer régimen no previsto por el legislador y violentar el principio de inescindibilidad de la ley.
En lo referente a la aplicación del principio de favorabilidad, del cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, advirtió que no era posible recurrir a él para resolver el asunto ya que no se estaba frente a dos disposiciones que ofrecieran un trato diferenciado, en cambio, lo que ocurre es que la Ley 91 de 1989 no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, situación que depende de la voluntad del legislador y que, por sí misma, no implica la transgresión del principio de igualdad.
Además señaló que los pronunciamientos del Consejo de Estado aportados con la demanda no pueden aplicarse al presente caso por cuanto no guardan identidad fáctica, toda vez que en ellos se ventilaron asuntos como el pago de cesantías retroactivas, omisión en la afiliación al Fomag o sanción por no consignación de las cesantías respecto de docentes pertenecientes a la planta del ente territorial.
Finalmente, encontró probado que el pago de intereses a las cesantías de la docente se hizo oportunamente para el mes de marzo de 2021. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- Trajo a colación más de 26 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que docentes como la accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en la tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica al respecto. 1.2.2.- Agregó que el criterio adoptado por el Tribunal Administrativo del Huila generaba una situación más gravosa para los docentes afiliados al Fomag frente a otro tipo de trabajadores y empleados públicos, pues al no estar garantizado el pago de sus cesantías no tenían certeza frente al cumplimiento de esta prestación, lo cual, a su vez, desconocía el precedente fijado por la sentencia SU-098 de 2018; así como se confundió el principio de unidad de caja con la obligación de consignar las cesantías oportunamente. 1.2.3.- También consideró configurado un defecto sustantivo y una violación directa a la Constitución puesto que se había dado aplicación a una interpretación restrictiva frente al artículo 53 superior, que vulneraba los principios de favorabilidad en la aplicación de la ley y de in dubio pro operario y que era obligación de las autoridades judiciales mantener la progresividad en el reconocimiento de derechos. 1.2.4.- Luego, procedió a transcribir apartes de las sentencias SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 emitidas por la Corte Constitucional, mediante las que se ampararon los derechos de docentes, en virtud del principio de favorabilidad, a quienes no les fue aplicado el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 con fundamento en que ellos gozan de un régimen especial que no contempla la sanción moratoria en cuestión. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó lo siguiente: “Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 6/27/2023, en el expediente rad.
No. 41001333300220220029201, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 30 de agosto de 2023 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- La Fiduprevisora S.A. aseguró que la acción de tutela es improcedente puesto que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida, durante el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron las garantías constitucionales de la demandante y aclaró que el régimen especial de cesantías para los docentes, en virtud del principio de unidad de caja, no contempla la existencia de cuentas individuales, por lo que la prestación no se consigna sino que desde el primer mes de cada vigencia está presupuestada y se traslada al Fondo. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo del Huila solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por ausencia de relevancia constitucional o en su defecto negarla por cuanto no se configuran los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución alegados por parte de la accionante. 2.1.3.- El Juzgado Segundo Administrativo de Neiva adujo que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante y contrario a ello se garantizaron todos sus derechos además del debido proceso, a la defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia, de ahí que no hay lugar al amparo deprecado.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Elvira Echavez España en contra del Tribunal Administrativo del Huila de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300220220029201, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Elvira Echavez España alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que docentes como ella tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.
Adicionalmente, argumentó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 27 de junio de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, se dilucidan las siguientes consideraciones: “Sea lo primero advertir que el legislador con la Ley 50 de 1990 estableció una sanción económica para los eventos en que se consigne extemporáneamente las cesantías para los trabajadores cobijados por el CST, no obstante, con la Ley 344 de 1996 de manera diáfana extendió dicha sanción en favor de los servidores estatales, excluyendo a los docentes quienes cuenta con un régimen especial de reconocimiento y pago de prestaciones (incluyendo cesantías) como atrás se estableciera, lo cual resulta suficiente para denegar las pretensiones de la demanda como lo hiciera el a quo, no obstante, procede el Tribunal a abordar los argumentos esgrimidos por el actor en su alzada.
Frente al alegado desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en el que se aplica la Ley 50 de 1990 a los docentes, el Tribunal encuentra que todas las sentencias citadas tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación no constituyen precedente unificador de carácter vinculante en los términos de los artículos 10, 102 y 270 del CPACA y 7º del CGP, razón por la cual los citados pronunciamientos no se acogen, tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en la sentencia SU- 098 de 2018 citada por el misma apelante (…) Ahora, si bien la parte actora trajo la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022- 2020 de agosto 6 de 2020, en dicha oportunidad el Consejo de Estado determinó el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 en favor de la Secretaria de Salud del municipio de Sabanagrande (Atlántico), sin efectuar análisis alguna en torno a la aplicación de dicha sanción en favor de los docentes, razón por la cual al no existir similitud fáctica con el presente asunto no hay lugar a su aplicación. Advierte el Tribunal que recientemente la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en sentencia de enero 19 de 202314, concluyó que a los docentes les asiste derecho a la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías en virtud del criterio de favorabilidad aplicado por la Corte Constitucional: (…) De la anterior decisión también se aparta esta Corporación, de un lado, porque no obra en el ordenamiento jurídico dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado a los docentes oficiales frente a la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías, lo cual impide que se acuda al principio de favorabilidad, y de otro lado, porque la providencia en comento no constituye precedente unificador de obligatorio acatamiento (artículos de los artículos 10, 102 y 270 del CPACA y 7º del CGP), como ya se había indicado.
Adicionalmente, el apelante invocó la sentencia SU - 098 de 2018, en la cual se concluyó que en virtud del principio de favorabilidad los docentes (sin especificar si son particulares u oficiales) resultan beneficiarios de la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías prevista en la Ley 50 de 1990; decisión de la cual se aparta este Tribunal por lo consignado en acápite anterior y al considerar que no resulta aplicable.
(…) En esta oportunidad no obran en el ordenamiento jurídico dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado a los docentes frente a la sanción moratoria por la consignación retardada de sus cesantías, lo que se aprecia claramente es que dicha sanción se contempló inicialmente en forma exclusiva en favor de los trabajadores de derecho privado con la Ley 50 de 1990 y posteriormente la Ley 344 de 1996 la extendió a los servidores públicos, excluyendo sin lugar a equívocos a los docentes, por lo que no se trata del conflicto de dos normas sobre el mismo tema ni de interpretaciones encontradas, estamos en presencia de la voluntad legislativa que quiso no conferir la mencionada sanción a los educadores y ello guarda correspondencia con su régimen especial en el que no existe la misma, por lo que no hay lugar a acudir al principio de favorabilidad.
(…) Según el principio inescindibilidad normativa debe aplicarse un cuerpo normativo en su integralidad, ya que no es dable tomar los aspectos más benéficos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca intereses particulares en desmedro de la seguridad jurídica. Considera la Sala que acudir a la Ley 50 de 1990 en cuanto la forma de liquidación y pago de las cesantías a los docentes, se traduce en una afectación del principio antes aludido, en tanto la Ley 91 de 1989 reguló íntegramente lo concerniente a las prestaciones sociales de los docentes, incluyendo las cesantías, en tal virtud no hay lugar a acudir al régimen de los trabajadores de derecho privado, así concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2004: (…) Se evidencia que la parte actora tuvo su vinculación como docente por lo menos desde el año 2010, como en reglones anteriores se indicara, por lo que de aceptarse que la sentencia SU- 098 de 2018 cobija a la demandante y en tal virtud resulta acreedora de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías, evidencia la Sala no haberse demostrado que la parte demandada hubiera incurrido en la referida mora, tampoco se indicó en la demanda el periodo de tiempo en que se incumplió dicha obligación menos se demostró el mismo, incumpliendo la demandante la carga probatoria que le asistía lo que impediría el reconocimiento de su derecho.
Contrario a lo advertido por el apelante, el a quo decretó las pruebas solicitadas con la demanda con auto de febrero 16 de 2023 (archivo 34 ED) y consultada la plataforma digital SAMAI, evidencia la Corporación que no está pendiente de resolverse recurso de apelación contra auto alguno que hubiera denegado pruebas, por lo que la presente controversia debe resolver con los medios de convicción legalmente incorporados, los cuales resultan insuficientes para tener por acreditada la mora en la consignación de las cesantías y de sus intereses.
De otra parte, el argumento del apelante referente a que el régimen general de liquidación de cesantías resulta más benéfico que el establecido para los docentes, el Tribunal no lo comparte, por lo ya referido y además por lo que a continuación se indica. Para el caso de los trabajadores particulares encontramos que el esquema previsto es un porcentaje anual o proporcional por fracción, en este caso el 12%, que se aplica a la suma causada en el año o en la respectiva fracción (art. 99 Ley 50 de 1990); nótese que a diferencia de los docentes los trabajadores particulares: (i) no tienen la posibilidad de que la liquidación de los intereses de las cesantías se realice respecto del saldo acumulado de cesantías, sino por el de cada año individualmente considerado, y (ii) la tasa de interés está atada al 12%, sin que se consideren las fluctuaciones de la economía, hecho que sí está previsto para los docentes del FOMAG, cuya tasa de interés será la certificada por la Superintendencia Financiera, de acuerdo a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período (art. 15-3 Ley 91 de 1989)”. 4.5.- Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990.
Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal accionado explicó los motivos por los que de conformidad con la Ley 91 de 1989 no era posible conceder la sanción por mora en el pago de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 porque esta figura no está contemplada dentro del régimen especial de cesantías aplicable a los docentes ni existe un precedente que establezca que en la situación en la que se encuentra la demandante resulte procedente acudir a este último cuerpo normativo. 4.6.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Huila, así, el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Elvira Echavez España, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala