Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita (Arauca), para el periodo 2024-2027 Tema: Inhabilidad por celebración de contratos, numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 2 de agosto de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad del acto de elección de Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita, para el periodo 2024-2027.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y su trámite en primera instancia 1. El señor Carlos Alberto Merchán Espíndola demandó1 el acto de elección del señor Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita para el periodo 2024-2027 porque, según su parecer, incurrió en la inhabilidad del artículo 43.32 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000). 2.
Lo anterior, porque el demandado suscribió un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, el 2 de mayo de 2023, con el Instituto de Movilidad 1 Índice 3 Samai del tribunal. 2 «No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito». Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y Transporte de Arauquita (IMTRASAR), es decir, dentro del término inhabilitante y cuya ejecución se dio en el mismo municipio en el que fue elegido concejal. 3. Mediante auto del 7 de diciembre de 20233, el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda subsanada4, negó la medida de suspensión provisional del acto, dispuso las notificaciones y comunicaciones pertinentes.
En consecuencia, se presentaron las intervenciones que se refieren a continuación. 4. La Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC)5 y el Consejo Nacional Electoral (CNE)6 solicitaron declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5. A través de apoderada judicial, el demandado7 se opuso a las pretensiones porque consideró que la inhabilidad alegada no existió. Lo anterior, lo sustentó en los siguientes argumentos relevantes: a) Sostuvo que siempre ha actuado en derecho y conforme a las normas y leyes preexistentes, cumpliendo con todos y cada uno de los parámetros exigidos por aquellas.
Por lo tanto, afirmó que su elección se encuentra revestida de legalidad. Aunado a lo anterior, manifestó: […] el demandado no celebró contratos ni intervino en la gestión de negocios durante el período inhabilitante, toda vez que actividad que difiere (sic), a la luz de lo dicho jurisprudencialmente, pues el término de la inhabilidad referida en este caso se debe computar desde la fecha de la suscripción del contrato sin que el tiempo de su ejecución sea relevante, toda vez que las causales de inhabilidad son taxativas y de interpretación restrictiva, razón por la cual no es viable interpretarlas de manera extensiva o analógica, como lo pretende el accionante. c) Asimismo, planteó que el señor Ubeimar Pedraza en su contrato de prestación de servicios no administró tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los «6 meses anteriores» a la fecha de las elecciones. d) También replicó que el «INSTITUTO DE MOVILIDAD Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE ARAUQUITA, IMTRASAR, tienen un carácter especial y no tienen (sic) a su cargo la administración de aquellos [tributos], pues en el plenario no se encuentra probada dicha circunstancia ni tampoco se advierte disposición legal que así lo determine». 6.
El 26 de mayo de 20248, el Tribunal Administrativo de Arauca i) ordenó adelantar el trámite de sentencia anticipada; ii) respecto a la excepción de falta 3 Índice 17 Samai del tribunal. 4 Índice 6 Samai del tribunal, con auto del 24 de noviembre de 2023, se inadmitió. Índice 11 idem, se allegó la subsanación. 5 Índice 28 Samai del tribunal. 6 Índice 41 Samai del tribunal. 7 Índice 43 Samai del tribunal. 8 Índice 56 Samai del tribunal.
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de legitimación en la causa por pasiva formulada por la RNEC y el CNE reiteró9 que se resolvería en el fallo; iii) fijó el litigio10 y iv) decretó pruebas11 y de oficio requirió: Oficiar por Secretaría del Tribunal Administrativo de Arauca, al Instituto de Movilidad y Transporte del municipio de Arauquita IMTRASAR, para que envíe con destino al proceso, en el término de los diez (10) días siguientes al del recibo del mensaje que se le remita, los documentos precontractuales, contractuales y de ejecución, emitidos hasta la fecha, del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión COV-TP-CT-010-2023, cuyo objeto es la prestación de servicios de apoyo a la gestión de la naturaleza operativa para ejecutar actividades como controlador de tránsito y transporte en el terminal de transporte terrestre de paso de Arauquita— departamento de Arauca, celebrado entre el Instituto de Movilidad y Transporte del municipio de Arauquita IMTRASAR y Ubeimar Pedraza el 2 de mayo de 2023. 7.
En lo atinente a los alegatos de conclusión, la parte demandante12 y demandada13 reiteraron los argumentos esbozados durante el trámite del proceso. Finalmente, la RNEC14 insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.1.1. Sentencia de primera instancia15 9. En fallo del 2 de agosto de 202416, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda, porque halló que efectivamente el señor celebró un contrato de prestación de servicios dentro del período inhabilitante con una entidad estatal, el cual le representó un interés o beneficio propio y cuya ejecución fue en el municipio de Arauquita, donde fue elegido concejal.
También, se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la RNEC y por el CNE. 1.1.2. Recurso de apelación y su trámite en primera instancia 10. Contra la anterior decisión, la parte demandada, mediante apoderado judicial, presentó recurso el 14 de agosto de 202417. Solicitó revocar la sentencia, pues, según lo refirió el tribunal realizó una aplicación automática del numeral 3.º del 9 Índice 51 Samai del tribunal, con auto del 30 de abril de 2024, dispuso que las excepciones propuestas por la RNEC y el CNE se resolverían «cuando se estudie el fondo del asunto». 10 Fijó el litigio en los siguientes términos: «Consiste en determinar si se debe anular la elección como Concejal (sic) del Municipio de Arauquita-Arauca por el Partido y/o movimiento político Unidos por Arauquita, de Ubeimar Pedraza, para el periodo constitucional 2024-2027, en razón a la inhabilidad de que trata el numeral 3, del Artículo 40 de la ley 617 de 2000». 11 «El despacho observa que dentro del proceso solo se solicitó tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, respecto de las cuales no se evidencia que se hubiera formulado tacha o desconocimiento, por lo que el asunto estaría habilitado para que se profiera una sentencia anticipada antes de la realización de la audiencia inicial». 12 Índice 71 Samai del tribunal. 13 Índice 72 Samai del tribunal. 14 Índice 73 Samai del tribunal. 15 Los argumentos que expuso el tribunal serán ampliados al momento de abordar el caso concreto. 16 Índice 77 Samai del tribunal. 17 Índice 84 Samai del tribunal.
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 artículo 40 de la Ley 617 de 2000, sin llevar a cabo un análisis contextual adecuado del caso, como lo sería analizar la remuneración poco significativa que recibió como contraprestación del contrato y que lo que realmente suscribió fue negocios jurídicos adicionales al inicial. 11.
Explicó que la relación contractual en cuestión no cumple con los extremos temporales de inhabilitación ni con las características necesarias para configurar una ventaja electoral indebida o un conflicto de intereses. Por lo tanto, esgrimió que el análisis crítico del contrato conllevaría concluir que es nulo su impacto en la equidad del proceso electoral. 12.
Mediante auto del 27 de agosto de 202418, el Tribunal Administrativo de Arauca concedió la impugnación contra la sentencia. 1.2. Trámite del recurso de apelación en segunda instancia 13. El 4 de septiembre de 202419, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y ordenó adelantar el trámite del artículo 293 del CPACA. 14.
Asimismo, se negó la «incorporación y análisis detallado de la relación contractual integral entre UBEIMAR PEDRAZA [e] IMTRASAR dentro de los años 2022 y 2023», que aportó con la apelación en un documento PDF con 55 folios, al no cumplirse con los presupuestos de los artículos 212 y 213 del CPACA para ello. 1.2.1. Traslado del recurso e intervenciones 15.
La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público20, para que, si a bien lo tenía, presentara concepto. Dentro de dichos términos se presentaron las siguientes intervenciones: a) Demandante21 insistió en que se demostraron todos los elementos de la inhabilidad alegada, por lo tanto, pidió confirmar la sentencia del tribunal que anuló la elección. b) Demandado22 reiteró los argumentos de la apelación y solicitó la revocatoria de la sentencia del tribunal que anuló su elección. c) Procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado23 solicitó confirmar el fallo apelado, toda vez que, según lo refirió, del material probatorio 18 Índice 87 Samai del tribunal. 19 Índice 8 Samai. 20 Entre el 16 al 18 de septiembre de 2024 (índice 14 Samai) y desde el día siguiente hasta el 25 del mismo mes y año (índice 18 Samai), respectivamente. 21 Índice 16 Samai. 22 Índice 17 Samai. 23 Índice 19 Samai.
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 allegado al plenario es posible establecer la incursión del demandado en la inhabilidad prescrita en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, al configurarse los criterios de temporalidad, territorialidad, objetividad y el subjetivo.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 16. Esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 15024 y 152, numeral 7.º, literal a)25 del CPACA, así como lo dispuesto en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
De la solución al caso concreto 17. La Sala debe establecer si se confirma, modifica o revoca la sentencia apelada, a partir a partir del estudio de las pruebas allegadas al expediente y si con ellas se demostraron los elementos de la inhabilidad por celebración de contratos endilgada al acto de elección del demandado como concejal de Arauquita para el periodo 2024-2027. 18.
A efectos de lo anterior, en primer lugar, se hará una breve referencia a los hechos de la demanda que resultan relevantes para resolver el recurso. Luego, será necesario reseñar lo que dijo la primera instancia como sustento para acceder a las pretensiones de nulidad electoral y la respectiva apelación. Finalmente, se expondrán las consideraciones sobre la inhabilidad por celebración de contratos y los argumentos de la posición que adopta la Sala para confirmar la providencia apelada. 2.2.1.
Delimitación de los hechos relevantes para resolver la apelación, de la decisión de primera instancia, de los argumentos del recurso y de otras consideraciones para decidir 19. En la demanda se afirmó que el acto de elección de señor Ubeimar Pedraza, como concejal de Arauquita para el periodo 2024-2027, es nulo porque se configuró la inhabilidad del artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 (modificado por la Ley 617 de 2000). 20.
Lo anterior, porque el demandado suscribió un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, el 2 de mayo de 2023, con IMTRASAR, es decir, dentro del término inhabilitante y cuya ejecución se dio en el mismo municipio en el que fue elegido concejal. 24 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerán segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 25 «Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 7.
De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: // a) De la nulidad del acto de elección […] de los miembros de corporaciones públicas de los municipios […]». Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21.
Mediante sentencia de 2 de agosto de 202426, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda, conforme los siguientes argumentos: a) Del análisis en conjunto de las pruebas decretadas en el proceso encontró acreditados los elementos de la inhabilidad endilgada, pues, como lo señaló la providencia, el señor Ubeimar Pedraza, el 2 de mayo de 2023, celebró con IMTRASAR contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión COV-TP- CT-010-2023, cuyo objeto fue la «prestación de servicios de apoyo a la gestión de la naturaleza operativa para ejecutar actividades como controlador de tránsito y transporte en la terminal de transporte terrestre de paso de Arauquita -departamento de Arauca»27, es decir, entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023, lo cual indica que fue en el período de la prohibición. b) A efectos de sustentar lo anterior, puso de presente que IMTRASAR fue creado a través del Acuerdo No. 008 del 5 de marzo de 2018, proferido por el Concejo de Arauquita, como una entidad descentralizada del orden municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 de la Ley 489 de 1998. c) De igual forma, se indicó que del negocio contractual se desprende el interés propio, toda vez que fue suscrito por el señor Ubeimar Pedraza y recibió una prestación económica por sus servicios, elemento subjetivo de la conducta. d) Argumentó que, en el capítulo 3.3 del contrato celebrado, se dispuso en su cláusula 27 que las actividades previstas en el negocio contractual debían desarrollarse «en el Municipio de Arauquita – Arauca y en los demás lugares donde se requiera para la ejecución del objeto contratado». e) Por lo tanto, concluyó que revisados los documentos aportados por IMTRASAR, resultaba factible asegurar que las actividades desarrolladas por el demandado se llevaron a cabo exclusivamente en el municipio de Arauquita, entidad municipal en la que fue elegido concejal, de manera que la inhabilidad se tiene por configurada. 22.
Tal como se indicó en los antecedentes de esta providencia, la decisión fue apelada por la parte demandada, mediante apoderado judicial, conforme los siguientes razonamientos: a) Afirmó que el demandado mantenía una relación contractual continua, repetitiva y de larga data con la entidad pública IMTRASAR, que comenzó el 1.º de julio de 2022 con una duración de 2 meses y que fue renovada en un otrosí de un mes en septiembre de ese año. Según lo refiere, dicho vínculo continuó con un contrato a partir del 1.º de octubre de 2022, que tuvo una duración de 2 meses y 15 días, renovado por un término de 15 días mediante un acuerdo el 16 de diciembre de 2022. 26 Índice 77 Samai del tribunal. 27 Sic a toda la cita.
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así, como lo refirió, sucesivamente existió otra renovación el 3 de enero de 2023, hasta el «famoso» contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión COV-TP-CT-010-2023 del 2 de mayo de 2023, sobre el cual recayó la inhabilidad sentenciada.
A partir de ello, sostuvo que el elemento temporal de la conducta no se configuró, por cuanto: […] el PRIMER CONTRATO FIRMADO entre las partes, es decir, el contrato de prestación de servicios del 01 de julio de 2022, el llamado a ser considerado el acto solemne de toda la relación contractual que existió entre IMTRASAR y UBEIMAR PEDRAZA entre los años 2022 y 2023, ya que ese primer contrato del 01 de julio de 2020, es quien constituye el vínculo jurídico genitor y la manifestación plena de la voluntad de las partes de establecer una relación contractual, independientemente de cuantas veces se haya reiterado en múltiples contratos posteriores, más aún cuando estos versaban sobre idénticamente en forma y fondo. [Énfasis del original].
En vista de lo anterior, consideró que cada contrato posterior no es más que la ejecución de una relación establecida previamente, de manera que no debería ser considerado como un nuevo acto solemne que configuró la inhabilidad. b) También, afirmó que existió error en el análisis del elemento subjetivo, por cuanto: i) La Corte Constitucional, en la sentencia C-618 de 1997, destacó que la finalidad primordial de la norma que establece esta clase de inhabilidades es evitar una confusión entre intereses públicos y privados, protegiendo la imparcialidad de los procesos electorales.
Según este criterio, la inhabilidad se justificaría en aquellos casos en los que un particular, al celebrar contratos con la administración, pudiera llegar a obtener ventajas indebidas, evidentemente comprobables y lascivas, que desvirtúen el derecho fundamentalísimo de igualdad en las elecciones, lo que en el presente caso no se da. ii) El contrato de prestación de servicios celebrado no dio un beneficio electoral porque solo se trata de hacer tareas en la Terminal de Transporte Terrestre de Arauquita y el valor económico del contrato era de alrededor de un salario básico mensual.
Por lo tanto, tal negocio jurídico no puede ser considerado una fuente de poder o influencia. En este sentido, afirmó que era importante subrayar que el impacto de dicho contrato en el proceso electoral es nulo, toda vez que no se trató de uno con capacidad de movilizar recursos comunitarios significativos, ni licitaciones con el Estado, ni de generar una notoriedad que pudiera haber otorgado a mi cliente una ventaja competitiva frente a otros candidatos.
Finalmente, insistió en que la interpretación del elemento subjetivo de la inhabilidad debe tener en cuenta no solo la existencia de la relación contractual, Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sino también el contexto en la que aquella se enmarca.
En este caso, según su parecer, no existe evidencia de que la participación del demandado en la celebración del contrato generó un desequilibrio electoral ni una desventaja para sus competidores o la existencia de una malversación de dineros públicos. 2.2.2. Del problema jurídico a resolver en segunda instancia 23. Como se explicó, con el fin de determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca se debe confirmar, modificar o revocar, se estudiará si el demandado incurrió en la inhabilidad del artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 la Ley 617 de 2000), pues, como lo refirió el accionado, en el presente caso no están configurados los elementos temporales y subjetivo, este último en los mismos términos que lo identificó el apelante. 24.
Por lo anterior, se abordarán estrictamente los argumentos planteados en la apelación, precisión que se sustenta en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso28, que prescriben que este medio de impugnación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos formulados por la parte recurrente29. 25.
Previo a resolver el caso concreto, la Sección hará unas breves consideraciones sobre la inhabilidad planteada. 2.2.3. Inhabilidad contenida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 200030 26. El numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 establece tres situaciones que pueden inhabilitar a un ciudadano para inscribirse como candidato para ser elegido concejal municipal, a saber:31 i) Quienes hayan intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas en interés propio o de terceros. ii) Quienes hayan celebrado contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 28 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de septiembre de 2023, expediente 68001-23-33-000-2022-00153-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra, sobre el alcance del recurso de apelación, se consideró: «Al respecto, la Sala debe poner de presente que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 25 de julio de 2024, expediente 85001-23-33-000-2023-00124-01; sentencia 6 de junio de 2024, expediente 54001-23-33-000-2023-00263-01, ambos, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
También la sentencia del 11 de julio de 2024, expediente 05001-23-33-000-2024-00012-01, del mismo ponente. 31 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia de 18 de noviembre de 2021, radicado 41001-23-33-000-2019-00555-01. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 iii) Hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones o que presten servicios públicos o de seguridad social en el régimen subsidiado en la respectiva circunscripción territorial. 27. Debe precisarse que para que se configure dicha causal de inhabilidad, la norma dispuso un margen temporal, el cual corresponde al año inmediatamente anterior a la fecha de elección, aplicable a los tres eventos descritos. 28.
Ahora, si bien en la disposición esbozada existen tres escenarios inhabilitantes, para la presente controversia se centrarán las consideraciones en la celebración de contratos con entidades públicas, en interés propio, hipótesis que corresponde con la debatida en este caso particular. 29. En ese orden, resulta pertinente anotar que la jurisprudencia de esta Sección32 ha indicado que la celebración de contratos requiere de los siguientes elementos configurativos para su estructuración: Elementos Ingrediente normativo Material u objetivo La celebración de contratos con entidades públicas.
Temporal La conducta prohibida tiene lugar dentro del año anterior a la elección. Espacial o territorial El evento inhabilitante debe acaecer en la circunscripción en la cual debe efectuarse la elección. Modal, de propósito o subjetivo33 El contrato debe comportar un beneficio propio o para terceros. En este aspecto, es importante poner de presente que la Sección ha concluido que los beneficios extrapatrimoniales también pueden dar lugar a la materialización de la inhabilidad34. 30.
En ese orden, se ha indicado que «la conducta que materializa la inhabilidad objeto de estudio es la de intervenir en la celebración de contratos, razón por la que se ha entendido que aquella se configura con la celebración efectiva del respectivo contrato estatal dentro del lapso contemplado por la norma, independiente del momento de su ejecución o liquidación»35, pues dichas 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia de 18 de mayo de 2023, radicado 11001-03-28-000-2022-00157-00; MP. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 26 de mayo de 2022, radicado 11001-03-28-000-2022-00058-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 1 de diciembre de 2022, radicado 11001-03-28-000-2022- 00058-00. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 76001-23-33-000-2023-00839-02, expediente 8 de agosto de 2024 o sentencia del 1º de agosto del presente año, expediente 05001-23-33-000-2023-01157-01, ambos, MP.
Gloria María Gómez Montoya. También la sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente 66001-23-33-000-2015- 00475-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. 34 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de agosto de 2004, Rad 3944-3957; y, sentencia del 27 de noviembre de 2008. Rad. 68001-23-15-000-2007-00669-01, MP. Filemón Jiménez Ochoa. 35 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 13001- 23- 33-000-2018-00417-01. Providencia del 30 de mayo de 2019. MP. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 actividades se ubican por fuera del supuesto que configura el elemento material de la norma.36 31.
Por su parte, el elemento territorial le implica, al juez de lo electoral, la labor de verificar si el contrato se ejecutó en el municipio para el cual fue elegido el demandado, escenario que en algunas ocasiones exige que, además que se verifique lo pactado y lo estipulado en los estudios previos, se revise el lugar donde se despliegan las actividades pactadas, conforme las pruebas allegadas al expediente, cuya valoración se hace en conjunto37. 32.
Sumado a esto, no es de menor importancia recordar que, sobre la concurrencia de dichos requisitos, esta Sección, en providencia del 2 de junio de 2022,38 reiteró que los supuestos enunciados deben confluir, de modo que si falta alguno de ellos no se configura la inhabilidad. 33. Así pues, conforme las anteriores consideraciones, se abordará el estudio de la causal inhabilitante contenida en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. 34.
Para el efecto, se resolverán los argumentos de la alzada que censuraron el análisis y las conclusiones que adoptó el tribunal respecto de los elementos modal y temporal de la conducta. De esta manera, las exigencias objetivas y espaciales no serán objeto de debate por cuanto no fueron motivos de impugnación. 2.3. De la decisión del recurso de apelación 35.
Los argumentos planteados en el recurso de apelación no están llamados a prosperar, porque la Sala encuentra que al igual que lo consideró el tribunal y lo reafirma el Ministerio Público en esta instancia, se configuraron los presupuestos de la inhabilidad que son objeto de censura. De dicha manera, como se sustentará enseguida, no existen elementos de juicio que permitan descartar que se configuró la causal de inelegibilidad del artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. 36.
Para desarrollar la tesis expuesta, en un primer momento, se analizarán los cuestionamientos respecto del elemento modal o de propósito y, posteriormente, se abordarán los planteamientos sobre el presupuesto temporal de la conducta. 36 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de pérdida de investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, expediente 2020-03518.
Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, expediente 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, expediente 2007- 00966-02. Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 63001-23-33-000-2023-00102-02, MP. Gloria María Gómez Montoya. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de julio de 2024, expediente 76001-23-33-000-2023-00886-01, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. 38 Ver entre otras las providencias de esta Sección radicados 11001-03-28-000-2022-00074-00, 50001-23-33-000-2020-00013-01; 11001-03-28-000-2018-00080-00. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.3.1. Elemento modal, de propósito o subjetivo 37. En ese orden para resolver los reparos frente a tal elemento se encuentra que el apelante afirmó que la interpretación de la inhabilidad debe tener en cuenta no solo la existencia de la relación contractual, sino también el contexto en el que dicha relación se enmarca.
Desde ese punto de vista, adujo que en este caso no existe evidencia de que la participación del demandado en la celebración de este contrato generó un desequilibrio electoral ni una desventaja para sus competidores, por el bajo monto de este. 38. De entrada, se precisa que en el expediente obran los antecedentes administrativos del contrato, los cuales demuestran que aquel se celebró por $12.160.000 y que los pagos por la contraprestación del servicio fueron recibidos por el demandado durante la ejecución del mismo,39 aspectos que demuestran el beneficio patrimonial directo que reprocha la inhabilidad. 39.
Desde tal perspectiva probatoria conviene anotar que la jurisprudencia40 de esta Sección ha señalado que sobre el elemento bajo estudio que con la celebración del contrato surge un beneficio propio o de terceros, sin que sea factible auscultar algún desequilibrio en la contienda electoral o influencia en la voluntad de los electores: 72.
En ese sentido, debido a la finalidad proteccionista y preventiva que propende la institución del régimen de inhabilidades, no le corresponde al juez determinar si con la celebración del contrato se presentó o no un desequilibrio en la contienda o si ejerció algún tipo de influencia en la voluntad de los electores, pues la sola existencia del vínculo contractual del demandado con el Estado implica una potencial ventaja para aquel en detrimento de la igualdad entre los candidatos y de los principios a la moralidad y transparencia del proceso electoral. 73.
Por consiguiente, en razón a que se comprobó la suscripción del contrato y que el demandado obtuvo un beneficio patrimonial directo a partir de este, se configura el elemento subjetivo de la inhabilidad, sin que para ello se requiera el análisis de aspectos relacionados con el efecto que produjo el negocio jurídico entre los aspirantes y los electores. 40.
Conforme lo probado en el proceso y la jurisprudencia en cita, es evidente que la censura del apelante en este aspecto no está llamada a prosperar, toda vez que se encuentra acreditado con suficiencia que el contrato, que celebró el demandado en el período inhabilitante, le representó un beneficio personal. Por ello, resulta ajustado colegir que se configuró el elemento modal. 39 Índice 3 Samai, expediente digital, documentos «055IMTRASAR», folios 2, 5, 36, 68, 106, 149 y 182. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de agosto de 2024, expediente 76001-23-33-000-2023-00853-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. Conviene anotar que en este caso el argumento de apelación fue similar al que se debate en el presente caso. En efecto, en dicho expediente se resolvió lo que sigue: «39. Por consiguiente, no se pudo generar un desequilibrio respecto de los demás candidatos al haber celebrado un contrato por un bajo monto y con tan poco tiempo de ejecución».
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 41. Para reforzar el razonamiento anterior, cabría anotar que las inhabilidades comportan un carácter taxativo y restrictivo, toda vez que limitan el derecho de acceder a los cargos públicos.
Desde tal perspectiva, su naturaleza es excepcional y, por tal razón, no se admiten analogías o la aplicación extensiva a eventos no previstos en la Constitución y en la ley. 42. En ese orden, no resulta ajustado contraponer los argumentos que trae el apelante para desdibujar el elemento modal de la causal endilgada, cuando es lo cierto que el alcance de los ingredientes normativos de dicha exigencia indica que el beneficio propio no está determinado por el monto del contrato que se suscriba, aspecto último que se encuentra en consonancia con el criterio jurisprudencial vigente de esta Sala. 43.
En vista de lo expuesto, se demostró el elemento modal o de propósito de la inhabilidad por celebración de contratos, establecida en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994. Por consiguiente, no existen argumentos adicionales a los expuestos por la primera instancia que conlleven revocar la sentencia que profirió el 2 de agosto de 2024. 2.3.2.
