CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: LILIANA MEDINA Y OTRA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA- procede cuando se acredita que la sentencia impugnada contraría o se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado / SENTENCIA INVOCADA POR EL RECURRENTE – no tiene carácter de ser sentencia de unificación La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia del 16 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. La Sala es competente para resolver el asunto, en atención a lo dispuesto en los artículos 259 y 267 del CPACA.

I.

ANTECEDENTES A. Demanda de reparación directa 1. Mediante escrito presentado el 19 de febrero de 2016 (fl. 20, c. 1), las señoras Liliana Medina y Carmen Medina interpusieron demanda de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Defensa–Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por las lesiones personales padecidas por la primera de las enunciadas en un atentado terrorista sucedido el 25 de febrero de 2014, en la ciudad de Quibdó (fls. 1 – 20, c. 1).

B. Sentencia de primera instancia 2. En sentencia del 18 de marzo de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó declaró probadas las excepciones de «inexistencia de título Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 jurídico de imputación» e «inexistencia probatoria» propuestas por la parte demandada y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (fls. 307 – 314, c. 2).

C. Sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El 16 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó decidió confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la parte demandante no logró demostrar el daño antijurídico alegado a través de ningún medio probatorio y se limitó a afirmar que resultó lesionada en los hechos acaecidos el 25 de febrero de 2014, cuando fue activado un artefacto explosivo, en un establecimiento de comercio en el que se encontraba haciendo compras. 4.

Sostuvo que si, en gracia de discusión, estuviera acreditado el daño antijurídico, tampoco sería del caso acceder a las pretensiones reclamadas por las demandantes, dado que no se configuraron los elementos de responsabilidad por falla en el servicio, para que los actos violentos causados por terceros puedan ser imputables al Estado, toda vez que: i) no se probó que el atentado terrorista fuera previsible, ii) no se acreditó que la autoridad demandada tuviera información que le hubiese permitido tomar medidas para prevenir el atentado y iii) no se demostró la participación de agentes del Estado. 5.

Finalmente, consideró que, de las pruebas que obran en el expediente, tampoco es posible atribuir responsabilidad a la demandada a título de daño especial o de riesgo excepcional (fls. 367 – 376, c. ppal.). D. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6. El 28 de abril de 2021, la parte demandante interpuso el recurso de la referencia en el cual sostuvo que la providencia recurrida, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 16 de abril de 2021, se apartó de los precedentes proferidos por el Consejo de Estado en casos con «hechos y circunstancias similares», relacionados con atentados terroristas perpetuados por grupos al margen de la ley en contra de la población civil, los cuales son: - Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de junio de 2013, exp. 26011, M.P. Enrique Gil Botero. - Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016, exp.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 25000-23-24-000- 2005-01438-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 30 de marzo de 2017, Rad. 25000-23-41-000-2014-01449-01 (AG), M.P. Ramiro Pazos Guerrero. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de mayo de 2018, exp. 33948, MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 23 de mayo de 2018, Rad. 54001-23-31-000-2004-01127-01 (41345), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de agosto de 2018, exp. 37719 Acumulado, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 7.

También afirmó que, pese a existir los precedentes antes referidos, el Tribunal Administrativo de Chocó en la sentencia proferida en segunda instancia en el presente asunto, estimó que no estaban probados los supuestos para demostrar la responsabilidad de las demandadas por atentados terroristas. 8. Además, manifestó que en la sentencia objeto de recurso se omitió valorar que existió una denuncia previa antes del atentado terrorista, la cual fue puesta en conocimiento de las autoridades; sin embargo, no se realizó ninguna actuación preventiva en favor de las víctimas (fls. 378 – 379, c. ppal).

E. Trámite del recurso extraordinario de unificación 9. El Tribunal Administrativo de Chocó concedió el recurso, mediante proveído del 11 de octubre de 2021 (fl. 403, c. ppal), y esta Corporación lo admitió en auto del 22 de marzo de 2022 (fl. 412, c. ppal.), para lo cual se precisó que del «listado anterior, se advierte que sólo la sentencia 26011, corresponde a una de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, las demás providencias resuelven controversias de segunda instancia, sin que se ocupen de unificar un tema en especial». 10.

El Ministerio Público rindió concepto en el cual sostuvo, en síntesis, que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por los demandantes no está llamado a prosperar, pues en el presente asunto las pretensiones de la demanda fueron negadas por el incumplimiento de la carga de la prueba de la parte actora, lo cual impidió acreditar el daño alegado.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 11. Es así, que «los argumentos que sustentan la negación de las pretensiones del proceso de reparación directa y la tesis planteada en el escrito del recurso no son acordes a su finalidad» (fls. 416 – 432, c. ppal). 12.

La Nación –Ministerio de Defensa –Policía Nacional guardó silencio. II. CONSIDERACIONES F. Procedencia y oportunidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 13. La Sala advierte que el recurso es procedente porque cumple con el supuesto del primer inciso del artículo 257 del CPACA, modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, vigente para su presentación, en tanto se dirigió en contra de una sentencia de segunda instancia proferida por un tribunal administrativo.

De igual manera, se satisface el requisito del numeral cuarto ejusdem, dado que las pretensiones de la demanda, debidamente actualizadas, superan los 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición del recurso1. Finalmente, también fue oportuno2. G. La sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 14.

Precisa recordar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora fue limitado a través del auto 22 de marzo de 2022, en el sentido de determinar el posible desconocimiento de la sentencia proferida en el expediente 260113. Por consiguiente, el análisis subsiguiente se circunscribirá a dicha providencia. 15.

El artículo 258 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando la sentencia objeto de la impugnación contraríe o se oponga a una providencia que tenga el carácter de sentencia de unificación. 1 El recurso fue interpuesto el 28 de abril del 2021 y la parte demandante estimó las pretensiones de la demanda en $920.744.732, valor que, una vez actualizado, supera los 450 SMLMV a la fecha de presentación del recurso unificación, de tal manera que se cumple con el requisito de procedencia. Lo anterior en línea con lo decidido por el Pleno de la Sección, en el auto del 27 de febrero de 2025, exp. 59.699, M.P. Alberto Montaña Plata. 2 La sentencia impugnada fue notificada a las partes el 21 de abril de 2021 (fl. 377, c. ppal.) mediante el envío de la providencia por correo electrónico y el 28 de abril siguiente, la parte demandante interpuso el recurso extraordinario en estudio (fl. 400, c. ppal.), es decir, dentro del término señalado el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de junio de 2013, exp. 05001-23- 31-000-1997-01432-01 (26011), M.P. Enrique Gil Botero.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 16. En el presente caso, la parte recurrente invocó como desconocida la sentencia del 6 de junio de 20134, en la cual se negaron las pretensiones respecto de unos hechos relacionados con un ataque terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín. 17.

En tal sentido, respecto de la providencia invocada como desconocida, si bien esta Sala inicialmente consideró que tenía la naturaleza de sentencia de unificación5, lo cierto es que, posteriormente modificó este criterio y concluyó lo contrario, con base en las siguientes consideraciones6: 32. (…) No obstante, en la referida sentencia no se estableció ni fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho, sino frente a unos hechos particulares que se demandaban, pues revisado su contenido, se observa en sus consideraciones, que lo que hace es reiterar la postura que para ese momento tenía la Corporación en lo concerniente a la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que debían aplicarse en esos casos.

(…) 35. Bajo ese escenario, la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), invocada como desconocida por la parte recurrente, no corresponde a aquellas dictadas por el Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación de jurisprudencia, dado que en ella no se adoptaron criterios nuevos ni se fijaron reglas de derecho, sino que se reiteraron las fijadas con antelación por esta Corporación (se destaca). 18.

Por lo tanto, conforme a lo definido por esta Sala en el precedente citado, se declarará infundado el recurso extraordinario interpuesto, porque la providencia invocada como sustento de la censura carece del carácter de sentencia de unificación jurisprudencial, requisito esencial para la prosperidad de este medio de impugnación extraordinario, según lo previsto en el artículo 258 del CPACA7. 19.

Finalmente, sobre la supuesta omisión de considerar la existencia de una denuncia previa antes del atentado terrorista, la cual fue puesta en conocimiento de las autoridades, precisa señalar que este tipo de valoraciones probatorias corresponden al juez natural y, por lo tanto, este recurso no puede emplearse para reabrir el debate sobre dicho punto. 4 Ibíd. 5 En tal sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 3 de octubre de 2018, exp. 59840, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, providencia del 25 de agosto de 2022, exp. 66461, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

En esa oportunidad, salvaron el voto los magistrados Martín Bermúdez Muñoz, Alberto Montaña Plata y Fredy Ibarra Martínez, por cuanto consideraron que la sentencia invocada sí era de unificación. 7 En el mismo sentido ver de la Sección Tercera, Sala Plena, sentencias del 13 de febrero de 2025, exp. 66407, M.P. Martín Bermúdez Muñoz; del 9 de diciembre de 2024, exp. 66456, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; del 19 de septiembre de 2024, exp. 69832, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 H. Condena en costas 20. El artículo 267 del CPACA establece que «si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente»; no obstante, no se condenará en costas a la parte actora por cuanto el declarar infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia obedece a una circunstancia ajena a los recurrentes.

En otras palabras, dado que con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario de unificación se concluyó que la sentencia invocada no tiene carácter de unificación, no procede la imposición de costas en el caso concreto8. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia del 16 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 8 Efectivamente, el recurso en estudio se presentó el 28 de abril de 2021, mientras que la sentencia que varió el criterio sobre el alcance de la sentencia 26011 es del 25 de agosto de 2022. En la misma dirección ver las sentencias citadas en el pie de página 7.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00229-00 (67753) Actor: Liliana Medina y otra Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 firmado electrónicamente firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto firmado electrónicamente firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA Ausente con excusa firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES VF