Elemento temporal 44. El demandado sostuvo que su relación contractual fue continua y repetitiva con IMTRASAR desde el 1.º de julio de 2022, además, que fue renovada en múltiples ocasiones hasta el 2 de mayo de 2023, aspecto sobre el cual, según su parecer, recae el aspecto neurálgico de la inhabilidad cuestionada. 45. En ese sentido, argumentó que el primer negocio constituye el vínculo jurídico inicial y que los contratos posteriores son meras ejecuciones del establecido inicialmente.
En otras palabras, lo que el impugnante trata de señalar es que del contrato inicial se originaron otros que según su parecer resultan ser el mismo y, por ende, dichos supuestos carecen de la entidad suficiente para tener por configurada la inhabilidad endilgada. 46. Frente a ello, sea lo primero precisar que, una vez revisado el material probatorio allegado al expediente, es lo cierto que el señor celebró un nuevo negocio jurídico en el período inhabilitante, lo cual indica que no estamos ante la misma hipótesis que plantea el impugnante. 47.
En efecto, obra en el expediente el contrato COV-TP-CT-010-202341, celebrado el 2 de mayo de 2023, por el demandado y los antecedentes administrativos de dicho negocio jurídico, los cuales se allegaron por parte del Instituto de Movilidad y Transporte del municipio de Arauquita42. Se reitera, una vez revisada dicha prueba documental, se pudo corroborar que no se trata del mismo contrato que el demandado, según lo refiere, celebró de manera 41 Índice 3 Samai, expediente digital, documentos «001_RECEPCIONEXPEDIENTE_01DEMANDA» (fls. 27 a 39). 42 Índice 3 Samai, expediente digital, documentos «055IMTRASAR».
Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 antecedente con dicha entidad estatal, sino de uno nuevo,43 como se lee en el mismo: OBJETO DEL CONTRATO «Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la naturaleza operativa para ejecutar actividades como controlador de tránsito y transporte en la terminal de transporte terrestre de paso de Arauquita - departamento de Arauca». […] Entre los suscritos: FERNANDO ADOLFO PINZON SAENZ (sic), mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía número 91.297.867 expedida Bucaramanga, en su condición de Director del INSTITUTO DE MOVILIDAD Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE ARAUQUITA - IMTRASAR nombrado mediante Decreto Municipal N 100.03-1 18 del 01 de diciembre de 2022, delegado para suscribir minutas contractuales, por una parte y que para los efectos del presente documento se denominará IMTRASAR y UBEIMAR PEDRAZA identificado con cédula de ciudadanía 5.53 1.573 de Villa Rosario, en adelante EL CONTRATISTA; hemos convenido celebrar el presente contrato de prestación de servicios, previa las siguientes consideraciones […]. [Énfasis del original]. 48.
Para reforzar lo anterior, la Sala también valoró los estudios previos contractuales aportados44 y encontró que en ellos se dejó consignada la necesidad de IMTRASAR de realizar el contrato porque «no existe personal de planta para realizar dichas actividades, por ende, se requieren como apoyo externo. // Por ello, la necesidad de personal requiere ser suplida y ejecutada mediante contratos de prestación de servicios […]».
A lo anterior, se agrega que no existe alguna evidencia de su contenido que demuestre que se trata del mismo contrato inicial que refiere el apelante. 49. Por lo expuesto, la contundencia de la prueba, que indica que el demandado sí celebró un nuevo contrato en el período inhabilitante, conlleva considerar que el señor Ubeimar Pedraza incurrió en la prohibición en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994.
Por ello, este reparo del recurso de alzada tampoco está llamado a prosperar. 3. Conclusión 50. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca, toda vez que se acreditó que el demandado celebró un contrato con una entidad pública dentro del período inhabilitante, cuya ejecución se dio en el municipio de Arauquita, lugar donde fue elegido concejal. 51.
Por tal razón, existen razones suficientes para afirmar que la parte accionada estaba inhabilitada conforme el supuesto de la causal de inelegibilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 5 de septiembre de 2024, expediente 13001-23-33-000-2023-00435-01, MP.
Gloria María Gómez Montoya. 44 Índice 3 Samai, expediente digital, documentos «055IMTRASAR», fls. 245 a 258. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Ubeimar Pedraza como concejal de Arauquita Radicado: 81001-23-39-000-2023-00076-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.
FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 2 de agosto de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda, conforme a las consideraciones de la presente decisión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx